農村土地流轉的制約因素與對策——以河南省為例

贠鴻琬

加快農村土地流轉，不僅可以避免和減少拋荒棄耕的現象，有效利用土地，而且可以實現土地適度規模經營和集約化經營，促進農業產業結構調整，推動農村經濟發展，增加農民收入。近年來，中央政府多次倡導支持農村土地流轉。十七屆三中全會在賦予農民“長久不變”的土地承包經營權的同時，強調“按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。2010年中央一號文件明確指出，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營”。進入21世紀的第二個十年，河南省響亮的提出“建設中原經濟區”的發展戰略。河南是農業大省，建設中原經濟區要走一條不以犧牲農業與糧食、生態與環境為代價的“三化”（新型城鎮化、新型工業化、農業現代化）協調發展的道路。隨著中原經濟區建設的深入推進，河南經濟社會發展步入一個新的時期。新時期，加快農村土地流轉無疑成為踐行中原經濟區建設道路的前提條件之一。然而，盡管當前我國農村土地流轉已經進入加速發展階段（趙美玲等，2010），但河南省農村土地流轉發展相對較慢，為此，新時期亟需探討制約河南省農村土地流轉發展的因素，尋找破解對策，加快農村土地流轉，給力中原經濟區建設。筆者通過參與河南省農業廳農經處關于河南農村土地流轉狀況的調查，發現當前制約河南農村土地流轉的主要因素在于地方政府相關部門工作不到位。為此本文主要從地方政府職能改進的角度探討加快河南省農村土地流轉的對策建議。

值得說明的是，本文所指的農村土地流轉是指農村土地使用權流轉，是在不改變農地用途的前提下，擁有土地承包經營權的農戶將自己的土地使用權單獨或隨同土地附著物轉讓給其他農戶或經濟組織的行為，包括土地使用權的轉包、轉讓、互換、入股等形式（胡同澤，任涵，2007）。

一、當前河南省農村土地流轉的特征

河南省農村土地流轉始于上世紀80年代，是與農村勞動力大規模外出務工相伴而生的。從總體上看，土地流轉規模不大，流轉率依然較低，但近年來流轉速度有加快趨勢，在流轉進程、流轉主體、流轉形式、流轉期限等方面出現了一些積極的變化，呈現出新的特征。

1.流轉進程加快，但流轉率仍然偏低

隨著農村二、三產業的發展，城市化水平的提高，農村勞動力的大量轉移，地方政府對農村土地流轉的重視，以及近幾年農民專業合作社的蓬勃發展，河南省農村土地流轉進程大大加快，出現了有組織、規模化流轉的良好勢頭。截止2010年，全省農村土地流轉面積1313.7萬畝，占家庭承包面積的13.7%，較2005年底增加1102.9萬畝，增長超過5倍。雖然如此，河南農村土地流轉率（流轉面積占家庭承包面積的比重）依然偏低，與全國14.7%的平均水平還有差距，與我國發達省份相比也有差距，如上海，2007年土地流轉率已達到53.7%。

2.流轉形式多樣化，但以轉包、出租為主

十七屆三中全會允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。目前河南省農村土地流轉形式呈現多樣化發展趨勢。全省農村土地流轉中，轉包744.77萬畝，占56.7%；出租309.32萬畝，占23.55%；互換151萬畝，占11.5%；轉讓47.5萬畝，3.63%；股份合作17.2萬畝，占1.3%；其他形式43.94萬畝，占3.34%。轉包、出租土地面積占土地流轉總面積的80.25%，是當前河南省農村土地流轉的主要形式。

3.流入主體多元化，但仍以流入農戶為主

近年來一些專業大戶、農民專業合作社、龍頭企業等規模經營主體作為受讓方積極參與農村土地流轉，使得河南省農村土地流轉的參與主體呈現多元化特征。隨著河南省農民專業合作社的快速發展，由農民專業合作社牽頭的土地流轉，成為推動土地流轉的重要方面。截止2010年底，流入農戶面積為957.35萬畝，占流轉總面積的72.9%；流入合作社的為176.1萬畝，占13.4%；流入企業的面積為100.8萬畝，占7.6%；流入其他主體的面積為79.5萬畝，占6%。農村土地流入農戶的占據多數，農戶依然是主要流轉主體。

4.流轉期限趨于延長，但農戶間轉包期限依然較短

從全省的總體情況來看，2004年以前農村土地流轉期限以5年以下的短期流轉為主，占流轉總量的60%，長期流轉的很少。近年來伴隨著農民專業合作社、龍頭企業等規模經營主體的參與，農村土地經營權流轉快速向長期流轉轉變，以焦作市為例，截至2010年底，10年以上至承包期結束的占到流轉總量的27%，承包期在10年以下的占73%，其中5年以下的已不足1/3。調查發現，以農戶間轉包方式流轉的期限一般較短，而以出租方式流轉入企業的一般都在10年以上 。

從上述河南省農村土地流轉的特征來看，河南省農村土地流轉水平總體較低，還處于初級發展階段，亟需加快流轉。

二、當前河南省農村土地流轉存在的問題

當前河南省農村土地流轉存在以下問題：

1.流轉程序與流轉合同不規范

一是流轉程序不規范，在土地流轉過程中，農戶間主要以自行流轉為主，土地流轉后沒有到集體經濟組織和土地承包合同管理部門備案或申請變更登記等手續，任意流轉；二是流轉合同不規范，很多地方農戶間土地流轉以口頭協議為主，書面合同少，即使簽訂了書面合同，但合同不規范，未經合同管理機構審查監證，沒有明確業主與農戶之間的責、權、利關系，也無違約責任和保障條款。例如河南省濟源市被調查的117個農戶中，沒有簽訂土地流轉書面協議的占78.4%，其中，既無書面協議又無口頭約定的占10.8%；而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地更少（張月贏，2010）。

2.流轉過程地方政府干預多

農村土地流轉應該是在農戶之間或農戶與農業專業合作社、農業企業之間進行，政府的作用是規范流轉市場，監督流轉過程。但實踐中存在地方政府，尤其是鄉鎮或村鎮政府過多干預流轉的現象。如在一些基層政府機構盲目追求流轉規模和速度，忽視農民意愿，不顧及農民利益，取代農戶直接與土地承包商簽訂流轉協議，然后再由鄉鎮政府或集體經濟組織去做農民的工作；有些基層政府機構還存在隨意將土地轉讓給其他單位或個人承包經營的“強制性流轉”現象。

3.部分土地流轉用途改變

部分地區存在違法改變土地農業用途，將流轉的耕地用于種樹或挖魚塘；或借土地流轉之名，搞“以租代征”、“反租倒包”；或者將流轉的耕地用于蓋住宅小區、建工業園區、辦旅游景點等非農產業的開發，改變耕地的用途和性質。這些現象與國家鼓勵農村土地流轉的初衷相悖。

三、新時期制約河南省加快農村土地流轉的因素

在調查中發現，盡管造成河南省農村土地流轉水平較低的原因很多，如單塊土地面積小、流轉成本高，農業比較利益低、轉入風險大，非農就業機會多、流轉穩定性差等原因，但這些因素并不是主要因素。新時期河南省農村土地流轉還處于初級發展階段，造成農村土地流轉率低、流轉問題出現的主要原因是來自于地方政府相關部門工作不到位，具體表現在以下幾個方面。

1.宣傳工作不到位，農戶流轉動力不足

據調研掌握的情況，有些鄉村的領導對推進土地流轉和規模經營工作的政策法規、方式方法等缺乏深入研究，工作缺乏主動性，宣傳引導不力。由于政府宣傳引導工作不到位，基層群眾缺乏對土地流轉政策法規的理解，擔心流轉土地后會失去土地承包經營權，進而失去生活的依靠，因而不愿輕易將土地流轉出去，甚至一些已經脫離農業或長期在外務工經商的農戶，也把土地作為今后生活的“退路”，寧可拋荒或者由親屬無償耕種也不肯把土地流轉給其他農戶或企業。

2.政府引導服務不力，土地流轉市場不夠健全

目前除鄭州市建成了市、縣、鄉農村土地流轉服務體系外，其他地市還沒有形成完善的服務體系和平臺，個別省轄市甚至還沒有一個土地流轉服務大廳，土地流轉信息傳遞渠道不暢，有的村莊出現了農戶想轉出沒有人要，想轉入沒有人出租的現象。同時，各地市的土地流轉中介服務機構建設滯后，缺乏市場化土地流轉服務，土地流轉市場不健全。由于缺乏相關服務，在土地流轉中，缺乏對土地價格進行評估，一般是按照村里的慣例雙方協商定價，具有很大的隨意性。

3.農村社會保障不健全，流轉意愿不足

在當前農村，土地是第一生產資料，土地承擔著農民就業保障和社會保障功能，雖然近幾年農民進城務工人數越來越多，但進城農民很難取得城市戶口，無法享受城市的社會保障，對他們來說，遲早還是要回來種地。當前農村實行的最低生活保障、新型農村合作醫療、大病救治補貼、教育“兩免一補”政策，受益范圍小、額度有限、保障水平低，部分農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障對待，這些就決定了農民不肯輕易離開土地，寧可粗放經營，甚至不惜使土地荒蕪、閑置乃至浪費，也不愿輕易轉出土地。另外，現在經營土地沒有上繳農業稅費的壓力，還能得到一些種地補貼，相當部分農民在外出打工或無力精耕土地時，往往選擇粗放種植、請人短期代耕，甚至干脆撂荒，把土地作為在其他行業無法經營謀生時的一種退路，流轉的意愿不迫切。

4.農村土地權屬關系混亂，流轉糾紛時常發生

一是農村集體土地所有主體不明確，如《中華人民共和國土地管理法》第10條規定：“農民集體所有的土地，依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營，已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織經營、管理”，此條款將“集體”界定為村小組、村、鄉（鎮）三級；《民法通則》第14條規定：“集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”，此條款將“集體”劃分為村和鄉（鎮）兩級。上述條款對“集體”層次劃分不一致，模糊界區過大，使得土地產權主體呈現出多元化的特征，所有權權屬不明確。二是土地承包權的性質以政策界定為主，沒有明確土地承包經營權的物權屬性，農村土地各種權利的規定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權屬還不能完全受法律保護，權利邊界模糊，彈性較大，流轉糾紛時有發生。

5.農村土地流轉法律規范不完善，流轉依據不明

目前指導土地流轉的法規只有《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。雖然它們規定了土地流轉的形式、原則、合同形式、違約責任以及法律責任等條款，但由于各區域農業發展不平衡，關于土地流轉成因、流轉形式和流轉規模等千差萬別，使得各地農村土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性，從而導致土地流轉內容不完整、土地流轉價格不確定、土地流轉目標非效率以及土地流轉格局不穩定等問題，土地流轉糾紛呈現增長趨勢，侵權行為時有發生，司法機關及有關行政部門處理這類問題時卻無法可依，在一定程度上制約了農村土地的有序流轉。

四、新時期加快河南省農村土地流轉的對策建議

地方政府在農村土地流轉中的角色定位是組織者、管理者、服務者（王守智，2010）。作為組織者，需要通過政府的組織、宣傳和引導，糾正農民的僵化思想，使農民認識到農村土地流轉的重要意義；作為管理者，需要完善程序和法律，促進中介組織構建以及其程序和運作的規范，保障農村土地流轉的方向不能偏離土地流轉制度變革的宗旨；作為服務者，需要地方政府發揮其服務功能，指導相應部門和其它中介組織提供信息、技術及法律等方面的服務，維護農民合法權益和利益。新時期，為給力中原經濟區建設，加快河南省農村土地流轉，加快土地流轉。河南地方政府相關部門應該在以下方面實現更大突破：

1.加大政策宣傳力度和引導

一是加大政策法律宣傳力度。目前不少基層干部和群眾對土地流轉政策處于一知半解狀態，必須加大政策宣傳力度，在宣傳土地流轉政策時，要清晰明了，不能簡要概括。通過政策宣傳既可防止出現一刀切和急躁冒進的行為，又能消除農民懼怕流轉的顧慮。可以組織部分鄉村干部和土地承包大戶赴外地實地參觀，學習成功經驗。二是要發揮典型的示范帶動作用，通過編輯印制土地流轉好的典型事例進行宣傳，通過典型引路，讓農民打消對土地流轉的顧慮，轉變單家獨戶分散經營的“小農”意識，逐步樹立土地集約化、規模化、產業化經營的現代農業經營理念，讓農民從“要我流轉”向“我要流轉”的觀念躍變。可以組織部分鄉村干部和土地承包大戶赴外地實地參觀，學習成功經驗。

2.建立土地流轉服務平臺，培育土地流轉市場

一是建立自下而上的農村土地流轉信息化網絡市場，為土地流轉提供信息平臺。以、村、鄉為單位，全面統計農村土地承包、土地流轉供求、農村勞動力、村莊整理和土地整理等資料，逐級上報匯總，實行年報制度。有條件的地方，逐步實行微機化聯網管理，統籌發布土地流轉供求信息，實行信息資源共享。二是建立健全土地承包經營權流轉服務組織機構，建立土地流轉市場，完善市場管理體系，規范土地流轉行為，引導農民進行依法有序流轉。縣、鄉兩級要建立農村產權交易所，在縣（市、區）、鄉鎮和中心村成立農村產權交易（轉讓）服務中心，承擔土地流轉信息提供、法律政策咨詢、合同簽訂指導、合同簽證、利益關系協調、糾紛調處仲裁等服務，妥善處置土地流轉中的矛盾，及時調處土地流轉糾紛，保護土地流轉雙方的合法權益。三是建立科學的農村土地估價指標體系，確立科學的評估方法和最低保護價制度，合理評估農村土地價值，既使保護農民土地流轉的收益，又便于政府對農村土地交易市場的宏觀調控。四是探索建立土地流轉中介平臺，培育農村土地經紀人或經紀公司，為土地流轉的提供策劃、尋求交易對象、搜尋市場交易價格等方面的服務，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉受阻的矛盾，使農戶和有意投資農業的經營者能及時、準確獲得可靠信息，提高土地流轉交易的成功率，降低流轉交易成本。

3.加強管理，依法規范流轉行為

針對目前農村土地流轉操作不夠規范的問題，在推進土地流轉時要做好以下方面工作：一是規范流轉合同文本。根據省農業廳的土地流轉示范文本，各縣市區制訂統一的土地承包經營權流轉合同示范文本。建立健全規范化的流轉管理工作制度和規程。要根據農民的需要，及時指導合同簽訂。指導流轉雙方在充分自主協商的基礎上，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的流轉合同。在合同中要明確流轉土地面積、期限、用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任。二是依法規范流轉行為。流轉期限不得超過土地承包期的剩余期限，流轉收益歸原承包農戶所有，任何組織和個人不得截留，不得違反農民意愿，搞強制流轉。流轉形式要嚴格遵循法律和政策規定，采取法定的轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等方式進行，有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。流轉的農用地不得改變農業用途，屬于基本農田的，流轉后不得改變基本農田性質，不得從事種樹、挖魚塘、建造永久性固定設施等破壞耕作層的活動。正確引導和扶持規模經營主體發展糧食生產，促使流轉土地向種糧方向發展。三是規范土地流轉登記備案制度。各縣、鄉（鎮）農村土地承包管理機構要建立土地流轉備案、登記和檔案管理制度，對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。四是針對原土地流轉中存在的遺留問題，認真梳理，把問題解決在萌芽狀態，努力消除農村社會不穩定因素。

4.制定相應的扶持政策

一是省（自治區、直轄市）和區縣政府應建立土地流轉專項引導資金，加快土地流轉服務體系和信息平臺建設。支持和鼓勵縣、鄉建設土地流轉服務大廳，開通全省的農村土地流轉信息網絡平臺，盡快健全村有信息員、鄉鎮有中心、縣市有網絡的土地流轉服務體系，為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉咨詢、流轉價格評估等服務工作，推進土地流轉的規范化、制度化、市場化建設。二是在財政、信貸、項目等方面制定扶持政策，支持各類規模經營主體投資現代農業開展規模經營，對經營面積達到一定面積的專業大戶、農民專業合作社等規模經營主體，可以按經營面積補貼承包費，對其基礎設施和設施建設給予貸款貼息支持，并加強技術指導服務等。鼓勵農村專業大戶、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、外出務工經商回鄉創業者等經營主體受讓農戶流轉的土地，圍繞當地主導產業和特色產品，建立生產基地，開展適度規模經營。

5.建立完善農村社會保障體系

一要建立包括進城務工的農民工、被征用土地的失地農民、農轉非人口和其他農村人口的養老保障制度，解決農民的養老之憂。對務農的農民，可就農民以土地承包經營權收益換社保的新型農村養老生活保障開展試點；對進城務工的農民，可實行務工農民、務工單位和地方財政三方相結合，共同籌措養老保險資金，消除農民流轉土地的后顧之憂；對被征土地的失地農民，除補償農民征地款以外，政府應從出讓土地凈收益中拿出一定的比例補助給失地農民參加養老保險；對農轉非人口，應落實進城落戶農民的市民待遇，用城市制度平等解決他們的住房、社保、就業、子女就學等問題。二要建設農村最低生活保障制度，做到應保盡保。從農村最低生活保障著手，逐步推動農村社會保障制度的完善。建立農村最低生活保障制度是維護農村人口應享有生存權利的最起碼要求，涉及到全體農村人口的利益，最具廣泛性。除此以外，農村最低生活保障制度對養老、醫療、災害救助等社會保障具有部分替代作用。

6.搞好農村勞動力培訓工作，提高農村勞動力就業的穩定性

一是搞好農村勞動力的職業技能培訓，培養與造就一大批有文化、懂技術、善經營、會管理的新型高素質農民，增強其致富能力、創業能力和市場競爭能力，為順利開展土地流轉提供強有力的人才保證。二是提高農民工和失地農民的轉產轉崗就業能力，加大再就業培訓工作力度，提高農民工的勞動技能，使他們獲得更加廣泛的就業機會，增強農民工的就業層次。

［1］胡同澤，任涵.2007.農村土地流轉中的主體阻礙因素分析及其對策[J].價格月刊，（7）:53-55

［2］王守智.2010.地方政府與農民在農村土地流轉中的角色定位及重塑[J].桂海論叢，（26）:88-91

［3］張月瀛.2010.我國土地流轉中存在的問題及對策思考[J].商業時代，（26）:103-104

［4］趙美玲，楊秀萍，王素齋.2010.農村土地承包經營權流轉:現狀、問題與對策[J].長白學刊，（6）:92-97