貨幣政策緊縮環境下公路建設籌融資所受影響及其對策

羅麗萍

2010年12初的中央經濟工作會議提出了明年要實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，增強宏觀調控的針對性、靈活性、有效性，即實施積極穩健、審慎靈活的宏觀經濟調控政策。這是2008年11月中國為應對國際金融危機提出貨幣政策“適度寬松”之后，首次回歸“穩健”。從去年10月以來，央行已11次上調存款準備金率，4次提高存貸款基準利率，本次提準后存款準備金率達到了21%，已創歷史新高。緊縮力度不斷加大，充分表明央行高度關注市場流動性，綜合運用各項貨幣政策工具及其組合，加強信貸控制的堅定決心。

在此金融政策下，研究銀根緊縮政策對公路建設籌融資的影響情況，采取積極有效的對策，對“十二五”公路的規劃目標的實現，是十分必要的而且迫在眉睫。

一、穩健的貨幣政策對公路行業的影響

1、穩健貨幣政策的定義

貨幣政策是宏觀經濟政策的重要組織部分，是央行采用各種工具調節貨幣供求以實現宏觀經濟調控目標的方針和策略。穩健的貨幣政策是指在目前我國銀行體系流動性過剩和商業銀行信貸擴張沖動的條件下，中央銀行采取適當的"緊縮"措施，收回過多流動性，合理地控制貨幣信貸增長，進而控制通貨膨脹。央行主要運用加息，提高金融機構存款準備金，控制信貸，增加國債發行量等手段控制或回收流動性，以防止經濟過熱，防控通貨膨脹，協調經濟轉型。

2、當前貨幣政策的走向

據專家預測，由于通脹率持續走升，預計中國央行還將進一步加息，以管理通脹預期及全社會融資總量。據估算，上調存準率0.5個百分點后，可一次性凍結銀行資金3600多億元，有利于減緩通脹壓力。從最近的情況來看，監管機構信貸調控效果初顯，2月新增貸款從1月的1.39萬億元大幅下降至5356億元，3月新增貸款情況也將持續下降。有研究機構認為，存款準備金率的上行高點可能在23%左右，央行提出關于存款準備金率不設上限的說法。

3、國家加強對地方政府性債務的管理及影響

今年2月國務院辦公廳發布《關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電〔2011〕6號），要求對全國地方政府性債務情況做全面審計，并將交通運輸部門和用于市政建設的債務及償債風險列為審計重點，審計內容主要包括：一是摸清債務規模及其比重；二是分析交通運輸部門利用自身經營收入償還到期政府擔保債務和其他債務的能力；三是分析用于市政建設的政府性債務余額中，是否存在債務償還過度依賴土地出讓收入；四是分析債務逾期情況和舉借新債償還舊債情況；五是分析其中政府擔保債務、其他相關債務實際轉化為地方政府負有償還責任債務的情況。這些政策措施，客觀上對交通建設主要依靠舉債籌集資金的體制機制提出了更高的要求。

4、緊縮貨幣政策對公路行業的影響

盡管央行全年新增信貸規模還未正式公布，據預測四大國有商業銀行2011年合計新增貸款規模約為2.85萬億，而2010年新增信貸3.95萬億，將削減貸款27%。其影響主要有兩點，一是銀行信貸資金到位困難加大，如湖南省普通干線公路貸款一直未落實，各市二級路改造資金等米下鍋。二是交通建設融資成本不斷攀升，按照公路建設銀行貸款余額4萬億計，貸款利率每提高1個百分點，融資成本增加400億元左右。這幾次加息已導致每年多負擔利息支出350億元。同時，貨幣市場價格的推高也對高速公路企業優化債務結構、降低資金成本的目標實現帶來困難。

二、湖南省公路建設的特征

1、公路建設快速發展，資金需求巨大

“十一五”湖南省公路建設實現了跨越式發展和快速增長。到2010年底，全省公路總里程達227998公里，公路通車總里程較“十五”增長1.5倍多，其中高速公路2386公里，五年高速公路建設完成投資1536億元，與“十五”同比增長311%，新開工53個項目4457公里，是“十五”的5.7倍，超過2005年以前開工里程的總和。預計“十二五”新開工項目11個，加上“十一五”轉“十二五”項目，兩項總投資共計3000億元，預計“十二五”期高速公路共需貸款2000多億元。

2、債務風險日益顯現

財政投入不足，過度依賴銀行貸款，導致公路建設債務規模快速增長、債務風險快速積累。湖南僅高速公路的債務規模就已超過2500億元。隨著公路建設成本逐年的快速提高，并且新建公路的效益將會普遍偏低，大部分銀行取消了在國家基準利率上下浮10%的優惠條件，籌資成本大幅增加，三種因素相疊加，將導致新增的債務中，會有相當一部分存在償債風險。未來，面臨土地、人力和原材料傳導的公路建設成本推力，以及二級以下公路取消收費，公路建設重點轉移到經濟效益不高的地區和項目等不利因素，屆時我國公路建設的債務風險問題會更加突出，引發財政風險的可能性切實值得警惕。

3、直接融資少

直接融資包括發行股票、債券（長、中、短期）、資產證券化等，近年來湖南省交通建設雖然實現了多元化籌融資格局，但社會融資的主要渠道依然是銀行貸款。“十一五”以來，以高速公路為主的重點公路建設項目中，目前湖南省高速公路僅現代投資上市，融資8.2億元，發行了34億元的中期票據，28億元的企業債，23億元的短期融資債券，直接融資僅占高速公路投資的2%左右。主要資金來源還是銀行貸款，銀行貸款超過75%。按10年期貸款利率6.7%計，每年支付利息成本約168億元，償債壓力加大。

4、高速公路建設資本金不足

“十二五”期湖南省將建設高速公路6334公里，估計需新增投資3000億元，而財政性資金僅能投入43億左右，資金缺口2957億元，缺口率超過98%。其中：資本金缺口接近707億元。隨著貨幣政策的不斷收緊（如銀監發〔2010〕35號禁止了銀行業金融機構發放項目資本金搭橋貸款），交通建設通過融資平臺貸款和搭橋貸款補充資本金的難度越來越大，湖南高速公路建設資本金短缺的問題將會更加突出。

5、國家對地方政府融資平臺的清理

由于銀監部門在去年下半年已將湖南省公路建設投資有限公司作為限制貸款的地方政府融資平臺處理，銀行不敢貸款，導致今年省公路建設投資公司沒有貸到款，目前湖南省干線公路和農村公路建設資金到位非常困難。

三、應采取的對策措施

1、對交通行業貸款主體性質的認定

應加強與銀行部門溝通，讓其充分了解我國交通建設籌融資的特點及還款能力。第一，1984年國務院第54次常務會研究通過了準許公路項目建成后通過收取車輛通行費償還建設貸款或集資等重要決定。交通部門既是政府組成部門，又是法律法規賦予交通項目建設的具體實施主體，依據《公路法》、《收費公路管理條例》等，作為貸款主體依法采取以收費公路收費權質押擔保等方式向銀行金融機構借款籌措資金。第二，銀監會依據“自身現金流能否全覆蓋貸款本息”對融資平臺進行清理，未充分考慮到交通行業建設的特殊性。公路具有公益屬性，加大政府投入是政府的責任，一直以來養路費可以作為還款來源，稅費改革后，《國務院關于實施成品油價格稅費改革的通知》（國發〔2008〕37號）也明確了成品油稅費改革后的“四不變”原則，成品油稅費改革中央轉移支付專項資金仍可繼續用于銀行借款本息償還。因此在考察交通部門單位自身現金流時不僅應考察通行費收入情況，也應考察燃油稅等財政性資金收入情況。

2、加大直接融資力度，調整負債結構

2010年，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大三次會議上作政府工作報告時指出：積極擴大直接融資。完善多層次資本市場體系，擴大股權和債券融資規模，更好地滿足多樣化投融資需求。融資結構比例失衡，表現為直接融資比重過低，一般占高速公路投資的75%左右，這就導致金融風險過度集中在銀行，一旦信貸政策風吹草動，影響到高速公路建設發展。因此，完善交通投資管理體制機制，鼓勵通過發行企業債、公司債、短期融資券、中期票據、信托、資產支持商業票據等方式從資本市場融資，拓寬融資渠道，降低融資成本。

① 債券籌資

2009年我國首次啟動了地方政府債券，發行總規模為2000億元。2010年延續了這一政策。預計“十二五”期間，地方政府債券發行的常態化，將為地方交通發展資金籌措開辟一條新的穩定資金來源渠道。與銀行貸款相比，債券融資在融資成本、資金來源的穩定性和融資期限等方面都具有明顯的優越性。債券融資在湖南省高速公路資金所占比重很低，大概僅為1.5%左右。在“十二五”期間，應該大力提高債券融資比例，擬發行私募債、人民幣債券、項目收益債券，從保險、基金等機構引進高速公路建設資金，預計規模超過50億元。

② 信托業務

信托是委托人將財產權轉移于受托人，受托人依信托文件的約定，為受益人或特定目的而管理或處分信托財產的財產管理制度，可以分為貸款信托和股權信托。通過信托公司對信托品種的創新設計、組合運用，把信托財產采取出租、出售、貸款、投資等多種方式用于高速公路建設，彌補高速公路建設資金的不足，具有極明顯的綜合優勢，湖南高速在開展信托業務進行大膽的嘗試。迄今為止，湖南高速集團利用各類信托產品已經籌集了44.58億元的建設資金。

③ 融資租賃

融資租賃作為一種新興金融工具，兼具融資和融物的雙重功能，已經成為與銀行信貸、證券期貨并駕齊驅的三大融資工具之一。由出租人根據承租人的請求，按雙方的事先合同約定，固定資產所有權的前提下，以承租人支付所有租金為條件，將一個時期的該固定資產的占有、使用和收益權讓渡給承租人。目前，湖南高速通過將臨長、耒宜高速公路項目進行融資租賃，融資規模分別是120億元和80億元。但總體來說，金融租賃在我國仍屬于新生事物，在交通行業的應用還只是在嘗試階段。因此，建議開展金融租賃在交通運輸行業應用的研究工作，特別是加強對公路固定資產租賃的研究。總結金融租賃業務在交通運輸行業應用的成功經驗和存在問題，結合行業自身特點，研究探索出適合交通發展特點的金融租賃業務模式，促進金融租賃在我國交通運輸行業的健康有序發展應用。

④ 海外上市融資

選擇境外上市融資有較多優勢：一是國內有成功先例，二是借殼投資A股上市成本較高，三是境外上市企業再融資便捷，可以彌補A股上市公司再融資難的不足。如能在香港、紐約兩地成功上市，一方面可望首發融資200億元人民幣，上市后3年內，通過配售、發行可轉債等手段再融資。湖南高速正擬進行香港IPO和后續融資，資金規模將超過100億元。

3、鼓勵社會資金投資，發展BOT、PPT、BT等項目融資

① BOT融資方式

近幾年來，湖南、河南、四川等十幾個省積極探索特許權經營制度，BOT方式成為籌集社會資金的有效來源，湖南省截止2010年底，已簽署特許經營合同協議項目共29個，高速公路建設里程2736.79公里，合同金額1779.28億元。但是隨著高速公路相繼開工，當前和今后一段時間，湖南高速公路建設的重點是經濟效益不高的“斷頭路”和中西部地區的公路，公路建設的公益性和社會效益越來越突出，收費公路政策效應正在逐步衰減。對于財務效益不佳的項目必須采取創新性、靈活性的政策措施，才能增加投資人的吸引力。例如：湖南今年要求新開工14條高速公路，總投資近800多億，這些高速公路大都處于西部經濟不發達地區、斷頭路，經測算投資回報率低于銀行定期存款利率，對投資人不具有吸引力。如果全部由政府投資，將需籌集資本金280多億，承擔銀行債務500多億才能完成項目建設，資金缺口很大；如果努力爭取交通運輸部將車購稅和燃油稅資金對這些項目進行資金補貼（僅限于30年不能收回投資的部分），則政府只需拿不超過100億的資金，就帶動14條高速公路開工建設，節約的資本金可用于農村公路、二級公路等公益性交通基礎設施。這樣做使得一個本沒有經濟效益的經營性項目變得具有吸引力，從而減輕政府的財政負擔，又能把這一部分節約的資金用于別的項目的投資和補償，增強政府的引導和放大作用，起到四兩撥干斤的作用，同時提高項目的建設經營效率。

② PPT融資模式

即公共政府部門與民營企業合作模式。實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權，換取基礎設施建設及有效運營。其典型的結構為:政府部門通過采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成-個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。

4、利用財務公司融資

設立財務公司，可以充分發揮企業內部銀行的功能，在建設期，通過為成員單位籌集、融通低成本資金、合理調節資金流向、加速資金周轉、提高資金使用效率減少成本開支，降低還貸壓力；在還貸高峰期，依托龐大的資本市場，把未來的收入貼現，即把將來的收取的通行費收入在需要時提前使用，采取收益型債券融資、票據融資等方式維持資金鏈的穩定，化解還款高峰期階段性還貸風險。因此，湖南高速一直致力于籌建財務公司，突破湖南高速的發展瓶頸，現財務公司已獲國家銀監會批準。將從事資金歸集、內部貸款、同業拆借、證券投資、股權投資、票據承兌（貼現）和融資租賃等多種業務，取得更加優惠利息的資金，降低高速公路的建設成本，預計財務公司這個平臺每年可提供100億元的低息建設資金。

5、建立公路建設的投資基金

可借鑒發達國家經驗，利用政府財政資金和社會資金，其中社會資金應重點考慮與公路基礎設施投資屬性相匹配的社保基金、商業保險資金以及其他資金等。從中央和地方兩個層面設立公路產業投資基金。中央公路產業投資基金主要目的在于強化中央政府對國道及國家高速公路網的管理，盤活沉淀在大量已建項目上的中央存量資產，實現公路建設的滾動發展。地方公路產業投資基金主要目的在于搭建新的融資平臺、吸引更廣泛的社會資金參與公路建設。基金主要用于納入規劃的國省干線公路、橋梁、隧道新設和改擴建，償還公路建設貸款本息及投融資等支出。在交通重點工程項目配套資本金出現較大缺口、年度投資計劃與專項資金投入出現較大差距、中央安排的專項資金到位滯后，嚴重影響項目建設進度等情況下，交通運輸主管部門可以使用專項基金進行融資。專項基金納入部門預算和政府性基金預算管理，由省級交通運輸主管部門按照部門預算管理的程序和方法組織編制預算，經同級財政部門審核后，報同級人民代表大會批準。

四、結束語

“十一五”湖南公路實現快速發展，為此形成了穩定、快速增長的通行費收入現金流和車購稅、燃油稅費現金流。為此，湖南公路要大膽探索，勇于創新，必須通過盤活存量、增量資產(現金流),將未來收益變現，同時用好用活金融工具，調整負債結構、降低融資成本、優化資金管理,可以積極地解決當前信貸緊縮形勢下的公路建設資金籌集問題，為湖南實現“四化兩型”的目標提供保證。

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