近代中國政治制度發展的回顧與思考

王 兆 剛

（青島大學法學院，山東 青島 266071；北京大學 歷史系 100871）

近代中國政治制度發展的回顧與思考

王 兆 剛

（青島大學法學院，山東 青島 266071；北京大學 歷史系 100871）

從戊戌變法到新中國成立，近代中國的政治制度演進經歷了學習西方與效法蘇俄、本土化等幾個基本階段，先后出現了君主立憲、民主共和等政體模式，在國民黨統治區出現了訓政體制、戰時體制與行憲體制，在中國共產黨領導的革命根據地建立了蘇維埃制、三三制與人民代表會議制。近代中國的政治制度發展歷程表明，處理好制度移植與本土化的關系，將現代政治文明與中國國情有機結合，將政治變革與社會變革相結合，建立與民眾的密切聯系，建立穩固的基層政權，加強政府能力，建立有效的政黨政治，是中國政治制度近代化必須重視的基本課題。

近代；政治制度；君主立憲；民主共和；訓政；憲政

鴉片戰爭失敗后，古老的中華帝國面對前所未有的變局，在內憂外患的交迫之下，開始力圖革新，向近代國家轉變。在由古代國家向近代國家的跨越中，政治制度變革逐漸被提上日程。1898年的戊戌變法力圖進行有限度的政治革新，可以說開啟了近代中國政治發展的進程。在這一進程中，中國嘗試了不同的政治制度發展道路，出現了多種制度類型，本文擬對近代中國的不同政治制度發展道路進行系統梳理，并總結其中所蘊含的經驗教訓。

一、 近代中國政治制度發展的三條道路

整體而言，近代中國的政治制度發展可以概括為三條道路：一是效法西方資本主義的政治制度發展道路；二是在國民黨統治區，以孫中山的政治設計為基礎，受多種因素影響所形成的政治制度發展道路；三是在革命根據地，中國共產黨以馬克思主義政權建設理論為指導，結合中國國情，所探索出的具有中國特色的社會主義政治制度發展道路，

（一）效法西方資本主義政治制度的發展道路

鴉片戰爭失敗后，西方文化在炮艦的護送下強行傳入中國，開始開眼看世界的改革者逐漸認識到，各國富強之本在于其憲政制度而非器物技藝，即“東西各國之強，皆以立憲法，開國會之故”，[1]（P338）因此，改革者力圖學外國，希望通過效法西方政制以尋求富強。

1.清末民初對西方政制的移植。在學習西方政制的過程中，以康、梁為代表的清末改良派是早期政治改革的主要宣傳者和實踐者。他們醉心于君主立憲，認為這一制度能夠彌補君主制的不足，使“上下相通”，凝聚民氣，漸至富強。日本明治維新的成功進一步強化了這一傾向，改革者希望效法日本，即“以日本明治之政為政法而已”。[1]（P208）戊戌變法失敗后，清政府在內外交困之下主動推行新政，宣布“預備立憲”，頒布了《欽定憲法大綱》，共23條，其中與日本憲法相同者達17條之多，而在維護皇權方面“甚且略有過之”。[2]（P5）假立憲促發了真革命，在武昌起義的隆隆炮火中，清政府倉促發布“實行憲政諭”，宣布“以前舊制舊法有不合于憲法者，悉屆除罷”，[3]（P145）又“采取英國憲法制精神”，[4]（P58）頒布了《重大信條十九條》，對君主權力進行了實質性限制，的確具有了君主立憲的特質，但歷史沒有再給清政府以改革的機會。

1911年11月，辛亥革命爆發后最先成立的湖北軍政府頒布了《中華民國鄂州約法》，這是中國資產階級擬定的第一部憲法性文件。《鄂州約法》的政府體制設計頗為復雜，一方面設立都督，由人民公舉，有權總攬政務，統率軍隊；另一方面又設政務委員，負責執行政務、發布命令，在都督公布法律及其他政令時，就主管事務進行副署；政務委員如有過失，議會有權進行彈劾。從約法對都督的規定看，類似于美國的總統制，從政務委員的權力及與議會的關系看，又有內閣制的影子，而從政務委員以集體行使權力的方式看，又在一定程度上借鑒了瑞士的委員會制度。可以說《鄂州約法》在政體選擇上采取的是混合型的政體模式，糅合了多種制度類型。這種方案反映出設計者力圖通過政府權力的相互制約，避免權力完全落入某一機構或個人之手的清晰趨向，與傳統專制集權體制截然不同。

此后革命中獨立各省派代表組成了代表聯合會，通過了《中華民國臨時政府組織大綱》，作為新生共和國的臨時憲法。《大綱》以總統制為藍本，“大體精神采用美國制度”[4]（P80）。臨時參議院于1912年2月7日起著手制定《臨時約法》，取代此前倉促出臺的《大綱》。《約法》前后起草、會議時間32天，于3月11日公布。《約法》規定“國務員輔佐臨時大總統，負其責任”，“國務員于臨時大總統提出法律案，公布法律，及發布命令時須副署之”。[2]（P7）這種政體模式“刻意模仿法國”，即法蘭西第三共和國（1875-1939）的政治制度，最大特色為中央集權制與責任內閣制，“對于總統之權力較法國1875年的憲法限制尤嚴”。[5]（P41）

南京臨時政府的建立是中國政治制度近代化歷程中的重要事件，它實際建立了以主權在民和三權分立為基本原則的民主共和體制，使中國首次出現了近代化的政權形態。但從制度形式而言，它只是對西方民主共和制的機械模仿和簡單移植，缺乏自身的特色。另外，就制度制定過程來說，從《鄂州約法》到《臨時約法》，每一部憲法文件的起草、討論時間都甚為短促，最長者如《臨時約法》不過用了32天時間。在這么短的時間內制定一部根本大法，很難充分聽取各方意見，考慮各種可能，進行精心設計，且在文件制定過程中往往因人設法，關注的多是一時因素而非長遠之計。與之相比，美國的聯邦憲法由費城制憲會議擬定，參加者有各州代表55人，其間經反復討論，各方妥協，從1797年5月至9月前后歷時4個月，終獲通過。[6]這種制憲過程中的謹慎周密使得美國憲法與美國政制在數百年間保持了高度穩定。雖然不能僅從制定時間和過程來判斷一部憲法的好壞，但也從一個側面反映出民初制憲者在設計憲政制度時，受各種因素制約，無法深思熟慮，從長計議，而待形勢改變時，此前的憲法文件又難免被屢屢變易，中國的政治發展因此無法保持長期的連續性，也加劇了政局的動蕩。

2.北洋軍閥統治時期西方政制在中國的試驗。這一時期民主共和的形式在中國基本得以確立，其間雖有袁世凱稱帝與張勛復辟等插曲，但民主共和觀念已深入人心。在民主共和的招牌下，各派軍閥割據一方，形成以民主共和之名行軍閥專制之實的局面。這一時期中國的政治制度發展最值得注意之處為西方政治制度在中國的移植與異化，表現在以下幾個方面：

第一，議會制的實驗。民國成立后，于1912年8月頒布國會組織法，進行了第一屆國會正式選舉。對于本次選舉批評者多于稱道者，不良現象中“以賄選最為普遍”，“有民主政治外觀，缺少民主政治實質，大眾人民在這次空前大選中是茫然的”。[7]（P80、88、110）在鄉村或交通不便之處，幾乎不見投票活動。在這次選舉中，宋教仁積極展開競選活動，使得國民黨在選舉中大獲全勝，但袁世凱派人將宋暗殺，表明北洋軍閥官僚，絕對不愿意在憲政軌道以內行動[8]（P339）。第一屆國會開幕后，“大部分時間消耗在黨爭上”，“在清末被視為神圣的國會，到民初既有國會之后，竟被視為是非的淵藪、罪惡的泉源，國人多不再對國會抱熱望”。[9]（P451）此后，國會時存時廢，大體脫不出各派軍閥的操縱，還出現了被皖系軍閥直接控制的安福國會以及臭名昭著的“豬仔國會”。

第二，政黨政治的興起。民初，圍繞國會選舉等政治競爭活動，各種政黨競相成立，政黨活動一度頗為熱鬧，但始終沒有形成有序競爭的政治格局，政黨之爭演變成不同政派之間狹隘的利益與意氣之爭。在政黨政治的重要舞臺——國會中，“所有政黨，皆類朝秦暮楚，惟利是圖，黨人附逆，議員賣身，視為尋常生活”。[10]（P125）以現代政黨的標準衡量，民初的政黨普遍缺乏群眾基礎，“不過是讀書紳士階級的專用品”；[11]（P328）沒有明確具體的政綱，不同黨派之間政見大同小異；多半依附于政府，無法獨立存在。在此情況下，“政府拉攏附和者，打擊反對者，終使移植的政黨制度，無法生根”。[1]（P29）

第三，曇花一現的聯省自治運動。二十世紀二十年代，興起了聯省自治運動，這場運動力圖以省自治為基礎，建立中國式的聯邦制。聯省自治發生時，正值第一次世界大戰結束不久，一些國家如德國、愛沙尼亞等頒布了不同于傳統資本主義憲法的新憲法，引入了比較激進的民主制度，這是第一波民主化浪潮的最后階段。[12]（P16）民初的中國知識界對這些國家的民主改革與新憲法進行了及時引介和宣傳，給當時的聯省自治以直接影響。聯省自治運動因軍閥的變幻無常而失敗，其間制定的多部省憲法（憲草）和國憲草案也都成為鏡花水月。“省憲運動之勃興，其主要關鍵，全在西南軍人與不滿當時北京政府之名流政客相接納”，[4]（P294）有權者無意于推行自治、實行憲政，社會中間層的力量尚十分弱小，下層社會也寂然無聲，聯省自治運動很快就銷聲匿跡了。

（二）孫中山思想指導下的政治制度發展道路

1、廣州、武漢國民政府的黨治模式

國民革命時期建立的廣州、武漢國民政府開創了中國近代政治制度發展的新階段。這一轉變與孫中山政治思想的變化有關。民國成立后，孫中山總結了多年從事革命的經驗教訓，認為要在中國取得革命與建設的成功，必須有一個強有力政黨的領導，“用政黨的力量去改造國家”[13]（P97）。他從俄國十月革命的勝利中得到啟發，決定效法蘇俄實行“以黨治國”，建立一個“超越歐美”之上的新式共和國。廣州、武漢國民政府正是秉承孫中山的這一思想建立的。這種政治制度不同于南京臨時政府的政治制度，也不同于北洋政府的政治制度，它所效法的對象不再是西方資本主義國家，而是新興的蘇俄的政治制度，其特質集中體現為實行了黨治原則與委員會制度。

黨治包括以黨統政與以黨治軍。就以黨統政而言，國民政府是執行黨治的機關，受國民黨中央的指導與監督，重要政務需經國民黨中央執行委員會議決通過。在黨軍關系方面，作為最高軍事領導機關的軍事委員會要對國民黨完全負責，受其指揮與監督；在建軍體制上，效仿蘇俄紅軍，實行了黨代表制和系統的政治工作制度，各級政治工作人員都由國民黨人士擔任。在政府體制上，國民政府采用了委員會制的集體領導制度。之所以采用這種制度，一方面是因為國共合作之后，“黨政制度多出蘇聯”，另一方面實行黨治后，權力集中于黨，政府“不便再采元首制”，[14]（P168）“這是中國政治制度上的一大變革”。[15]（P68）

2、南京國民政府的政治制度

南京國民政府成立后，宣布遵照孫中山遺教進行國家建設。1927至1937年是國民黨宣布的訓政時期，這一時期根據孫中山的訓政政治設計建立了國民黨主導的訓政體制，抗戰全面爆發后根據形勢需要轉變為戰時體制，第三次國內革命戰爭時期實行了行憲體制。國民黨統治區的政治體制是以孫中山的政治設計為基本框架，同時進行部分調整與變通，形成了具有一定特點的政治制度形態。

第一，訓政體制。訓政是孫中山提出的革命程序論中由軍政走向憲政的過渡階段，國民黨的訓政體制基本是按照孫中山的訓政構想建立的。其基本內容是實行以黨治國，國民黨是訓政時期的最高指導者，代表國民行使政權；在中央建立五院制政府行使治權；在地方實行縣自治，以此為中心進行訓政建設。訓政體制在一定程度上將孫中山的訓政設計具體化，并有所發展，但總體而言沒有充分體現由訓政向憲政過渡的目的，國民黨牢牢控制政權，在民主取向方面與孫中山的訓政構想相距甚遠。

第二，戰時體制。抗日戰爭全面爆發后，面對新的國際、國內局勢，國民黨統治區的政治制度在黨、政、軍等各方面都發生了很大變化，可以說形成了另外一種體制，即“戰時體制”。戰時體制的突出特征一方面表現為權力的高度集中，另一方面是一定范圍內的民主化傾向。在集權方面，主要體現為國民黨總裁制和國防最高委員會的建立。在民主化方面，主要體現為國民參政會和地方參議會的組織與運行。

第三，行憲體制。抗戰結束后，國民黨統治集團堅持一黨專制制度，將中國共產黨推動召開的政協會議拋之一邊，單方面召開了“制憲國大”與“行憲國大”，開始所謂的“憲政時期”，建立了行憲體制。行憲體制一方面將孫中山的憲政方案在一定程度上予以具體化，另一方面又借鑒西方政制對孫中山的方案進行了改造，如規定立法委員由人民選舉產生，以立法院為國家最高立法機關，就效法了了西方的議會制。國民黨頒布正式憲法后，又通過了《動員戡亂時期臨時條款》，其中特別規定了總統擁有緊急處分權，實際上賦予了總統不受約束的權力。國民黨統治區的政治制度仍沒有走出專制的軌道。

（三）中國共產黨領導下的政治制度發展道路

中國共產黨領導的革命根據地所建立的政治制度中，先后出現了蘇維埃制、三三制、人民代表會議制三種主要的制度形態。蘇維埃制在一定程度上移植了蘇俄（聯）的政治制度，三三制與人民代表會議制則是中國共產黨人對馬克思主義政權建設理論在根據地的創造性發展。這一時期，中國的政治制度發展逐漸形成了自身的系統的政治制度建設理論，開始立足于中國的現實國情，獨立探索具有中國特色的政治制度。

第一，蘇維埃制。第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨對于在中國建立一種什么樣的區別于國民黨政權的政治制度還沒有成熟的方案，因此這一時期根據地的政治制度在一定程度上移植了蘇俄（聯）的蘇維埃制。革命根據地蘇維埃政權體系與蘇俄（聯）的蘇維埃制在政權的機構體系和設置、政權的組織原則和運行機制的基本規范，甚至在名稱上都全然一致。這種移植，有其適合中國形勢需要的方面，但也存在不足。另一方面，根據地政權也在一些方面沒有完全照搬蘇俄（聯）制度，而是進行了適當變通，如在國家結構形式上，中華蘇維埃共和國采取的是單一制，蘇俄（聯）采取的則是社會主義聯邦制。

第二，三三制政權。抗日戰爭時期，中國共產黨在所領導的抗日革命根據地建立了既不同于第二次國內革命戰爭時期的蘇維埃制，又不同于同一時期國統區政權形態的新型政權——三三制政權。三三制是指在抗日根據地的各級政府和參議會中，三種社會力量的代表，分別占據1/3的席位，即代表無產階級和貧農的共產黨員占1/3，代表小資產階級的左派進步分子占1/3,代表中等資產階級開明士紳的中間分子及其他分子占1/3。此外，三三制政權體制還包括普遍平等的選舉制度、參議會制、中國共產黨領導下的多黨合作制度等內容。三三制政權的建立，適應了當時中國的國情與抗戰的需要，表明中國共產黨在建設新民主主義的政權形態問題上日趨成熟，開始獨立探索有中國特色的民主政治制度。

第三，人民代表會議制。解放戰爭時期，解放區的政治制度逐步由三三制轉變為人民代表會議制。在當時戰爭環境中無法實行普選以召開人民代表大會的特定條件下，人民代表會議部分行使了人民代表大會的職權，因此它是過渡到普選的人民代表大會制度的準備階段。解放區還建立了大中城市的臨時政權、大行政區的人民政權、少數民族地區的自治政權。這些制度都是第二次國內革命戰爭和抗戰時期所未曾有過的，它們為新中國政治制度的建立創造了條件，積累了經驗，可以說是新中國的雛形。

除上述政治制度類型外，抗日戰爭與解放戰爭時期，一些民主人士將西方的政治民主與蘇聯的經濟民主結合起來，提出了既不同于中國共產黨也不同于國民黨的政治方案，希望走國共之外的“第三條道路”。這種方案具有濃厚的理想主義色彩，主要停留于思想層面而沒有付諸實施。

二、近代中國政治制度發展的幾點思考

由前文可以看出，近代中國政治制度走過了曲折的發展道路，在這一過程中，前后出現的政治制度類型之多，各種政治制度之間的轉換速度之快在中國歷史上是前所未有的。這一階段可以看作是近代中國政治制度發展進程中的過渡期與試驗期，為此后中國政治制度的發展積累了豐富的政治資源，這一過程所體現出的一些規律是值得我們思考和重視的：

（一）制度移植與政治制度發展

如前文所述，清末新政是以明治維新后的日本為藍本進行立憲嘗試，民國初年和北洋政府時期則全面移植了西方資本主義的政治制度。在人類社會中，制度之間的相互影響與滲透可以說是一個普遍法則，[16]（P164）在世界政治發展史上，不同國家之間的制度移植屢見不鮮，較典型的如美國對歐洲民主的模仿，愛爾蘭對英國內閣制的移植等。從世界政治史來看，成功的政治制度模仿或移植，常需具備幾個條件，較重要者包括：兩國的政治、文化、國情有相當程度的近似；兩國過去有相當的關系或歷史淵源等。[17]（P6）相比而言，近代中國與已經完成工業革命的西方國家并沒有太多近似之處，相互之間更缺乏歷史淵源，在此情況下對西方政治制度的移植難免出現橘越淮為枳的結果，如學者所言：“中央政治制度大半模仿歐美所行之制度，但多忽視我國固有之傳習，缺乏一貫的立國精神，未能適合我國國情”[18]（P391）。

近代中國的政治發展證明了對西方政治制度的移植并不成功。辛亥革命的勝利成果在北洋軍閥的手中變成了爭權奪利、號令諸侯的工具，此后建立的南京國民政府也大張旗鼓的進行制憲，在各種憲法文本中規定了各項人權，實際上多流于形式，如時人評價：“號為法律所賦予之人權，終不過抽象之名稱……方今全國各處，囹圄為滿，訴訟繁滋，或以黨案牽連，或以反動勾致，或以位卑而代人受過，或以無證而久羈不決，成年累月，日久相忘，生命自由，無辜斷送”[19]（P646）。南京國民政府還宣布通過縣自治賦予民眾以選舉、罷免、創制、復決之權，但 “法令上盡管盡量給予人民以行使四權的權利，事實上沒有實行過一天的四權行使訓練。”[20]（p47）有些地方曾舉辦過閭鄰長和鄉鎮長選舉，由于政府缺乏應有的引導和扶持，致使選舉多為流于形式或為地方豪紳甚至地痞流氓所把持。這樣的選舉就失去了它本來的意義，基層的民意機關都是有名無實，民眾的民主權利只是形式而已。

在革命根據地，中國共產黨將馬克思主義的政權建設理論與根據地的實際結合起來，逐步走出了一條具有中國特色的政治發展道路。早在1930年毛澤東就指出：“馬克思主義的“本本”是要學習的，但是必須同我國的實際情況相結合。我們需要‘本本’，但是一定要糾正脫離實際情況的本本主義。”[21]（P4）第二次國內革命戰爭時期，根據地政權雖在很大程度上移植了蘇俄的制度，但仍不乏創新。如在才溪鄉蘇維埃選舉中，為動員群眾參加選舉，政府派了宣傳隊到各村宣傳，并根據農民特點，采取了“白天講演，夜間演戲”的為群眾所歡迎的形式。[21]（P338）在蘇維埃基層政權選舉中，蘇維埃政府還向選民提供必要的物質條件，規定選舉中所需經費從國庫撥出的選舉經費中支付。這些辦法使中國社會最底層的廣大勞苦群眾第一次真正得到了選舉自己代表的民主權力，因此他們積極踴躍地參加選舉活動，平均投票率達到80%以上，有的地方甚至達到95%以上。[22]（P195）在抗日根據地的參議會選舉中，候選人的名單，是由政黨和各群眾團體聯合提出，經選舉委員會公布后，就開始競選活動。在晉察冀抗日根據地的村選舉中，為了保證選舉的順利完成，實行了“政治動員”與“組織動員”，一方面通過各種宣傳方式，如傳單、漫畫、標語、講演、戲劇等，使選舉的意義能為廣大群眾了解，另一方面各群眾組織督促與領導自己的干部與會員參加選舉，并發動競選運動。在根據地各級參議會的選舉中，“目不識丁”的農民占選民的大多數，為了方便他們選舉，共產黨人創造了投豆法、畫圈法、背箱法等行之有效的選舉方式。由于上述措施的有力推動，在選舉中充分體現出了人民對于參政的熱切情緒，如許多地方的婦女，因為選舉村長，她們情愿抱著孩子跑五、六里的路程，趕到約定開會的地點去。[23]（P378）在根據地，邊區政府從來不壓制人民的思想自由，各種宗教都在邊區有自己的信徒，各抗日黨派有抗日活動的自由。[23]（P352、356）可以看出中國共產黨在革命根據地發展不同時期，創造出了靈活多樣的形式，將自由、民主等現代政治準則真正加以實行，從而將政權交到人民群眾的手中，充分反應群眾利益，保障了政權的穩定與發展。

（二）民眾關系與政治制度發展

近代中國移植西方政治制度的嘗試與國民黨政治制度的發展均以失敗告終，這在一定程度上與政治制度和民眾關系疏遠密切相關。戊戌變法主要依靠光緒皇帝及其周圍的少數改良派知識分子與帝黨官僚發動，“專思以清帝之威權行之，并無民眾組織之基礎”，[4]（P20）結果被以慈禧太后為代表的保守勢力輕而易舉的擊敗。辛亥革命雖建立了民主共和制度，但同樣沒有進行廣泛的社會動員，社會基礎薄弱，革命果實很快落入袁世凱與北洋軍閥之手。國民黨政權可以說初步建立了一套現代國家機構的雛形，但對下層社會基本沒有觸動，沒有造成政權與民眾的新型關系，導致國民黨的政權形成一種“漢堡包”似的結構，政權上層與社會之間缺乏有機聯系，政權的上層結構脆弱無力。

與前者相比，中國共產黨領導的革命政權之所以能夠從根據地逐步發展成為全國性政權，一個重要的經驗就是始終把政權建立在雄厚的群眾基礎之上。根據地除向民眾開放政權外，還采取了各種措施來密切政權與群眾的關系。在陜甘寧邊區政府，通過邊區或縣行政會議和各群眾團體來動員、領導廣大群眾來支持實現自己的各種政策，完成自己的工作。各群眾團體在行政會議開會前，經過自己的組織系統，征集會內或會外群眾對政府工作的批評和意見，因此行政會議可以比較清楚的、多方面的了解政府工作情形和群眾的反映。[23]（P376）除通過政治改革來密切群眾與政權的關系外，根據地通過進行深刻的社會變革，積極的影響和改變群眾的生活，從而“在農村與政府之間建立起了新的聯系”，“每個農民的日常生活依靠國家政權這個事實變得越來越明顯”，[24]（P181）根據地政權獲得了深厚的群眾基礎，從根本上建立了政權與群眾的新型關系。政治現代化的一個主要特征是公眾在政治中的參與擴大，個人與作為整體的政治體系的聯系加強”，在革命根據地，民眾成為政治改革與社會變革的積極參與者，使這些原先被排斥于公眾參與之外的階層被廣泛動員起來，成為根據地政治制度發展的重要驅動力。

（三）政治、社會變革制約政治制度發展

中國的現代化進程起步較晚，屬于外生后發性的現代化國家。一般而言，由于已有先發國家的示范作用，這一類型國家在制度建設方面多會超前于本土社會的實際發展水平，從而造成制度與社會的脫節，落后的社會形態成為阻礙制度演進的巨大力量。在這種情況下，需要新的政治制度運用國家政權的強大力量，推動深刻的政治與社會變革，改變舊的經濟基礎與社會結構，從而確定新制度的基礎。

南京國民政府建立后，為了盡快穩固其統治，對舊的政治軍事勢力采取了妥協政策，大批舊時代的官僚、軍閥、政客等得到新政權的保護，盤踞在從中央到地方的各級政權中。結果舊政治很快同化了新政權，“國民黨掌握權力后，完全改變了性質”，“實際上是把自己同任何種類的革命努力割裂開來了”[25]（P266）。國民黨縣自治運動的失敗充分反映了這一點。在中國歷史上由政府主導如此大規模的推行縣自治是前所未有的，這要求政府在政治觀念與政治行為上進行相應的革新和創新，以適應政治變革的要求。而國民黨的政治革新成效甚微，又在舊政治的影響下迅速腐壞，阻礙了縣自治的開展。如在地方，一些自治人員仍固守傳統的衙門式管理習慣，“辦理自治的人不知道自己的任務，不與人民發生密切聯系，不與人民謀公共福利，在上的如縣長，不設法謀自治事業的發展，只責自治機關以募債，征捐稅，辦兵差，查人口的事務。”[26]（P7）由于沒有對舊政治進行根本革新，導致國民黨的中央和地方政治缺乏現代色彩與革命精神，縣自治運動因缺乏政治上的扶持與保障而終歸失敗。

在革命根據地，中國共產黨通過土地革命、減租減息、土地改革等措施，逐步改變封建的土地所有制為農民的土地所有制，通過興修水利、發展貿易等措施改善了農民生活，使農民獲得了經濟上的獨立。黨還對農民進行了政治、文化、組織等方面的充分動員。抗日戰爭時期，根據地在教育方面建立了集中的大中小學，不但有新內容的民辦學校，而且有普遍的、分散的村學、讀報識字組；在藝術方面，不但有話劇電影，而且有新的平劇、梆子、秦腔、大鼓書、秧歌，并且利用和改造舊戲班等。通過這些措施使農民由傳統社會的成員轉變成為現代化的主力軍，被納入到了新的政治體系之中。

（四）政府能力影響政治制度發展

政府能力是指政府為完成其職能范圍的目標和任務，所具有的維持本組織的穩定存在和發展，有效地治理社會的力量總和。中國屬于后發外生型的現代化國家，在發展進程中需要政府有較強的能力，引領國家實現現代化的各項目標。鴉片戰爭以來歷屆政府能力的低下，成為制約中國社會發展和政治制度近代化的重要因素。

北洋軍閥統治時期，大小軍閥割據一方，中央政府所控制的區域只限于數省，財政收入多被地方軍閥截留，中央政令無法通行于全國。南京國民政府時期，所創設的各項現代制度遠未完善，已有制度也沒有被認真執行。五院制、省政府與縣政府的組織不盡合理，政府運轉不靈，效能低下，中央與地方關系、省縣關系問題沒有得到很好解決，而一些有積極意義的制度如考試制度、監察制度等也未被認真執行。就政府能力而言，政府制度化的程度越高，權力就會越具有理性化，政府就越具備良好的功能，而國民黨許多制度的缺陷與制度得不到認真執行都大大降低了其政府能力。財政方面，中央與地方財政普遍入不敷出，而在財政支出中，軍費、政務費、債務費和賠款占去了絕大部分。根據國民政府官方公布的數字，國民政府1928至1933年間除高額的軍費支出外，債務費與賠款所占比例為38.3%,37.2%,40.5%,39.5%,3 2.6%,31.8%，[27]（P307）平均每年軍費、債務費與賠款的支出占到總支出的80%以上，很難再拿出充裕的資金進行國家建設。在各省財政支出中，政務費支出最多，“其支出常居支出總額百分之三十以上，甚或達百分之七十左右”，即使在有限的事業費中，“仍以事業行政費占其大部也。”[28]（P345）財政是政府活動的基礎，沒有一定的財政基礎與合理的資金配置，政府是難以有所作為的。

政府能力與國家興衰息息相關，政府對一國經濟和社會發展以及這種發展能否持續下去有舉足輕重的作用。對政府而言，制定符合社會發展規律的制度政策并保證實施是它應盡的職責，也是社會發展與人民生活進步的巨大動力，政府的無能不僅使其自身失去歷史合理性，更使社會與人民付出巨大代價。提高政府能力，不僅需要增加政府權威，更需要增強政府活動的制度化、科學化水平，這要求政府是開明、開放的政府。而國民黨政權卻是一個專制、封閉的政治體系，它無法改變自身，當然也無法改變自身滅亡的命運，當時的社會與人民卻不得不在動蕩貧困中掙扎，為政府的無能付出了巨大代價，這是我們應該深思的。

（五）基層政權建設與政治制度發展

基層政權是國家政權的基礎，國家的大量政令須經由基層政權得以實施；另一方面基層政權直接面對民眾，其政治良莠與否關乎民眾對政權的認識與民心的向背，從而決定政治制度的運行與走向。只有建立健全基層政權方能保證各項新的政治舉措付諸實行，才能滌蕩舊的政治勢力與政治秩序，確保新的制度真正扎根于社會底層，落到實處而不至于流于形式。近代中國政治制度的發展對此有清晰的反映。

在國民黨的政府組織系統中，中央與省政府的機構較為龐大，經費較有保障，而縣以下政權中組織極不健全，人事混亂，財政入不敷出。特別是在區公所及鄉鎮公所等基層政權組織中，國民黨沒有能力派遣大量經過訓練的合格人員充實這些政權，因而多為地方豪紳甚至地痞流氓把持。基層政權與政治的落后使得國民黨的中央與地方脫節，出現了以現代政治制度之名行舊政治之實的局面。因此在現代政治制度的建構中，基層政治改造至關重要。在此過程中，國家政權有必要發揮主導與監督作用，以避免新的政治形式被舊勢力所利用而破壞政治革新。

中國共產黨在革命根據地的政權發展中，極為重視基層政權建設。第二次國內革命戰爭時期，鄉蘇維埃是根據地的基層政權。鄉蘇維埃由全鄉選民直接選舉的代表組成，除主席外代表實行不脫離生產的制度，全部散處于群眾之中，以便及時、廣泛聽取群眾意見。鄉蘇維埃設立了經常性的和臨時性的各種委員會，吸收不脫產的群眾積極分子參加，便于群眾參加政權管理。這些措施不完全是對蘇俄蘇維埃制的機械移植，而是針對根據地特點的創造。毛澤東曾指出，這些措施“使全村民眾象網一樣組織于蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃政治制度優勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方”。[21]（P336）抗日戰爭時期，鄉政權是抗日根據地的基層政權，其權力機關是鄉參議會，由普選產生的鄉參議員組成，鄉參議會閉會期間設鄉政府委員會作為其執行機關。鄉政權中除鄉長和文書外，其他干部都不脫離生產，以保證同人民群眾的密切聯系。解放戰爭時期，解放區在貧農團和農會的基礎上組織了區村(鄉)人民代表會議，建立了議行合一制的基層政權體系。總體來看，革命根據地在各個時期，一方面通過普遍、直接、民主的選舉重建了基層政權，使得舊政治勢力被排除在外，徹底改變了舊的政治格局，保證了基層政權能夠真正代表工農群眾的利益；另一方面在第二次國內革命戰爭及解放戰爭時期根據地的基層政權都實行了議行合一制，保證了人民意志得到切實執行。正因為如此，基層政權成為革命根據地政權鞏固和發展的堅實基礎。

（六）政黨政治與政治制度發展

政黨政治是現代政治制度的基本要素和支柱之一。中國作為一個現代化起步較晚的國家，在現代政治制度的建設過程中，尤其需要一個先進的、堅強的政黨領導，以保障現代政治制度的成長。中國政治近代化過程中的成功與失敗，與政黨政治的狀況密切相關。

國民黨雖然建立了高度集權的一黨專制體制，但本質上卻是一個脆弱的政治體系。國民黨嚴密控制了中央權力，但缺乏社會基礎。它的地方組織極為渙散，地方黨部只能在部分地區建立，組織活動不健全，缺乏工作效能，黨員素質普遍低下，缺乏社會號召力。在黨的內部組織結構與黨政關系方面，政治權力日益集中于國民黨中央與少數人之手，普通黨員與地方黨部的權利被大量剝奪。由于其閉塞性和壟斷性，國民黨作為一個政治組織無法提供吸納各種政治力量進入政治體系的制度化渠道，從而促進現有政治體制的穩定，相反卻因其對權力的壟斷造成各種政治力量的反對，加劇了社會的矛盾與動蕩。從以黨治國體制看，中央和地方走向了兩個極端。在中央，國民黨中央對國民政府的控制過嚴，國民政府難以發揮自主性；在地方，國民黨地方黨部組織渙散，缺乏實際權威，無法對地方政府進行有效指導。這樣就形成了一種倒金字塔形的黨部組織體系與權力結構，即越往上黨部的組織越健全，權力越大，這種結構使國民黨的威權效能集中于中央一隅，使其難以發揮動員和整合整個社會的積極作用，這種結構顯然是不合理的。這些因素使國民黨不但缺乏一個執政黨應有的力量，更缺乏必須的社會凝聚力，因此它無力承擔動員、領導社會發展的政黨功能。

中國共產黨作為中國社會主義政治制度的締造者，具有鮮明的現代品格和高度的整合能力，善于將馬克思主義與中國的實際相結合。[29]（P78、79）在革命根據地，中國共產黨逐步形成了卓有成效的黨的領導方式。在抗日根據地時期，鄧小平總結了黨的領導的經驗，“黨對政權要實現指導的責任，使黨的主張能夠經過政權去實行，黨對政權要實現監督的責任，使政權真正合乎抗日的民主的統一戰線的原則。黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”[30]（P12）整體來看，黨的現代性與先進性保證了黨能夠將馬克思主義的政權建設理論與中國實際相結合，探索適合國情的政治制度；黨對根據地政權的有力領導，又保證了黨的政權建設理論、方案與措施能夠充分得以實施，并在實踐中不斷完善。

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The Review and Reflections of Modern Chinese Political Systems

WANG Zhao-gang
(Department of Law, Qingdao University, Qingdao 266071; Department of History, Peking University, Beijing 100871, China)

From the Hundred Days’Reform in1898 to the founding of the People’s Republic of China, China tried to develop a modern political system.This progress went through several stages.In the first stage China learned from Japan and west countries,then from the Soviet Union.Later the Nan king Government carried out the system of political tutelage, the wartime system and the constitutional system.In the revolutionary base area, the Chinese Communist Party established the soviet system, the democratic regime of the Anti-Japanese War period and the people’s congress system.From this process we can see that China should solve the problems of how to learn the political system from the west countries and how to carry out the universal values in China.We should emphasize the social transformation, the organization of political power at the grass-roots level, the relationship between the regime and the people.We need a powerful party and government as the leader of the modernization of Chinese political system.

political system; constitutional monarchy; democracy and republicanism; Soviet system; three thirds system

K03

A

1005-7110（2011）03-0001-08

2011-05-09

本論文得到山東省高等學校優秀青年教師國內訪問學者項目資助。

王兆剛（1974－），男，山東曹縣人，博士，青島大學法學院教授， 2010-2011年度北京大學訪問學者，主要研究方向為中國近現代政治制度。

侯德彤