合作與組織：農村水利建設維護的社會基礎

寇明風

水利是農業文明的物質基礎，“治水”在我國一直是國家管理和社會生產生活的重要事務。在我國幾千年的農業史上，水旱災害頻發，或是江河決口、洪水泛濫，或是干旱少雨、糧食絕收，嚴重威脅著民族的生存。新中國成立后，為了根治水患災害，國家投入了大量的人力、物力、財力，依靠強大的動員機制和組織能力來興修水利。從上世紀50年代初至70年代末的30年時間里，我國共建成了8.6萬座大中小型水庫，這些水庫兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、發電等綜合功能，基本上消除了大規模洪澇災害和大面積干旱的威脅，結束了農業靠天吃飯的歷史。

然而，近10年來我國旱災頻發，糧食安全受到嚴重威脅。2007年，全國農作物受旱面積2939萬公頃；2009年，全國15個省市遭遇大旱，受旱作物面積達1.61億畝；2010年，西南5省區發生特大干旱，農作物受災面積超過1億畝；2011年春季的華北大旱，河北、山西等8省冬小麥受旱面積達10543萬畝。旱災的頻發反映出當前農田水利建設存在的嚴重問題：農田水利建設投入不足，水利設施建設缺乏規劃，管理混亂等。從基層的視角來考慮，還有一個突出的問題就是鄉村水利建設面臨著嚴重的組織難題，即農田水利“最后一公里”的問題。

稅費改革以來，越來越多的水利設施進行市場化改革而成為市場主體，而由于取消農業稅后的鄉鎮體制改革，鄉村組織越來越弱化，逐漸喪失了組織農民的能力，農民合作越來越難，導致水利工程單位越來越與鄉村社會分離，不能合作的農戶紛紛自建機井等小水利，進一步分割原有的水利系統，農業遭受旱災的威脅加大。

農田水利凸顯的組織難題恰恰反映了當前我國農村公共產品供給和鄉村治理的困境：在工業化、城市化、市場化大背景下分散的個體農戶由于高昂的交易成本無法達成有效的合作。然而把分散的農戶組織起來，也正是解決我國農村公共產品供給困境和市場化經營難題，以及形成良好的鄉村公共秩序的一個根本性出路。

合作與組織正是農村水利建設和維護的社會基礎。因此，當前我國的農田水利建設不僅要加大國家對水利的投入，還要重視農村水利建設的鄉村社會基礎，這樣無論是大中型水利工程，還是農村小型水利工程，能夠與農村社會的農業生產有效對接，發揮抗旱灌溉功能。一方面，借鑒歷史經驗，重構農戶合作機制，建立“自下而上”的農民需求表達機制、提高農民的組織化程度，降低交易成本，增加農民參與項目管理的相關監督機制。另一方面，加強農村社會組織建設，對于合作傳統良好的農村社區，引入用水戶協會等合作模式，政府適當補貼，幫助其自立發展。更重要的是加強已有的基層自治組織建設，實現基層自治組織的功能轉換，切實讓它成為農民所需的組織紐帶。