當前我國農田水利建設的路徑突破——投融資體制、財政資金效益和建成后管護

馬 威 唐在富

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐。2011年中央1號文件提出五大任務：加強農田水利等薄弱環節建設、全面加快水利基礎設施建設、建立水利投入穩定增長機制、實行最嚴格的水資源管理制度和不斷創新水利發展體制機制。在五項任務當中，農田水利建設擺在首要位置，體現了決策層對此的高度重視，也反映了這一任務的艱巨性和緊迫性。根據筆者的實地調研，當前要切實加強農田水利建設，必須解決好三個方面的突出問題。

一、加快推進水利建設投融資體制改革，建立投入穩定增長機制

水利建設項目涉及的種類繁多，投資有大有小。浩大的工程動輒幾十億、幾百億甚至上千億，有些小的項目則僅有幾十萬甚至幾萬元的投入。而且每一個項目的投入都需要整合政府、社會和個人的力量，促進有效形成滾動開發的態勢，否則就難以實現預期目標，缺乏可持續發展的能力。

自從國務院于2004年頒布《國務院關于投資體制改革的決定》以來，在推行水利建設投融資體制改革方面，各地已經積累了相當多的經驗。近年來實施的大量中小型農田水利建設工程，為農業和農村的生產發展起到了重要的保障作用。但也必須看到，目前農田水利基礎設施建設和維護中的矛盾和問題仍然比較突出：一些地方對農田水利的基礎性、公益性認識不足，投融資管理主體定位不準確，造成政府、事業、企業、合伙組織、農民個體責權不清，影響投資積極性和投資規模；農田水利投資效益低，農戶投入意愿不強，社會參與明顯不足；各地農田水利投融資規模、政府財政投入水平差距較大，農田水利建設投入存在隨意性和不穩定性，還未形成完善的水利投入穩定增長機制。因此要切實加快推進農田水利建設，當務之急是要進一步健全和完善農田水利建設投融資體制。

1.堅持依法治水，建立完善農田水利投融資管理制度體系。按照依法行政的要求，加快農田水利建設相關立法進程，完善農田水利建設法規體系，依法保障農田水利資金來源渠道和投入規模，進一步完善農田水利投資、籌資管理體制和公共財政投入分配機制，推動農田水利投融資管理法制化、規范化，為提高資金使用效益和項目社會效益打下法律和制度基礎。

2.增加公共收入，發揮政府在農田水利投資當中的主導作用。一是增加小型農田水利工程建設補助專項資金規模。農田水利作為國家投資重點領域，其投入水平應不低于國家財政預算內基本建設支出的增長速度。省級財政要按照財政收入增長比例，優化支出結構，增加對小型農田水利工程建設的投入。研究探索提高水資源費征收標準，從征收的水資源費中每年安排資金用于小型農田水利工程建設。二是確保各級政府土地出讓收益優先用于支持小型農田水利建設。制定相關管理制度，加快落實中央提出的“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”的政策規定。考慮到各地政府土地出讓收益規模與承擔的農田水利建設任務的不對稱性，需要中央集中一部分土地出讓收益，主要用于支持糧食主產區發展農田水利。

3.發揮市場作用，推動實現農田水利投融資穩定增長。由于水利建設的項目類別、性質多種多樣，單純依靠政府投入很難完全滿足水利建設投資的需求。在穩步增加財政投入的同時，各級政府要通過財政資金的杠桿作用，促進市場機制調節作用的發揮，讓更多的社會資金進入農田水利建設市場，促進政府與市場形成合力，確保水利投入資金穩定增長。通過市場機制擴大水利建設的融資渠道，不僅可以解決公共財政資金不足的問題，也能夠促進水利建設投入資金整體使用效率的提高。

4.轉變投資觀念，建設和利用好水利建設投融資平臺。對于一些綜合水利工程等公共財產讓其轉變為可經營性的資產，實現工程項目資產經營化運作，而條件成熟的地方，也可將作為公益事業的綜合水利工程建設轉變為資本經營。可考慮搭建合適的投融資平臺，通過對所掌管的資產使用權、經營權等相關權益市場化運作，獲取利潤，并把收益重新投入到新項目的建設中，實現水利工程建設與經營管理的可持續發展。具體操作中，可以整合相關系統內已有資源，搭建投融資平臺。對原有積累的各類水利相關產業經營主體和相關資產，通過政府統一整合，將相關系統中的經營性資產、經營平臺重組，搭建起具有較強投融資功能和能力的平臺，切實增強其利用資本市場資源、吸引專業人才的能力。

二、增強農田水利建設政策針對性，切實提高財政資金使用效益

隨著工業化、城市化進程的加快，傳統農業區域與工業區域的財力差距有繼續拉大的趨勢，在農田水利建設方面的資金供求矛盾也呈現這一特點。特別是農村稅費改革開始以后，各地的義務工和積累工相繼取消，形成了農田水利建設的大量歷史欠賬。比如安徽省現有的農田水利工程維修養護及管理以保證正常運行所需的費用每年約需31億元，實現小型農田水利工程發展規劃目標所需的費用每年約需13億元，兩項合計共需投入44億元，而自農村稅費改革全面取消“兩工”以來，實際年平均投入約25億元，缺口達19億元。因此財政支持農田水利建設應對現有的一些政策進行微調，進一步向重點農業區域、生態脆弱地區和相對落后地區傾斜。

1.適當降低或取消配套資金比例要求。按照目前國家水利投資政策，農田水利工程項目建設實行中央財政補助，補助比例一般為1/3、50%和60%，個別類項目為80%，地方資金配套壓力比較大。有的為了爭取中央、省里的專項資金，搞“假配套”；有的則因為配套能力的限制，不敢積極主動爭取上面的項目資金。而經濟發達區域的財政配套能力強，往往能主動爭取相關項目資金。如果配套比例過高，在實際資金分配過程中，會導致財政水利投入的逆向調節。另外，隨著農村就業結構的日益多元化，一些項目中要求鄉鎮和村組織投工投勞的自籌部分也難以迅速落實到位，往往影響到水利建設項目建設的進展。

2.按照輕重緩急著力解決當前最緊迫的水利建設難題。我國地形分布復雜多樣，地區間經濟發展又極不均衡，導致不同地區在農田水利建設方面的投資需求和財力差距存在很大的差異。一些經濟相對落后、財政收支缺口大的地區，其自然地理條件往往也相對較差，同時面臨較大的生態環境保護壓力，而水利建設投資需求大投入能力卻又嚴重不足，從而使得農田水利建設滯后的情況一般更為嚴重。因此完善農田水利建設財政支持政策和投融資管理體制，應充分考慮各地區的實際情況，兼顧當地群眾的現實需求和項目建設的輕重緩急，在各類大中小型農田水利工程項目間實現有效配置，在充分調動地方政府積極性的同時，提高財政資金的針對性和實效性。

3.建立農田水利資金整合機制。農田水利資金渠道多、主管部門多，涉及水利、農業、農業綜合開發、國土、扶貧等部門和單位。許多地方以小型農田水利重點縣建設為抓手，積極探索凝聚財力、形成合力的有效形式，加大資金整合力度，變部門各自投入為政府統籌投入，變分散建設為集中打造、連片推進，大大提高了小型農田水利投入的資金績效。總結推廣小型農田水利建設資金整合經驗，既要立足現有體制環境，堅持以縣級水利發展規劃為基礎，推進水利建設資金整合，也要鼓勵各地積極探索多種層次、多種形式的水利資金整合的有效途徑，打造資金整合平臺，引導農發資金、煙田基礎設施建設資金、以工代賑、土地治理等資金整合，通過項目的實施，帶動水利建設資金的集中使用，提高水利資金運用效率。

4.切實加強農田水利建設資金管理。鑒于小型農田水利建設涉及部門較多、財政資金來源較為分散的現實，具體工作往往需要多個部門參與，資金管理難度客觀上比較大。個別地方在涉農、涉水項目管理上仍然存在“重申報、輕管理”的問題。一方面項目申報條件要求有不切合實際的地方，申報程序復雜、時間跨度長；另一方面，在項目績效考核、跟蹤監管上，仍然停留在“看現場、聽匯報”的水平，沒有具體、可操作性的項目績效考核辦法可供使用。為此需要各部門加強溝通協調，從選點、規劃、立項、評審、監管等各個過程，共同配合，切實做好項目管理相關工作。

三、加強農田水利設施建成后管護，充分發揮項目的社會效益

近年來，國家財政對農田水利基礎設施建設投入的力度逐步加大。“九五”期間全國水利建設總投資為2133億元，“十五”期間為3625億元，而“十一五”期間約為7000億元。其中，中央水利投資達到2934億元。通過實施一大批的水利基礎設施建設項目，有效地改善了項目區農業生產水利條件，有效提高了土地產出水平和產出效益，使當地農民真正從中得到了實惠。但是，農田水利設施建成后的管理和維護問題，一直困擾著基層政府和廣大農民。有的農民認為“一事一議”和“投工投勞”就是變相收費，投工投勞嚴重不足，跨村跨鄉規模較大的農田水利建設與維護更難組織，水利工程普遍陷入“勞力投入難、資金籌措難、建設組織難”的三難境地。在工程損壞失效時，管理者往往無力履行維修和更新責任，僅能發揮“只用不管”的作用。對此，國家有關部門多次進行調研，研究解決問題的辦法和措施。但從各地的具體執行和實施情況來看，農田基礎設施的產權和管護責任不明晰、管護工程實施與運作不規范、管護經費難以落實等原因，效果并不均衡。

1.根據受益范圍和受益對象，合理確定工程管護主體。根據國家關于農田水利建設的相關規定，按照“建管并重”、“誰受益，誰負責”、“以工程養工程”以及“市場手段與政府補助相結合”等原則確定管護主體，在符合相關法律、法規以及村民委員會征求受益農民代表同意的前提下，可通過承包、租賃、拍賣、業主負責制等多種方式落實工程管護主體。實踐當中，可以考慮：一是受益范圍跨鄉鎮的水利工程，由縣級水利部門直接負責或委托所屬工程管理單位進行管護；農田水源涵養林、水土保持林及配套工程設施，由縣級林業部門直接負責或委托所屬林業管理單位進行管護。二是受益范圍跨行政村的水利工程，由鄉級水利管理單位直接負責或協助村民委員會進行管護；受益范圍明確為某一行政村的，項目工程由村民委員會直接負責或委托受益范圍內的農民專業合作組織等進行管護。三是已明確歸屬個人（企業）管理的噴滴灌設備、田間溝渠等，由受益農戶（企業）負責管護。按照“村民自治管理”的原則，有條件的地方應引導和幫助受益農民按照受益范圍，以灌區或項目區所在鄉、村為單位自愿組建農民用水戶協會或工程管護協會，負責統一管護項目區農田水利等工程。鼓勵利用市場方式確定管護主體。

2.明確界定管護責任，確保項目發揮長久效益。要進一步完善農田水利建設工程項目管理實施辦法，強化監督制約機制，督促各類管護主體按照規定的標準和要求認真開展管護工作，做到工程有人看、損壞及時修，保證項目工程正常運行，持續發揮效用。各類管護主體應嚴格遵守法律和行政法規的有關規定，不得以任何理由擅自收取有關費用，不得擅自將工程及設備變賣，不得破壞水土資源和生態環境。工程權屬改變需報縣級“管護辦”和原項目建設主管單位批準。通過承包、租賃、拍賣、業主負責制等市場方式取得工程管護權的管護主體，除必須認真履行合同、依法管理經營、為項目區農民提供優質良好服務外，還必須服從政府防汛抗旱的統一調度，并接受項目區鄉、村各級組織和縣級“管護辦”的監督。以財政補貼方式購置的農業機械及配套農機具，應優先保證為項目區提供良好服務。

3.建立農田水利工程經常性管護資金財政補助機制。農田水利工程使用年限較長，需要定期進行維修和更新改造。比如要維持小型農田水利工程的長期正常運行，每畝每年需花費大約25元。因此應當將包括小型農田水利工程在內的水利基礎設施維修和更新改造經費列入地方財政經常性支出，在縣級財政設立小型農田水利工程維修基金。各縣根據本縣小型農田水利工程維修、更新的實際需要，由有關部門在此專項基金中安排資金及時進行維修和更新。從制度、資金和政策導向上發揮政府在農田水利工程管護中的作用，促進相關工程或設施發揮出相應的社會效益。

4.規范管護經費的使用和管理。要根據不同地方的實際情況，合理確定工程管護經費的使用范圍。一般而言，主要包括在工程設計使用期內的公益性水利工程及設備的日常維修、必要的小型簡易管護工具和運行監測設備購置等。特別要防止被用于購置車輛、行政事業單位人員工資補貼等行政事業費開支。由縣級行業主管部門負責管護和產權已明確歸屬個人（企業）所有的農田水利工程，管護經費原則上由該個人（企業）自行解決。

經費籌集是保障工程管護工作有效開展的前提與基礎，加強管護資金監管是落實管護效果的關鍵環節。做好工程管護需要多渠道籌措管護經費，并對資金實行“專人管理、專戶存儲、專款專用、定期考核”，確保管護工作進一步落實到位。實踐當中，可以考慮：一是工程管護經費由縣級“管護辦”統籌安排和管理，實行分賬核算、專款專用。當年結余經費可結轉下年繼續使用。來源于財政資金的管護經費要實行縣級財政報帳制，原則上哪個項目籌集的經費要用于原建項目的管護，以確保專款專用。二是通過財政資金以外的其他形式籌集的管護經費，根據實際情況可由鄉鎮政府或村民委員會、農民專業合作組織管理。三是財政性工程管護經費的使用申報和審批，由工程管護主體提出用款計劃申請，經所在村民委員會和鄉鎮政府審查同意，報經縣級“管護辦”和原項目建設主管單位審核批準后，依據批準的用款計劃，按縣級財政報賬制度有關規定支付資金。上級主管部門應對工程管護經費審批和使用情況定期進行檢查監督。

〔1〕本書編寫組.中共中央國務院《關于加快水利改革發展的決定》輔導讀本[N].中國水利水電出版社，2011.

〔2〕唐在富.中國土地制度創新與土地財稅體制重構[N].經濟科學出版社，2008.

〔3〕馮靜生.水利建設投融資：現狀與借鑒[J].金融管理與研究，2011（6）.

〔4〕王巧義，劉啟生.關于小型農田水利建設投融資問題的思考[J].農業經濟，2011（7）.

〔5〕唐在富.不斷完善支農資金管理，增強財政支農的針對性和實效性[J].中國財經信息資料，2010（25）.

〔6〕唐在富.加強農田基礎設施管護工作的幾點建議[R].財政部財政科學研究所研究簡報，2010（27）.