農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞探析——以遼陽(yáng)縣為例

劉 艷 李厚楊

（遼陽(yáng)縣財(cái)政局，遼寧 111200）

2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“三提五統(tǒng)”和“兩工”，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，受到廣大農(nóng)民的歡迎。但也相應(yīng)出現(xiàn)了新的情況和問(wèn)題，如原來(lái)由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、“兩工”承擔(dān)的村級(jí)道路、小型水利、植樹造林、環(huán)境保護(hù)等小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)失去了固有的資金來(lái)源。近年來(lái)，隨著中央對(duì)“三農(nóng)”工作的重視和社會(huì)主義新農(nóng)村政策的實(shí)施，公共財(cái)政的陽(yáng)光逐步覆蓋農(nóng)村，建立健全了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，解決了農(nóng)村貧困孩子“上學(xué)難”的問(wèn)題；在全國(guó)逐步建立覆蓋農(nóng)村的最低生活保障制度，解決困難群眾基本生活問(wèn)題；擴(kuò)大開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，解決農(nóng)民“看病難”的問(wèn)題；穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施農(nóng)村公路改造工程，解決農(nóng)民“行路難”的問(wèn)題等。中央財(cái)政逐步加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入，相應(yīng)的農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的投入也不斷增加。總的來(lái)看，目前農(nóng)村面貌和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件有了較大改觀，但由于種種原因，當(dāng)前農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)仍存在不少困難。

一、當(dāng)前遼陽(yáng)縣農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村公益設(shè)施普遍比較落后，城鄉(xiāng)差距大

遼陽(yáng)縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)235個(gè)行政村，可分為兩大區(qū)域：東部以山區(qū)為主，受地理位置制約，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，人口居住分散，居住環(huán)境相對(duì)較差，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成本相對(duì)較高；西部以平原為主，人口密集，交通便利，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)要求相對(duì)較高。近幾年，縣政府不斷拓寬縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)渠道，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到不少改觀，但與城市建設(shè)日新月異的變化相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)明顯滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。一是農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。全縣農(nóng)田灌溉面積只占耕地面積的38%，機(jī)電排灌面積不足65萬(wàn)畝，只占耕地面積的54%。現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程相當(dāng)一部分已超過(guò)規(guī)定使用年限，老化失修嚴(yán)重，設(shè)施不配套。特別有些地勢(shì)低洼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如小北河、唐馬鎮(zhèn)、柳壕鎮(zhèn)，一到雨季，排水不暢，內(nèi)澇十分嚴(yán)重。可以說(shuō)農(nóng)業(yè)依然未從根本上解決靠天吃飯的局面。二是農(nóng)村道路問(wèn)題還沒(méi)有得到很好的解決。遼陽(yáng)縣現(xiàn)有村級(jí)公路466公里，其中15.4%是沙石路，標(biāo)準(zhǔn)低且建設(shè)不均衡，“村村通”標(biāo)準(zhǔn)修成3.5米寬的柏油路只占27.9%，一般也只是村部到主干道。村內(nèi)一些人口聚居的自然屯大都是“走的人多了，也便成了路”的現(xiàn)狀。“行路難”、“賣菜難”的問(wèn)題尚沒(méi)有從根本上解決。三是水土污染有惡化趨勢(shì)，吃水仍是問(wèn)題。遼陽(yáng)縣仍有部分村沒(méi)有吃上自來(lái)水，通自來(lái)水的很大一部分是沒(méi)有經(jīng)過(guò)消毒處理的井水，而且是定時(shí)定點(diǎn)供水。隨著工業(yè)的不斷發(fā)展，人們更注重工業(yè)帶來(lái)的巨大利益，而忽略了環(huán)保，以前清澈見底的魚蝦成群的河流，現(xiàn)在早已面目全非。嚴(yán)重的水污染，飲用水自然成了一大隱患。以穆家鎮(zhèn)為例，前有楊柳河，后有運(yùn)糧河。二十幾年前河水清澈，魚蝦成群，每到汛期，防洪人員便有成盆成碗的螃蟹可吃。現(xiàn)在的楊柳河流著紅色的血液一樣的液體，由東向西，緩慢的蠕動(dòng)著。兩岸壩上揚(yáng)著紅色的粉塵，已經(jīng)看不出土壤的原貌。跟楊柳河不同，運(yùn)糧河流的是黑色的瀝青一樣的液體，而河兩岸均是生活區(qū)和產(chǎn)糧區(qū)，嚴(yán)重危害著兩岸農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

（二）投入方式不完善，使用效果打折扣

農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)目前大都是由各涉農(nóng)部門通過(guò)項(xiàng)目組織實(shí)施，資金分散，投入不穩(wěn)，政策不完善，效率不高。就村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)資金來(lái)說(shuō)，就有發(fā)改委、財(cái)政、交通、電力、科技、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門管理。資金分散，層層下?lián)埽把氵^(guò)拔毛”，難免“跑冒滴漏”，有限的資金難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為，這幾年用于農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目雖然不少，但都屬于一次性投入，建好了也就完了。有些鄉(xiāng)村公路沒(méi)有穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源，修好的路和水渠沒(méi)幾年就又損毀了。時(shí)間長(zhǎng)一些的公路，因?yàn)闆](méi)有維修過(guò)，“晴天一路灰，下雨一路泥”。

總的來(lái)說(shuō)，在遼陽(yáng)全縣范圍內(nèi)完成農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的任務(wù)十分艱巨。事實(shí)上，“兩工”取消后，如何開展農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)已成為進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)亟待解決的一個(gè)突出矛盾，也成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個(gè)重要問(wèn)題和農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一個(gè)重要隱患，完善政策，從制度層面上建立農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的新機(jī)制勢(shì)在必行。為此，省、市相繼出臺(tái)了一系列《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作方案》等順民意、惠民生的文件，遼陽(yáng)縣是《方案》的試點(diǎn)縣之一。

二、“一事一議”實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因

建立農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要新機(jī)制和不斷完善“一事一議”制度。村級(jí)“一事一議”籌資籌勞作為新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)有效載體，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，形成新機(jī)制。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村取消“兩工”，村內(nèi)諸如農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路和橋梁、改善自身生產(chǎn)和生活條件以及其他社會(huì)公益事業(yè)的建設(shè)，應(yīng)采取“一事一議”的辦法向農(nóng)民籌資或籌勞。籌勞每年人均不超過(guò)10個(gè)勞動(dòng)日，籌資每年人均不超過(guò)上年縣人均收入的1%，籌資或籌勞兩者只取其一，由全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，堅(jiān)持“量力而行、群眾受益、民主決定、上限控制”的原則，實(shí)行“一事一議”籌資籌勞的項(xiàng)目。此辦法雖在遼陽(yáng)縣尚未正式開展，但在今后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是不可缺少的。

“一事一議”作為稅費(fèi)改革的配套政策和措施，主要目的是為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，推進(jìn)村民自治、村務(wù)公開等基層民主政治建設(shè)。為了更好地落實(shí)文件精神，近日，我們先后到2個(gè)鎮(zhèn)的2個(gè)村走訪調(diào)查，深入農(nóng)戶家中，聽取村干部和農(nóng)民的意見。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)在具體執(zhí)行中還存在不少困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）發(fā)動(dòng)群眾難，不愿操作

在與部分村民座談時(shí)，大多數(shù)村民認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)家政策好，農(nóng)業(yè)稅全免，“兩工”和“三提五統(tǒng)”沒(méi)有了，而且國(guó)家還拿出大量的錢為農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展公益事業(yè)。對(duì)國(guó)家投資還需要農(nóng)民籌資籌勞的政策不知道，認(rèn)為國(guó)家已經(jīng)給錢了，如果要出勞力，就要付工錢，要按照市場(chǎng)價(jià)出工，少了不干。據(jù)村干部反映，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)請(qǐng)農(nóng)民工，都付工錢，每天包吃100元。同時(shí)，受農(nóng)村宗族、“塊塊”、利益影響，部分農(nóng)民對(duì)自己直接受益的事就贊成參加，間接受益或沒(méi)有利益的就不愿參加，村民意愿難集中，存在“眾口難調(diào)”的現(xiàn)象。而且開會(huì)難、表決簽字難，也是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。現(xiàn)在農(nóng)村外出打工人員很多，有的甚至全家在外，以柳壕鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)軸村為例，全村800多勞動(dòng)力，在外打工的就有300多，不僅開會(huì)難，表決簽字難，而且籌資也很難，少數(shù)村干部怕麻煩，存在“多一事不如少一事”的思想。

（二）執(zhí)行制度難，不敢操作

在調(diào)查中，許多村干部反映，“一事一議”制度嚴(yán)、程序強(qiáng)，稍不注意就會(huì)違規(guī)。如果群眾一舉報(bào)，就要查處，最后好心得不到好報(bào)，思想上有顧慮。還有另一種情況，雖然“一事一議”通過(guò)了，并形成了決議，但少數(shù)人拒不交款或是拒不投勞，老百姓又愛相互攀比，又會(huì)引發(fā)一系列的矛盾。實(shí)際上，遼陽(yáng)縣絕大多數(shù)村都沒(méi)有村規(guī)民約，村干部都是經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生的，“水能載舟也能覆舟”的道理誰(shuí)都知道，所以誰(shuí)也不愿得罪人，最終讓大多數(shù)老百姓覺得這樣做不公平，從而難以調(diào)動(dòng)群眾的積極性，最終事情難成正果。

（三）程序繁多，不會(huì)操作

按照政策規(guī)定，“一事一議”項(xiàng)目必須有預(yù)算、有村民開會(huì)通過(guò)記錄。方案實(shí)施前必須報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再報(bào)縣財(cái)政局和農(nóng)經(jīng)局備案，縣再報(bào)省、市，前后要加蓋12個(gè)公章，經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。因?yàn)槭切律挛铮l(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)干部對(duì)政策理解不透，對(duì)操作的程序沒(méi)搞清楚，對(duì)具體的籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)模糊不清。想議、想做的“一事一議”的項(xiàng)目，本來(lái)都是好事，因?yàn)椴话凑粘绦虿僮鳎Y(jié)果事與愿違。

（四）籌資金額有限，難以從根本上解決問(wèn)題

遼陽(yáng)縣去年人均收入7000元，按一事一議標(biāo)準(zhǔn)，籌資的上限是70元/人，投勞的標(biāo)準(zhǔn)是20元/人。以柳壕鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)軸村為例，全村有6條主干路，總長(zhǎng)約17公里，其中只有一條像樣的柏油路，其它均為沙石路。而這條2007年修建而成的4米寬，總長(zhǎng)1.55公里的柏油路總造價(jià)就要70萬(wàn)元。轉(zhuǎn)軸村勞動(dòng)力總數(shù)800多人，按每人70元計(jì)算籌資的話，每年也只能籌到5.6萬(wàn)元，即使2年一起籌，也只不過(guò)是11.2萬(wàn)元而已，這點(diǎn)錢對(duì)于修建其它5條主干路，恐怕只是杯水車薪，只能望“路”興嘆了。而遼陽(yáng)縣東部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口少，居住分散，道路修建跨度大，成本高，僅靠有限的勞動(dòng)力出資出勞，根本承受不起巨額的修路費(fèi)用，獎(jiǎng)補(bǔ)制度雖然促進(jìn)了農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，但標(biāo)準(zhǔn)也只是控制標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)群眾出資的50%，獎(jiǎng)補(bǔ)資金加上群眾出資總量仍然偏小，難以滿足農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的要求。所以僅靠“一事一議”讓農(nóng)民出資只能是“小打小鬧”，根本解決不了大問(wèn)題。

三、推進(jìn)村級(jí)“一事一議”籌資籌勞的建議

未雨綢繆，必須針對(duì)當(dāng)前村級(jí)“一事一議”籌資籌勞中存在的困難和問(wèn)題高度重視，認(rèn)真研究加以解決，讓村級(jí)“一事一議”籌資籌勞在加快新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，實(shí)現(xiàn)村級(jí)“一事一議”與新農(nóng)村建設(shè)的雙贏。

（一）加強(qiáng)宣傳，積極引導(dǎo)，解決“不愿”問(wèn)題

開展“一事一議”，關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的“主人翁”精神，依法行使管理本村公共事務(wù)的民主權(quán)利。一方面，村干部要努力適應(yīng)稅費(fèi)改革后農(nóng)村形勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，認(rèn)真研究新形勢(shì)下農(nóng)村出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，轉(zhuǎn)換工作思路，改進(jìn)工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變工作方法，真正從“要錢”“要糧”的圈子中走出來(lái)，變過(guò)去的行政指揮為現(xiàn)在的服務(wù)農(nóng)民，組織農(nóng)民，提高農(nóng)民。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育引導(dǎo)。特別是針對(duì)部分農(nóng)民片面理解國(guó)家政策，只看自己該享受的權(quán)益，不看自己應(yīng)盡的義務(wù)等現(xiàn)象，要做好政策宣傳和農(nóng)民的思想工作。

（二）積極指導(dǎo)，規(guī)范程序，解決“不會(huì)”問(wèn)題

嚴(yán)格堅(jiān)持“一事一議”程序是搞好“一事一議”的基礎(chǔ)。按照《遼寧省村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理暫行辦法》的程序要求，首先要制定切實(shí)可行的方案；第二要張榜公示；第三要召開村民大會(huì)，并且必須有半數(shù)以上的代表通過(guò)；第四要報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣級(jí)主管部門審批備案；第五要向群眾公示籌資籌勞情況及財(cái)務(wù)開支情況。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可在全村范圍內(nèi)推薦辦事公正、責(zé)任心強(qiáng)、德高望重的村民代表全程監(jiān)督工程進(jìn)展情況和財(cái)務(wù)開支情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求各村把“一事一議”籌資籌勞作為村務(wù)公開的主要內(nèi)容予以全面公開。要把為群眾所做的實(shí)事做實(shí)，好事做好。同時(shí)，要量力而行，分類指導(dǎo)，一切從農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民的實(shí)際利益出發(fā)。

（三）因地制宜，惠民為本，解決“不敢”問(wèn)題

出臺(tái)村級(jí)一事一議籌資籌勞管理辦法是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項(xiàng)舉措。村級(jí)“一事一議”面臨新的形勢(shì)，新的要求，新的任務(wù)，需要豐富內(nèi)涵，與時(shí)俱進(jìn)。一方面，要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)修改、充實(shí)、完善有關(guān)內(nèi)容。另一方面，根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，要因地制宜，從便民、惠民出發(fā)，簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率。

（四）完善制度，創(chuàng)新方法，解決“不便”問(wèn)題

推行“一事一議”必須強(qiáng)化制度建設(shè)，完善相關(guān)政策法規(guī)。在認(rèn)真貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》的基礎(chǔ)上，充分聯(lián)系本地實(shí)際，制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》，把一事一議的議事規(guī)則寫進(jìn)去，以制度的形式固定下來(lái)，并在實(shí)踐中認(rèn)真貫徹執(zhí)行。要盡快規(guī)范和完善農(nóng)村“一事一議”的相關(guān)政策法規(guī)，做到“一事一議”有法可依，讓“一事一議”逐步走上法制化軌道，不斷提高村民的議事意識(shí)、議事水平和議事能力，確保“一事一議”規(guī)范運(yùn)作。對(duì)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決同意并簽字后，不籌資籌勞的，按違反合同論處。要在充分尊重農(nóng)民意愿，大家事，大家議、大家定、大家管的前提下，通過(guò)村規(guī)民約健全約束機(jī)制。同時(shí)，要在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新方式方法。

（五）嚴(yán)格工作機(jī)制，確保獎(jiǎng)補(bǔ)資金落到實(shí)處

一是項(xiàng)目實(shí)行民主管理。議成的項(xiàng)目，實(shí)行民主決策、民主管理。項(xiàng)目實(shí)施全部由村民代表全程監(jiān)理，進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)。工程實(shí)施情況則利用村務(wù)公開板、廣播等形式及時(shí)向村民進(jìn)行通報(bào)。二是資金管理實(shí)行陽(yáng)光操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和經(jīng)管辦要對(duì)“一事一議”村民籌資和獎(jiǎng)勵(lì)資金使用進(jìn)行核算和監(jiān)督。村民理財(cái)小組對(duì)項(xiàng)目資金全程監(jiān)督，防止資金被截留或挪用。三是資金使用實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督。財(cái)政和農(nóng)委分別負(fù)責(zé)對(duì)村民籌資和獎(jiǎng)勵(lì)資金審計(jì)、專項(xiàng)檢查和監(jiān)督，并設(shè)立舉報(bào)電話，對(duì)群眾舉報(bào)的線索及時(shí)立案，認(rèn)真調(diào)查處理。對(duì)作假，騙取、挪用獎(jiǎng)勵(lì)資金以及違背農(nóng)民意愿加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為及時(shí)處理，追回資金，并按照規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。

（六）明確政府和農(nóng)民的責(zé)任

農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)一方面與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，受益面廣，具有較強(qiáng)的外部性和公共性；另一方面，農(nóng)戶是直接受益者。因此，小型基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)具有一定的排他性和商品性，屬于準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，政府應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。而公益事業(yè)的投入很大，不能完全由政府承擔(dān)，應(yīng)探索建立“政府資助，農(nóng)民參與，社會(huì)支持”的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制，不斷加大農(nóng)村“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金比例，民辦公助。