納稅服務的國際經驗借鑒

楊 華

（中央財經大學，北京 100081）

一、國外納稅服務的經驗

納稅服務是指稅務機關依據稅收法律、行政法規的規定，在稅收征收、管理、檢查和實施稅收法律救濟的過程中，向納稅人提供的服務事項和措施。納稅服務最早興起于二戰末期的美國。自1970年代以來，納稅服務的理念逐漸成為現代市場國家稅務行政的主要內容。許多國家在稅法中明確規定：以“為全社會提供最優的稅收服務”為稅務宗旨。西方國家在切實提高納稅服務水平方面的做法可以概括為以下幾個方面：

（一）以法律的形式保障納稅人權利，設立專門的納稅服務機構或平臺

很多國家專門立法，以保護納稅人的權益。如，美國的《納稅人權利法案》（1988年）、英國的《納稅人權利憲章》（1986年）、加拿大的《納稅人權利宣言》（1985年）、澳大利亞的《納稅人憲章》（1997年）等。美國的《納稅人權利法案》中規定，納稅人擁有受保障權、隱私權、機密權、只繳納應納稅款的權利、獲得幫助的權利、上訴權和要求取消某些處罰的權利等。澳大利亞的《納稅人憲章》中規定納稅人有誠實報稅、隱私權、索取資料權、獲得可靠建議的權利、獲得解釋權、投訴權、以最低的成本納稅權等十三項權利。

為了切實保護納稅人的權利，很多國家還設有專門的納稅服務機構或服務平臺。如加拿大的納稅服務局，美國的“納稅人權益維護辦公室”，英國、荷蘭的納稅咨詢服務在線，澳大利亞的“納稅人溝通聯絡局”，新西蘭的“納稅服務部”，南非的“納稅人服務管理辦公室”，日本的“國家稅務咨詢委員會”，韓國的“納稅人權益維護處”，泰國的呼叫中心，新加坡的“納稅服務處”等。這些機構或平臺的設置使得納稅服務工作常態化，并在此基礎上逐步建立起一套完整的納稅服務體系。

（二）重視納稅服務績效評估和監督約束

納稅服務做得到位的國家，其在服務的程序、方法、步驟、時限、評估和監督等方面，無一例外都有較明確的規定，并形成了行之有效的體系。例如，英國稅務部門要求所有打給稅務局的電話，在20秒內的接通率為90%；80%的郵件在15個工作日內回復；對沒有預約而來咨詢的納稅人，95%的人在15分鐘內得到接待；錯扣繳的稅收收入，20個工作日內予以退還。

許多國家在納稅服務的具體工作中非常重視績效評價，并專門設有納稅服務監督機構，保證了納稅人反饋渠道的暢通，促進了納稅人訴求向服務改進措施的轉化，保障了納稅人權利真正落到實處。如，加拿大稅務部門以納稅人是否滿意作為衡量自身工作質量的重要標準，建立了包括客戶服務時限、網絡服務工作標準、網絡信息安全標準和納稅人評議制度等一系列的工作評價機制。再如，澳大利亞國家稅務部門制定有專門的辦事承諾制度，每年進行考核并予以公布，每兩年要向納稅人開展一次有關稅務機關提供納稅服務滿意程度的民意測驗。考核業績會直接影響到稅務局長的選任。澳大利亞稅收客服中心（全國共12個）為納稅人提供的電話咨詢都存儲記錄在案，作為工作人員業績考核的評定依據。又如，美國國內收入局內建立了包括組織績效評價、員工績效評價、納稅人滿意度評價、員工滿意度評價、部門成果衡量等內容的一套績效評價體系來對內部各級組織及其員工進行考評。

為了保障納稅服務的質量和實效，歐美等發達國家還專門設有納稅服務監督機構。如美國國內收入局設有“納稅人權利維護辦公室”（1979年）。該機構原本為稅務機關的內設機構，主要職責是對稅務人員貪污受賄、營私舞弊和失職讀職行為的監督。1996年以來，隨著納稅服務理念的深入，為切實維護納稅人權利，該機構的角色和職責發生了重大變化。由稅務機關的內設機構變為介于稅務部門和納稅人之間的第三方服務監督機構，職責上變為調查納稅人的抱怨和不滿，聽取納稅人訴求，為納稅人權利辯護，幫助納稅人解決與稅務部門之間無法通過正常渠道解決的問題，并向稅務機關提出改進建議以阻止類似問題的再次產生。該機構負責人由財政部部長、國內收入局局長和財政事務監事會協商后任命，其日常工作獨立于稅務機關。為保證與納稅人溝通交流的獨立性，該機構設有單獨的電話和郵政編碼，其辦事機構遍布每個州，并實行垂直管理，各州辦公室直接向國家納稅人援助辦公室匯報工作。其工作成果由國會監督，每年要向參議院和眾議院提交兩份工作報告，其中涉及征納雙方爭議的問題不能少于20項。當納稅人與稅務機關的問題不能得到合理有效解決時，可以簽署援助令，要求稅務機關必須無條件執行，但這一特權不輕易使用。正是由于強有力的納稅服務監督機構的存在，保證了納稅人反映意見渠道的暢通，促進了納稅人訴求向服務改進措施的轉化，保障了納稅人權利真正落到實處。

（三）以信息化推動納稅服務工作

隨著信息化的發展，因特網技術在納稅服務中的應用更為廣闊。許多國家都加強了網絡納稅宣傳的力度，及時為納稅人提供稅法、稅收政策、納稅指南等相關信息。一些國家還通過開通網上納稅申報系統等，納稅人不僅可以從網站下載納稅表格等，還可直接通過電子申報系統、電子支付系統等直接申報納稅。而且大多數國家的稅務部門都專設有稅收信息咨詢中心或計算機咨詢中心，以信息化推動納稅服務工作。如，美國通過計算機技術設計了“美國國稅納稅服務分析系統”，把納稅人咨詢的問題進行收集、歸類，進行定量定性分析，以支持服務部門的服務決策和納稅人的即時查詢。再如，新加坡“國內稅務局信息科技系統”包括國內稅收綜合系統、電子申報系統、機構服務系統和辦公自動化系統四個系統，四個系統相互獨立，但同時又高度關聯，形成數據信息高度共享的信息體系，并在此基礎上設立了數據處理中心和納稅服務中心，全面開展納稅服務工作。

（四）充分發揮稅務中介機構的作用

在西方許多國家稅務代理制十分普遍。美國有龐大的稅務顧問隊伍，稅務顧問主要有注冊會計師、注冊代理人和律師。代理活動包括納稅申報、稅務分析、審計支持、稅收籌劃和提供投資建議等，將納稅人由于不熟悉稅法或計算失誤而少繳或多繳稅款的風險減到最低。據統計，美國有50%以上的工商企業和95%以上的個人所得稅都是委托稅務代理機構或代理人申報納稅的。在日本，約有85%以上的企業通過稅理士辦理相關納稅事宜。全國已注冊的稅理士約有7萬名。國稅廳、各地國稅局、稅務署內，均設有專門管理稅理士行業的職能部門。日本民間還成立了由個人或法人組織的“納稅儲蓄組合”，組合成員將應納稅款預先存入組合，并按高于銀行的利率支付其利息。“納稅儲蓄組合”不僅保證了稅款及時足額入庫，并且每當新的稅收法規頒布時，還配合進行納稅宣傳。在澳大利亞，75%的個人和90%的企業是通過稅務代理機構辦理涉稅事宜。稅務代理機構包括會計師事務所、律師事務所，以及部分被稅務機關授權從事稅務代理業務銀行。為了保證稅務代理機構健康有序發展，澳大利亞稅務部門制定有稅務代理機構執業發展策略；為稅務代理機構提供電子申報、電話咨詢、咨詢論壇等個性化服務；專門設立有稅務代理網站，稅務代理人員可通過網站隨時查閱稅務代理記錄、客戶賬戶注冊、相關客戶清單、企業經營狀況等涉稅信息。

二、當前我國納稅服務的現狀

我國首次提出納稅服務的概念是在1990年全國稅收征管工作會議上。之后，于1997年的稅收征管改革中，納稅服務首次被明確為稅收征管的基礎工作。2002年國家稅務總局征收管理司內設立“納稅服務處”，2008年國家稅務總局內設立納稅服務司，2009年制定有《2010-2012年納稅服務工作規劃》。納稅服務的理念引入我國稅務行政時日尚淺。近年來，我國各級稅務機關通過實行限時服務、政務公開、一站式服務、首問責任制等形式，在納稅服務方面做了許多積極的工作，取得了一定的效果。但從整體來看，當前我國稅務機關的納稅服務水平還較低，不能很好地適應納稅人的多元化需求。

（一）納稅服務意識不強，辦稅手段有待改進

納稅服務是稅務機關義不容辭的法定義務，只有認真履行好這一法定義務，才能取信于納稅人，稅收工作才能得到納稅人的理解和全社會的支持。

2001年我國在《稅收征收管理法》中首次將納稅服務確定為稅務機關的法定職責，納稅服務由原來的稅務人員的職業道德上升到必須作為的法律范疇。但因長期以來我國的稅務工作偏重于管理執法，認為政府籌集經費來源的稅務機關處于絕對的主導，而納稅人應處于服從與被支配地位。時至今日，稅務人員還沒有完成從“稅務官”到“服務者”的角色轉變，還沒有從維護納稅人權益的角度出發，向納稅人提供必要的服務。而近年來，基層稅務部門開展的納稅服務，大多還局限于提供諸如微笑服務、禮貌用語、公開程序等淺表性的形象服務。還沒有將納稅服務作為稅務人員應盡職責，沒有把納稅服務貫徹到稅收征管活動的全過程。

從辦稅手段上看，除稅法咨詢、納稅輔導、宣傳送達、表票供應等形式外，近年來許多基層稅務機關都開展了“一站式”、“一窗式”服務或推行了首問負責制等，在一定程度上提高了稅收征管的效率。但在推廣多元化申報、預約服務、電子繳款和納稅服務熱線12366等方面，還有待深入開展。在為納稅人提供個性化、動態服務方面還很不夠，不能滿足納稅人的多元化需求。

（二）辦稅程序繁雜、手續繁瑣，納稅服務效率不高

在辦稅實踐中，如發票領購、辦理稅務登記等涉稅審批手續時存在程序繁雜、手續繁瑣、票表要求過多等問題，加重了納稅人的負擔。而窗口人員在辦理涉稅業務時常會遇到納稅人簽章不全、手續資料或證明資料不全等情況，不能即時受理。其次，在規范性程序與納稅人需求之間也存在矛盾。許多事項如涉稅資格認定、發票數量或版額增加等，是納稅人急需時才到稅務機構來辦理，因此在申請時納稅人希望即申請即受理即調查即審批。而按照規范性程序，業務辦理分散在兩個甚至兩個以上單位或部門，需要一定的審批時間。

（三）稅務部門與納稅人之間的溝通機制有待健全

近年來，稅務部門在程序公開、政務公開等方面做了一些工作。但大多數稅務部門與納稅人之間還沒有建立起常規的溝通渠道和溝通機制，納稅人多元化和個性化的需求不能很好地反映到稅務部門。由于納稅服務的信息反饋不暢通，使得稅務部門不能迅速、高質地滿足納稅人的需求，不利于稅收服務工作的健康發展。特別是在基層稅務機構，由于稅收管理員管戶多，“管戶”與“管事”很難齊頭并進。稅收管理員疲于應付日常的征納工作，難以做到及時、準確地將最新政策法規、涉稅事項傳送給轄區納稅人，使部分納稅人因不了解有關規定而增加辦稅成本，也增大了辦稅工作的難度。

（四）稅務中介機構在納稅服務中的作用不明顯

當前，我國稅務部門將大量人力物力用于稅款的征納，而不是用于稅收監管。這在很大程度上限制了稅務機構為納稅人提供多層次、全方位的納稅服務。此外，由于我國稅務中介機構的法律義務不健全，行業自律制度還不規范，中介代理人員的整體素質有待提高，在有關稅務中介機構提供納稅服務的標準等缺乏完整、統一的規定，而且其業務也沒有被納入稅務機關有效監管范圍。實踐中，稅務中介機構的執業質量良莠不齊，納稅服務的作用不明顯。

（五）對納稅服務缺乏必要的監督評價機制

從制度層面來看，雖然2005年《納稅服務工作規范（試行）》中對納稅服務的監督考核提出了要求，但對于如何監督、怎樣監督等缺乏具體的規定。近年來，一些地方稅務部門制定了征管質量考核標準和稅收執法考核措施，對于提高征管質量和效率，規范稅收執法的公正性發揮了積極作用。但大多數稅務部門還沒有制定納稅服務質量評定指標，納稅服務主要取決于稅務機關的自覺性，無法很好地衡量納稅人的滿意度和工作人員的服務質量。

三、借鑒國外經驗，提升我國的納稅服務水平

借鑒國際先進國家的經驗，我國可從以下幾個方面改進和優化納稅服務。

（一）端正納稅服務理念，將納稅服務貫穿于稅收征管全過程

“服務型政府”建設是當前我國行政體制改革的方向，而“為全社會提供最優的稅收服務”則理應成為稅務行政的努力目標。納稅服務是否到位不僅關系到稅收征管的效率，同時也是保持良好征納關系的基礎。因此，作為稅務人員，今后應端正納稅服務理念，將納稅服務作為稅務人員的法定職責和義務。以保障納稅人合法權利為前提，變被動服務為主動服務，為納稅人提供最大限度的方便和實惠。

需要強調的是，納稅服務不是一種短期行為，也不僅局限于某一時期、某個部門，而應把納稅服務融入稅收工作的全過程，落實于稅前、稅中、稅后服務各環節。作為稅前服務，應做好稅收政策宣傳，為納稅人提供稅務咨詢、納稅輔導等服務，提高納稅人依法履行納稅義務的能力；作為稅中服務，應為納稅人創造條件，便于納稅人及時準確地履行納稅義務；作為稅后服務，應充分尊重納稅人的訴求，為納稅人進行監督投訴、爭議仲裁、損害賠償等提供方便和快捷的渠道。

（二）改進納稅申報方式，拓寬稅款繳納渠道

便捷、高效的納稅申報方式不僅能為納稅人降低納稅成本，還可以保證稅款的及時繳納，同時也可為稅務部門節省大量的窗口辦公時間，提高工作效率。借鑒先進國家的經驗，今后我國應不斷改進納稅申報方式，開辟諸如郵寄申報、電話申報、網上申報等申報方式，最大限度地利用現代信息技術為納稅人提供多元化的納稅申報服務。

在稅款繳納方面，應開辟多種渠道，如推廣使用支票、銀行卡、電子結算等方式繳納稅款。積極推進財稅庫銀聯網，應納稅款經由稅務機關核實后直接通知銀行劃款入庫。如此不僅可以減輕納稅人直接繳納稅款的繁瑣過程，而且還可以減輕稅務部門開票量和銀行部門劃轉稅款的工作量。

（三）簡化辦稅程序、改進辦稅方法，完善稅務部門內部機構間的業務銜接

辦稅服務廳作為全方位提供納稅服務的窗口，其功能的有效發揮和效率的提高直接關系著納稅服務的水平。今后，我國在納稅服務能力建設方面，首先，應進一步拓展辦稅服務廳的功能，優化辦稅流程，推行“一站式”服務，化繁為簡，減少審批手續和審批環節，提高稅收管理信息的共享度，全面清理并取消納稅人重復報送的涉稅資料，實行“一次采集存儲、信息多次使用”，以免納稅人來回奔波和重復提供資料，方便納稅人辦稅。其次，在辦稅方法上，針對納稅人多元化的納稅需求，可大力推行網上辦稅、同城辦稅、自助辦稅等形式，通過預約服務、提醒服務、延時服務、援助服務、綠色通道服務、納稅服務熱線等措施，為納稅人提供全方位、多層次的個性化服務項目，提高納稅服務的綜合能力和效率。再次，納稅服務涉及稅務行政的全過程。在推行“一站式”服務的基礎上，應注意稅務部門內部機構間的業務銜接（辦稅服務廳與機關股室、稅務稽查、稅源管理之間），實現稅務管理扁平化。在首問負責制的基礎上，建立“責任到人、辦事到位，交叉互補”的內部工作制約機制，使“全員參與、全程服務、人人執行、個個遵守”的服務方式更加規范具體。

（四）加大稅收宣傳力度，培養納稅人的稅收遵從意識

納稅人良好的稅收遵從意識是保證稅收工作順利開展的基礎。提高納稅人的稅收遵從意識是稅務行政的目標之一，而普及稅法知識、加強稅法宣傳是增強全社會依法誠信納稅意識、提高納稅人的稅收遵從度、規范稅務機關執法行為的重要措施。今后，我國在稅務宣傳中，不僅要在每年的稅收宣傳月進行稅法宣傳，還應與地方雜志、報紙、電視臺、電臺等媒體合作，及時刊登稅收熱點問題、稅收政策動態、稅務專題研究，定期播放稅收公益廣告等。同時，可通過向納稅人發放“辦稅明白卡”、“稅企聯系卡”、“辦稅流程表”等形式，及時、準確地向納稅人公布國家的稅收政策、法規、征管業務規程、辦稅手續要求等，減少和防止納稅人由于對政策了解不全面、不及時而出現問題。

納稅服務要貫穿于稅收征管的全過程，但同稅后的納稅服務相比，稅前、稅中的納稅服務提供，對于提高征納效率、提升納稅人稅收遵從度的意義更大。為此，今后可通過向納稅人直接調研或向涉稅中介服務機構調查，及時了解納稅人的經營及財務狀況，以及辦稅過程中存在的困難和問題，及時對納稅人進行稅務輔導并隨時幫助其解決涉稅問題，加強稅前、稅中的納稅服務。同時，還可定期有針對性地為企業財會人員進行稅法知識和稅務培訓等，讓納稅人在培訓中了解最新的稅收政策，提高其主動納稅意識。而稅務機關也可從中了解來自納稅人的各方面需求，將納稅人意見納入各級決策、執行和監督的全過程，從而提高稅務行政的效能和納稅服務的質量。

（五）建立內外結合的績效考核監督機制，暢通稅收法律救濟渠道

績效考核監督機制的建立可以有效地保證納稅服務落到實處。因此，納稅服務工作質量考評應作為考評稅收工作的主線。稅務機關在設置納稅服務標準時，應盡量細化評估指標，對服務的內容、程序、方法、時限等，從質量和數量上作出明確規定，建立科學、規范、可操作性、可量化的納稅服務考評指標體系，形成事前、事中、事后相銜接的監督機制。

來自社會的外部監督是促進納稅服務水平提升的又一動力。在加強外部監督機制建設方面，稅務部門應擴大稅務公開的內容，在堅持辦稅“八公開”的前提下，對納稅人關心的熱點、焦點和難點問題，盡可能全程公開，保障納稅人的知情權。同時，可通過設立舉報投訴箱或熱線電話、對納稅人定期回訪、問卷調查等方式征詢納稅人的意見與建議，反映納稅人的聲音，及時改進工作。

健全、暢通的稅收法律救濟渠道對于納稅服務將起到積極的促進作用。今后，我國應高度重視稅收法律救濟渠道，不斷完善稅務聽證會、稅務行政復議、稅務行政訴訟、稅務行政賠償制度，充分保障納稅人的舉報、投訴等權利，規范投訴舉報的受理、轉辦、處理和反饋機制，增進征納雙方的理解和信任。

（六）發揮稅務中介機構在納稅服務中的作用，重視社會化納稅服務

從國外納稅服務的實踐來看，許多國家都很重視社會化納稅服務，其中稅務中介機構發揮著積極作用。社會化納稅服務的內容廣泛，包括涉稅咨詢服務、涉稅代理服務（納稅申報、行政復議等代理）、提供涉稅證明文件（制作涉稅鑒定報告、資產評定報告、財務會計賬務和報表審計鑒定等）、涉稅賬務的記載和核算（代理納稅人建立、核算涉稅賬務、編制財務報表和納稅申報表等）、為政府部門有償提供涉稅審計等。這些服務，是對現有稅務部門提供納稅服務的有效補充，對于提高國家整體的納稅服務水平具有積極的意義。

目前，我國的涉稅行業協會包括律師協會、評估師協會、注冊會計師協會、注冊稅務師協會等。針對上述行業目前專業從業人員不足、行業自律性不高等問題，我國應在今后相關法律、法規中明

確稅務代理的性質和地位，為稅務代理有所作為奠定法律依據；其次，應優化社會化納稅服務環境，為稅務代理機構拓展執業范圍和服務空間積極創造條件，在稅收政策咨詢、稅收資料使用、信息技術利用等各方面為稅務代理提供方便；通過定期為涉稅行業或中介機構開展有針對性的業務指導和培訓等，提高涉稅行業的納稅服務能力；發揮行業協會的行業自律和監管作用，加強對從業人員的登記備案和日常管理，提高社會化納稅服務的整體水平。

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