淺析我國進出口許可證制度

黃 巍

(黑龍江省對俄經貿合作咨詢服務中心，黑龍江 哈爾濱 150040)

進出口許可證制度是世界各國管理對外貿易所普遍采用的一種重要的行政手段，它包括有關許可證的申請、審查、頒發、使用、效力、撤消和廢止等各方面的法律制度，具有嚴格、簡便易行、效果顯著等特點。它在維護正常的貿易經營秩序、收集有關的貿易統計資料、保護國內資源和市場、維護國家經濟利益和經濟安全等方面發揮著重要作用。

實施許可證制度具有雙重性:一方面，各國政府可以通過該制度收集有關貿易統計和其他貿易信息，維護進出口秩序，為本國制定外貿政策提供依據;另一方面，由于許可證管理制度具有一定的隱蔽性和任意性，因而有些國家通過許可證制度限制貿易，如規定復雜的發放程序、實施歧視性待遇等。

一、我國進出口許可證管理制度的情況

進出口許可證制度，是我國實行對外貿易管理的一種行政保護手段，是根據我國的對外貿易政策對進出口貨物和物品實行全面管理的制度，是根據國家的法律、政策、對外貿易計劃和國內外市場的需求，以及承擔有關國際公約義務，對進出口經營權、經營范圍、貿易國別、進出口商品品種及數量等實行的制度。其中，由商務部或者由其會同國務院有關部門，根據《中華人民共和國對外貿易法》關于對限制進口貨物實行配額或許可證管理的規定，制定公布實行進口許可證管理的商品。

(一)出口許可證管理制度

2011年我國實行出口許可證管理的49種貨物分為三大類，分別實行出口配額許可證、出口配額招標和出口許可證管理。

1.實行出口配額許可證管理的貨物是:玉米、大米、小麥、玉米粉、大米粉、小麥粉、棉花、鋸材、活牛(對港澳)、活豬(對港澳)、活雞(對港澳)、煤炭、焦炭、原油、成品油、稀土、銻及銻制品、鎢及鎢制品、鋅礦砂、錫及錫制品、白銀、銦及銦制品、鉬、磷礦石。

2.實行出口配額招標的貨物是:藺草及藺草制品、碳化硅、滑石塊(粉)、鎂砂、礬土、甘草及甘草制品。

3.實行出口許可證管理的貨物是:活牛(對港澳以外市場)、活豬(對港澳以外市場)、活雞(對港澳以外市場)、冰鮮牛肉、凍牛肉、冰鮮豬肉、凍豬肉、冰鮮雞肉、凍雞肉、消耗臭氧層物質、石蠟、鋅及鋅基合金、部分金屬及制品、鉑金(以加工貿易方式出口)、汽車(包括成套散件)及其底盤、摩托車(含全地形車)及其發動機和車架、天然砂(含標準砂)、鉬制品、檸檬酸、維生素C、青霉素工業鹽、硫酸二鈉。

(二)進口許可證管理制度

根據《貨物進出口管理條例》，我國進口許可證制度由自動進口許可證制度和非自動進口許可證制度構成。非自動許可證制度包括進口配額許可證管理制度、進口許可證管理制度、關稅配額管理制度和特定產品管理制度組成。自動進口許可證管理是國家根據監測貨物進口的需要，對部分自由進口的貨物實行自動許可管理。

發證機關:商務部和國務院有關經濟管理部門及其授權機關。

適用范圍:按一般商品、機電產品、重要工業品三個目錄的形式分別進行管理，一般商品包括:肉雞、植物油、煙草、二醋酸纖維絲束、銅精礦、煤、天然橡膠、廢紙、廢鋼、廢鋁、銅等11種;機電產品分為商務部發證的206個10位數編碼商品、地方或部門機電辦發證的327個10位數編碼商品;商務部發證的舊機電產品6個10位數編碼商品;重要工業品包括鐵礦石、鋁土礦、天然氣、原油、成品油、氧化鋁、化肥、鋼材8種95個10位數編碼商品。

二、我國進出口許可證制度的作用和特點

目前，隨著我國對外貿易規模的不斷擴大，貿易摩擦加劇，過去不被重視的許可證預警功能日漸凸顯。無論是數量限制，還是反傾銷、反補貼和保障措施的出臺，都需要有許可證制度的積極配合。

我國現行的數量限制貿易政策是改革開放以來逐步建立和完善的，主要由進出口許可證、進出口配額和行政控制等措施構成。配額和許可證管理在我國對外貿易發展過程中發揮了重要作用。

在進口配額許可證制度方面，根據現行管理辦法，目前我國將進口貨物分三類管理，即一般進口類、憑許可證進口類和禁止進口類。為適應對外開放和參與國際多邊貿易體系的需要，我國已大幅度減少了對進口的行政限制措施，也縮小了進口配額、許可證管理商品的范圍，絕大多數商品已放開經營。我國實施進口許可證管理的主要目的，一是為了平衡進出口貿易，二是為了保護特定的產業，三是為了更好地分配進口資源。

在出口配額許可證制度方面，我國實施出口配額許可證管理的商品主要包括:關系國計民生的大宗資源性出口商品及在我國總出口中占有重要地位的大宗傳統出口商品;我國在國際市場或某一市場占主導地位的重要商品，國外對我國有配額或要求我國主動限制出口數量的商品;出口額大且易于引起經營秩序混亂的商品，重要的名、特、優出口商品，或有特殊要求的出口商品。我國對部分實行出口配額許可證的商品，實行行政分配配額招標和配額有償使用的制度。我國實施出口許可證管理的目的主要有:控制我國在國際市場上份額很大的商品的數量，以維持市場價格，改善貿易條件，保證外匯收入;防止國內市場價格大大低于國際市場價格的商品的過度出口，這些商品主要是一些原材料和礦產品;保證紡織品等產品的出口不超過進口國所規定的進口配額等。

三、我國進出口許可證制度存在的問題

目前我國實施的進口許可證制度與WTO《進口許可程序協議》及其他相關協議的精神存在著不少的沖突，與國際慣例相比差距較大，沒有完全體現公平、公開、合理的原則，例如，我國的進口許可證制度的適用范圍主要為擁有外貿進出口權的企業，并不考慮申領者的實際需求和實際業績，而WTO《進口許可程序協議》規定，只要符合進口成員方的法定條件，任何個人、企業和機構均可成為進口許可證申請者;WTO規則所允許的自動許可制度尚未建立和實施，配額管理行政色彩濃厚，公開性和透明度不夠等。在管理方法上存在“政出多門”和“證出多門”的現象，多重部門管理，部門職責交叉，造成管理效率低下。

相對而言，我國的出口許可證制度較完善，但以國際通行的做法衡量，我國現行的出口許可證制度仍然存在一些亟待解決的問題。第一，目前我國只對少數幾種商品實行配額招標，招標的種類和數量少，不具有普遍性，對現行配額管理體制無法形成足夠的影響;第二，配額招標速度嚴重滯后;第三，公開招標的投標資格存在一定的問題，使一些中標配額不能有效使用，或使用效率低下;第四，協議招標中，中標價格和中標數量的確定違背非歧視的原則。

四、改革方向

隨著我國加入WTO和改革開放的進一步深入，不符合國際貿易規則的數量限制將逐步取消，國家對外貿的宏觀管理應該有符合新形勢的新手段。許可證管理不僅是當前我國實行對外貿易管理的一項最主要的手段，今后也依然會在對外貿易宏觀管理中發揮十分重要的作用，這就需要在盡可能短的時間內縮小我國現行體制與WTO有關規則的差距，建立起一套既遵守WTO規則，又符合中國國情的許可證管理體系。

(一)在充分發揮進出口許可證現有管理功能的基礎上，不斷補充和完善其統計功能、預警功能以及配置資

源的功能

盡管目前實行進出口許可證管理商品的品種已大幅度削減，金額占全國進出口總額的比重已大幅度下降，但進出口許可證制度在保障進出口協調發展，促進國內產業發展，確保國民經濟平穩運行中發揮著不可或缺的作用。今后，要繼續充分發揮好進出口許可證在外貿運行中的作用，即在充分發揮進出口許可證現有的管理功能的基礎上，不斷補充和完善其統計、預警及配置資源的功能。要采取有效措施做好應證商品的數據采集和加工，確保統計數據質量，及時進行統計分析和研究，配合其他來源的信息(如海關數據)，逐步建立健全應證商品的進出口監測機制，建立起對應證商品管理的快速反應機制，最大限度地為宏觀決策部門和企業提供信息支持和服務。在當前，應著重控制“三高”產品的出口，擴大能源和資源性商品的進口。

(二)政府應提高許可證管理工作的科學性和規范性，加快向宏觀管理、依法調控、加強監督和公共服務的方向轉變職能

不斷推進許可證管理的法制化，繼續完善外貿法律、法規，推進外貿依法行政，相關管理機構要認真履行法律法規賦予的權限和職責，相關管理人員要樹立法律意識，依法辦事。要加強政策引導、統計監測和公共信息等服務功能，提高服務質量。要加快管理手段的創新，全面提升進出口許可證管理工作的質量和水平。許可證具體業務性部門要加強與政策制定部門的密切合作，在政策研究和制定中發揮自己的作用。

建議在我國商務系統內，以目前的“商務部配額許可證事務局許可證簽發管理平臺系統”為基礎，逐步整合我國進出口許可證管理資源。協調管理機構之間的分工，規范和簡化審批程序，統一政策的發布，簡化證書種類，理順簽發體系，在逐步推進實施網上申領、網上審批、網上簽發、網上查詢、相關管理部門(如海關、工商、稅務、外匯、檢驗檢疫等)網上協調等的過程中，形成一個統一的、完整的、科學的貨物進出口許可證管理體系;逐步實現電子證書和無紙化通關。為各類企業參與國際競爭提供良好的服務，為政府宏觀決策提供準確的統計依據。對商務部系統外管理的商品，以及那些尚未納入許可證管理系統、直接憑批件通關的出口商品(如瀕危物種、文物和精神藥物等)，根據管理和統計的需要，建議都要在商務部門登記備案，最后以許可證形式通關。

(三)加強和完善進出口的自動許可管理，運用多邊規則來合理、有效地對敏感商品實施貿易統計和監測

目前在我國，WTO規則允許的自動許可制度才剛剛建立和實施。新《外貿法》明確指出，實行自動許可制度的目的是為了監測進出口情況的需要，實行自動許可的貨物由國務院對外貿易主管部門通過發布目錄的形式進行。自動許可制度并不是對貨物、技術的進出口進行實質性審查，許可部門無權對擬申請的許可予以否決。自動許可制度的目的僅是為了對部分貨物、技術進出口情況進行監測統計，其實施對象針對自由進出口的貨物、技術，且實施前由對外貿易主管部門發布相關貨物和技術目錄。

根據《外貿法》及我國在加入WTO議定書中的承諾，對那些取消數量限制和配額管理的敏感商品，不要采取立即放開的做法，而是采取過渡的辦法，以為防止可能發生的損害為由，轉為實施自動許可管理。對一些應證商品采取自動許可的作用是數據收集和統計，以便于政府主管部門可以通過統計數據及時掌握一些敏感商品的進出口趨勢，在得到(配合)海關統計的實際發生數據前，可以比較準確、適時地采取相應的措施。這種方式應作為我國監控敏感商品進出口情況的主要手段之一。實行此類管理的商品范圍應適時調整，以實現政府對某些商品的預警機制，價格監控，雙邊核查等管理功能。通過對部分自由進出口貨物的自動許可，一方面在不用很多人力財力情況下得到進口統計數據和其他必要的情報，監測進出口情況，起到預警作用;另一方面防止某些行業及某些敏感商品在取消數量管理后出現“管理真空”，一旦出現過量進口損害國內產業時可盡早準備，以采取相應的保障措施。

(四)進一步推進貿易便利化，積極穩妥地開展進出口許可證商品無紙通關工作

近年來，有關進一步減少和消除阻礙要素跨境流動的障礙，減低交易成本，建立高效的貿易便利體系等內容成為多邊、區域、雙邊經貿合作的重要內容，WTO已將貿易便利化作為正在進行的“多哈發展議程”談判中的一個重要議題。在我國，貿易管理程序的改善和便利條件的提供是我國不斷努力的目標，也是培育新的競爭優勢的重要一環。目前我國實施無紙通關的政策、法律和技術條件已基本成熟，商務部和海關總署決定，先啟動無紙通關試點工作，通過試點取得工作經驗，以便在適當時間在全國范圍內推廣無紙通關。

(五)積極參與多雙邊有關許可證管理的討論和規則的制定工作

1.進一步完善許可證管理的披露制度。首先是增加決策過程的透明度，以保證所確定的許可證管理規章的科學性、合理性，其次是增加許可證管理制度和具體操作程序的透明度。以減少人為控制因素，防止暗箱操作和腐敗的發生。

2.充分運用網上發證系統，使領證企業在實現網上遞交申請的同時，第一時間了解到本地外經貿動態信息、資料和數據，以及進出口商品的預警動態。通過對網上政務流程的監控和網上投訴處理的有機結合達到信息高度透明的基礎上的自我監督和全社會監督。

3.進口許可證手續使用時應當以公正平等的方式施行。除少數確需指定經營的涉及國家安全和國家經濟利益的品種外，任何符合進口方法律和行政管理要求的個人、企業或機構(包括三資企業、中小企業、私營企業)，都具有申請許可證的同等資格。實行自動進口許可證的商品，應在任何情況下即可簽發進口許可證。政府應從制度上鼓勵所有符合條件的企業參與招標與競爭。

(六)進一步優化完善決策模式和運行機制，通過整合資源簡化執行機構

目前，我國許可證管理體制是按照“政策制定與具體實施相分離、配額管理與許可證簽發業務管理相分離”以及“增強政府機關宏觀政策管理職能，弱化微觀事務性管理職能”的原則確定的。這一管理體制體現了中國加入WTO后政府職能的轉變，這一制度在近幾年的許可證管理工作中發揮了重要的作用。但是，在具體管理中仍然存在分而不離，決策部門分散，決策和執行集于一身的情況。因此，建議進一步明確決策部門的職能，改變分商品、分部門、分行業和分企業性質的許可證管理的決策模式，盡量將所有配額許可證產品的決策統一管理。因此，決策部門的功能應主要表現在宏觀管理上:第一，許可證決策機制對內管理的功能主要是法律法規的制定、修改和解釋;擬定進出口管理貨物目錄、進出口配額管理制度及數量、關稅配額管理制度及數量等。第二，許可證決策機制對外管理職能主要體現在，接受世貿組織進口許可程序委員會的審議;處理與許可證管理有關的貿易爭端;履行透明度義務。這一點在許可證管理中非常重要。

由于受到現行體制的局限，我國對外貿易管理方面存在的條塊分割問題在進出口許可證管理體制中也有所表現。目前我國僅部級配額和許可證管理機構就有12個，除商務部和國家發改委外，還有中國人民銀行、衛生部、信息產業部、文化部、國家林業局、新聞出版總署、環保總局、民航總局等部門和機構。另外，商務部內各許可證主管部門除按商品進行分工外，還按外資和加工貿易等不同方式進行切塊分工。地方省市又會根據上述不同分工派生出相應的主管部門;部門間的職責重復且復雜，很多部門規章和辦法都是按照原有的政府部門分工制定的，因此，根據1999年我國許可證管理體制的要求，為順應2003年商務部組建后內外貿一體化的發展趨勢，建議進一步簡化機構，理順關系。建立以許可證局為核心的全國統一的許可證管理服務體系，進一步統一貨物進出口管理制度、統一進出口商品管理目錄、統一許可證管理規章和辦法、統一許可證管理機構、統一許可證的技術支持系統、統一許可證書制式與印章、統一許可證收費制度和標準。

總之，進出口許可證管理是對外貿易管理的重要手段之一。它在保護國內資源和市場、維護經營秩序等方面發揮著重要作用。不能忽視它，但也不能過分依賴它，畢竟貿易自由化和便利化才是大勢所趨。我國應充分借鑒WTO其他成員在配額和許可證管理方面的有效做法，建立健全一套既符合國際慣例，又適應國情的進出口許可證管理體制，以更好地維護外貿經營秩序、監督市場的正常運行、維護國家經濟利益和經濟安全，促進我國對外貿易的全面發展。

［1］外經貿部配額許可證事務局，國際貿易經濟合作研究院聯合課題組.透明許可——我國進出口許可證管理制度改革方向與思路［J］.國際貿易，2001(11).

［2］商務部國際貿易研究院課題組.建立統一的服務體系——完善我國許可證管理體制的設想［J］.國際貿易，2005(10).