我國義務教育發展不均衡的財政原因及對策探討

馬海濤 向飛丹晴

（中央財經大學，北京 100081）

我國義務教育發展不均衡的財政原因及對策探討

馬海濤 向飛丹晴

（中央財經大學，北京 100081）

基本普及九年義務教育后，均衡發展成為我國義務教育發展改革的重中之重。作為國家財政體制的重要組成部分，教育財政在促進義務教育均衡發展中起著舉足輕重的作用。但從我國目前的實際情況來看，財政投入不足、義務教育籌資責任劃分不清晰、不合理以及義務教育財政轉移支付制度不完善等原因，嚴重制約了我國義務教育均衡發展的順利推進。鑒于此，本文從轉變政府職能、科學劃分政府間義務教育事權和籌資責任、完善義務教育財政轉移支付制度、加強對弱勢群體的扶持力度等幾個方面提出政策建議，以期完善我國教育財政體制，促進義務教育均衡發展。

義務教育均衡發展 教育財政 財政對策

基本普及九年義務教育后，我國義務教育改革發展站在了一個新的起點上，面臨一個迫切需要回答的問題：我國義務教育下一步的發展方向和目標是什么？對于這個問題，我國義務教育嚴重的發展失衡狀況給出了最現實的回應，黨和國家相關的政策部署也給出了最權威的解讀，那就是“要把義務教育作為教育改革與發展的重中之重，把均衡發展作為義務教育的重中之重”。而作為國家財政體制的重要組成部分，教育財政在促進義務教育均衡發展中起著舉足輕重的作用。在此背景下，本文選擇從公共財政角度出發，來探討促進義務教育均衡發展的對策。

一、我國義務教育發展不均衡的財政原因分析

（一）財政投入不足直接導致義務教育發展失衡

我國當前教育財政投入是不足的，做出這一判斷的依據在于：第一，著名教育財政學家本森曾提出判斷教育支出是否充足的關鍵是看教育支出占GDP的百分比，如果達到8%則被認為是比較充分的。2009年我國財政性教育經費占GDP的比重達到3.59%，是1991年以來的最高水平，但即使是最高水平也與8%的要求相差甚遠。其次，我國1993年制定的《中國教育改革與發展綱要》要求全國財政性教育經費支出占GDP的比重要在二十世紀末達到4%，這一目標相當于發展中國家二十世紀八十年代的平均水平。但是即便是這一不高的目標，我國至今仍未達到。第三，從世界各國公共教育支出占GDP的比重情況來看，我國不僅遠遠低于同一地區國家的平均水平，而且還低于世界同類國家的平均水平。此外，在我國目前有限的教育公共投入中，對高等教育投資所占比例偏高，占預算內教育經費的20%以上。而從教育產品的公共屬性來看，越低級次的教育公共性越強，社會收益率越高，越需要政府投入。這種不太合理的政府三級教育投入結構，使得本已有限的教育公共經費沒有用到最應該投入的義務教育上，進一步加劇了義務教育階段政府公共投入的不充足狀況。

我國義務教育財政投入的不足，是導致義務教育發展失衡的直接原因。因為，在教育公共資源投入短缺的情況下，要保證教育的質量，只能在不同地區、不同學校間作出取舍，優先獲得有限資源的地區和學校，往往形成教育條件和質量的優勢。這種優勢在教育需求對優質資源的競爭中不斷得以加強，進一步加劇了地區間、學校間的差距。可見，義務教育公共服務的提供不均與義務教育公共投入不足之間是互生互長的關系。

（二）義務教育籌資責任劃分不清晰、不合理影響義務教育的均衡發展

當前我國義務教育的事權和支出責任主要由縣級政府承擔，這一點在法律上是明確的，在管理上也是符合效率原則的。問題主要出在義務教育籌資責任的劃分上。

1.相關法律法規對義務教育籌資責任政府間劃分的規定過于原則。我國2001年對義務教育財政管理體制進行改革，確立了“以縣為主”的體制。在實施過程中，由于缺乏明確的籌資責任規定，使得管理體制和投入體制相混淆，造成投入重心偏低，改革前的諸多問題非但沒有解決，反而越來越突出。鑒于這種情況，我國2005年的農村義務教育經費保障機制改革提出建立“中央與地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制”，并按照東中西部分別確定了中央與地方在農村義務教育各項經費落實中的分擔比例，2006年新修訂的《義務教育法》又進一步要求義務教育經費投入實行中央與地方根據職責共同負擔，省級政府負責統籌落實的體制。與之前的法規相比，似乎籌資責任劃分更加具體了，但實際上，只是對中央與地方的籌資責任有了粗略的劃分，省以下的籌資責任劃分依然模糊，省級政府的統籌責任主要表現為對中央撥款的重新分配，省級政府并沒有積極主動的利用自身財力推進省域內義務教育均衡發展。

2.實際運行中所形成的義務教育籌資責任格局不科學、不合理。首先，從中央與地方在實施農村義務教育經費保障新機制（簡稱“新機制”）中的經費分擔來看，分擔比例籠統地按照三片地區劃分、且比例的確定缺乏科學依據。其次，從籌資規模來看，縣級以上政府（主要是中央政府）加大義務教育經費投入的主要目的是填平稅費改革以及取消學雜費后由于農民教育投入退出所留下的缺口，僅是對義務教育基礎性、低水平的經費保障，而且從現實的投入情況來看，即使是補足改革留下缺口這一目標都尚未達成，更不用說從均衡發展的角度對區域間由于地區經濟發展水平和財政能力差異所帶來的義務教育差距進行平衡。此外，從籌資責任的重心來看，縣級政府仍然承擔了義務教育投入的主要責任，除了負責統發在教育經費中占最大比例的教職工工資外，還要負擔部分公用經費和籌措新增校舍建設和改造資金。這種低重心、分散型的義務教育投入體制，實際上等于默許了地區間經濟發展水平和財政能力差異對義務教育發展的影響，使得義務教育經費投入、辦學條件、師資配置等方面的區域差距難以縮小。

（三）義務教育財政轉移支付制度不完善，影響義務教育均衡發展的推進

1.與嚴峻的非均衡發展現狀相比，義務教育財政轉移支付規模過小。盡管進入新世紀以來，我國義務教育財政轉移支付規模在不斷的擴大，但是就目前情況來看，現有規模仍然過低。首先，從中央財政收入與其所負擔的義務教育經費之間的對比情況來看，2005年中央財政收入占全國財政收入的比重為52.29%，但是據測算，當年中央政府負擔的義務教育經費僅占到總量的5%，到2008年后，這一比重大概能提高到8%。中央政府義務教育財政轉移支付的規模過小，直接影響其均衡地區間義務教育公共服務水平作用的發揮。其次，從省級政府在義務教育財政轉移支付中的積極性來看，許多省在義務教育轉移支付中所安排的資金大部分都是中央義務教育項目的配套資金，沒有主動發揮省級政府平衡省內各區縣間財政能力的作用。最后，從轉移支付規模與實際需求之間的缺口來看，實施“新機制”后，許多學校的公用經費依然緊張，學校運轉困難；教師待遇問題突出，有些地區教師收入低于“新機制”前的水平，許多貧困地區學校由于經費不足而不得不清退代課教師；貧困寄宿生補助額度難以滿足實際生活費需要；農村中小學校舍危房改造資金依然短缺，造成教育債務問題不但沒有化解，反而進一步加重。

2.轉移支付結構不合理。我國現行的政府間轉移支付結構還存在一些缺陷，阻礙著義務教育均衡發展的推進。稅收返還的設計維護了既得利益，返還規模與經濟發展水平存在正相關的關系，不僅沒有解決歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務水平差距過大的問題，反而在新體制下肯定了這一差距，不利于縮小地區間義務教育供給能力的差距。專項轉移支付規模過大，可能對均衡性轉移支付形成擠占，不利于均衡化目標的實現。同時，我國目前的義務教育財政轉移支付主要采取分項目專項轉移支付的方式，具有非經常性、非規范化的特征。專項轉移支付各個項目間缺乏資金比例的協調性，影響專項資金的使用效率。不僅如此，許多項目屬于配套性轉移支付，這種設計對財政實力強的地區較為有利，而對不發達地區不利，難以保證專項資金用到最需要的地方。迫于財力上的限制、或是謀求自身政治利益的考慮，地方政府在實際操作中“一女二嫁”、虛假配套的現象屢見不鮮。此外，專項轉移支付在項目的確定上，通常是上級政府根據義務教育大的發展目標確定的，在決策中缺乏對地方實際需求的考查，并且在補助分配中受基數因素和人為因素的影響很大，影響項目的實施效果，甚至背離項目設計的初衷。

3.缺乏完善的機制對義務教育財政轉移支付進行有效約束和監督。義務教育財政轉移支付規模過低、轉移支付結構不合理等問題制約了財政轉移支付在均衡義務教育中作用的發揮，而對義務教育財政轉移支付缺乏完善的事前、事中、事后監督機制，則進一步弱化了轉移支付在義務教育均衡發展中的作用。不僅義務教育一般轉移支付難以按時按比例撥發，就連上級政府指明用途的專項義務教育財政轉移支付資金也經常被擠占和挪用。據國家審計署2008年的調查數據顯示，在被調查的16個省中，有3個省未按規定的分擔比例落實資金，有6個省財政、教育部門滯留中央“兩免一補”專項資金1.89億元，有2個省的教育部門滯留或結余往年安排的貧困地區義務教育工程、農村中小學現代遠程教育等專項經費1.27億元。

（四）弱勢群體的教育公平問題突出，制約教育均衡發展目標的實現

我國義務教育中的弱勢群體主要包括受戶籍制度和義務教育體制影響而難以獲得公平義務教育的流動人口子女、經濟貧困家庭的學生、殘疾兒童、女童、少數民族學生等。這些弱勢群體受自身條件和外在環境的制約，難以在同等的政策條件下獲得與其他人平等的教育和發展機會，因此需要政府采取補償性的措施，以彌合群體間教育不公平的鴻溝。為推進弱勢群體的教育公平，我國制定了一系列政策和措施，但是與我國弱勢群體的龐大規模相比，這些補償措施的力度還遠不能消除教育的不公平，弱勢群體與正常群體的義務教育差距依然很大，形勢不容樂觀。以殘疾兒童的義務教育狀況為例，據《2010年度全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》的相關數據顯示，實施義務教育“兩免一補”等教育扶助政策以來，我國殘疾兒童接受義務教育的比重不斷上升，已由2007年的63.3%上升到2010年的71.4%，但是與全國學齡兒童基本都接受義務教育相比，仍有高達28.6%的學齡殘疾兒童沒有接受義務，并且農村接受義務教育的殘疾兒童比例要比城市低5.2%。

二、促進義務教育均衡發展的財政對策

（一）推動政府職能向提供基本公共服務轉變，促進義務教育均衡發展

首先，應將提供公共服務作為政府的核心職能，大力推進教育、衛生、科技、文化等公共事業建設，增加公共支出，由政府直接提供更多的公共產品和服務。其次，要解決好“是否有效提供了基本公共服務”這一問題。政府直接的、更多的提供公共服務只是建立服務型政府最基本的要求，并不等于服務型政府的全部內涵。明確這一點非常重要，因為近年來一些政府部門盡管也加大了義務教育財政投入，但是義務教育公平問題卻沒有得到很好的解決。其原因就在于這些政府部門將“加大公共服務投入”與“有效的提供了公共服務”等同起來。因此，在推進基本公共服務均等化、促進義務教育均衡發展的政策背景下，政府關注的重點、政府相關部門政績的體現，不僅僅是教育經費的增長水平，更重要的是區域內義務教育提供的不均衡狀況是否得到有效改善。這就要求各級政府將基本公共服務提供的均等化水平、義務教育發展的均衡度作為評價政府提供公共服務有效性的核心指標，樹立為公眾有效提供服務的政績觀。那么，如何判斷政府提供公共服務的有效性？各種公共服務投入增長率指標、依據政府部門公布的相關統計數據來測算的均衡度指標等并不能作為政府履行公共服務提供職能有效性判斷的全部，因為政府提供義務教育的目的在于“辦人民滿意的教育”，公眾對義務教育公共服務的滿意度才是評價政府公共服務提供水平的根本依據。因此，在提供義務教育這項民生之基的公共服務中，政府部門應強化以公眾需求為導向的服務意識，加強學生和家長對政府履行均衡提供義務教育職能的評價，建立和暢通教育資源配置決策和評價的民主參與渠道，增強政府與社會公眾的互動性。

（二）科學劃分政府間義務教育事權和籌資責任

我國政府間義務教育事權和籌資責任劃分應該遵循“支出管理責任以縣為主，籌資責任在各級政府間科學劃分、共同分擔”的原則。具體來說，在事權劃分上，“以縣為主”的義務教育管理體制已經寫入相關法律法規，且這種安排是符合管理效率原則的。不過，我們在堅持義務教育由縣級政府主要負責具體事務管理的同時，還應該根據我國國情，加強鄉鎮、城市街道和社區等基層政府和群眾性基層自治組織在義務教育資源配置中的參與性。因為，我國縣級政府管轄的地域范圍大、人口多，有的縣管轄的人口甚至比國外一個州的人口還要多，于是加強縣級以下基層政府以及群眾性基層自治組織的參與，將有利于改善縣級政府在義務教育管理中的信息不對稱問題，提高管理效率。而且，通過建立這種基層政府和組織的參與機制，能夠更好地監督義務教育資源的配置和使用過程，有利于促進縣域內義務教育資源的均衡配置，增進校際間、城鄉間義務教育服務提供的公平性。

在籌資責任上，隨著“鄉財縣管、省財政直達縣”的財政管理體制改革，地市和鄉鎮的財政職能將弱化，因此義務教育籌資責任應當主要在中央、省和縣三級政府間進行劃分。在明確義務教育籌資責任由中央、省、縣三級政府共同分擔原則的基礎上，應當加大中央政府和省級政府義務教育籌資責任，落實各級政府在義務教育投入中的責任。其中，中央政府義務教育投入的重點在于平衡東中西部地區間、省際間義務教育差距，負責解決義務教育發展中重大問題和發展改革導向性項目的資金投入；省級政府應承擔起促進省域內義務教育財政均衡的投入責任，保證縣級政府有相應的財力保障本省義務教育經費保障標準的落實，保障中央政府義務教育有關項目和政策的所需資金投入和配套資金的落實；縣級政府則應該提高義務教育經費投入的努力程度，促進縣內學校間、城鄉間義務教育的均衡發展。需要注意的是，加大中央和省級政府投入責任所形成的增量資金，應優先用于欠發達地區，其次是經濟處于中等發展水平的地區，經濟發達地區則不予支持。最后，在明確了義務教育籌資責任在各級政府間的劃分后，國家應當制定和完善義務教育投入方面的法律法規，將各級政府的投入責任納入到法律規范中，以法律的權威性約束各級政府的教育投入行為。

（三）完善我國義務教育財政轉移支付制度

在義務教育均衡發展方面做的比較好的國家，都建立了規范的義務教育財政轉移支付制度，這種規范性主要體現在兩方面：一是規范的義務教育財政轉移支付方案設計；二是建立較高層次效力的法律來保障義務教育財政轉移支付實施。

1.設計規范的義務教育轉移支付方案。

（1）義務教育轉移支付方式的選擇。義務教育財政轉移支付分為義務教育一般性轉移支付和義務教育專項轉移支付兩種。本文認為我國應建立規范的義務教育專項財政轉移支付制度來保障義務教育的投入，以促進義務教育均衡發展，理由在于：首先，從理論上來說，與等額的一般性轉移支付相比，專項性義務教育補助使地方政府增加的義務教育量會更多。因此，在實現義務教育財政結果公平方面，專項轉移支付要比一般轉移支付成本低。其次，從我國的現實情況來看，現行財政轉移支付制度中稅收返還等尊重既得利益的設計，雖然延緩了公共服務水平均等化目標的實現，但它卻激勵了發達地區經濟發展的積極性，保障了中央政府調節地區差距的實力，有利于實現基本公共服務高水平的均等化。由此可見，通過一般性轉移支付來均衡地方之間的財力差異，以達成基本公共服務均等化的方案在短期內是難以實現的。然而，面對經濟發展與社會發展失衡的現實，義務教育均衡發展上升到了國家政策和法律層面，已經不是應不應為、能不能為的問題，而是政府如何作為的問題。因此，在財政安排中對義務教育這一基本公共服務的發展予以高度重視并建立規范的專項義務教育轉移支付，是無可厚非的，只不過在實施中應注意與其他基本公共服務的協調。此外，在我國現行的政府管理體制中，對地方官員財政支出行為自下而上的制約和監督機制相對缺乏，政績評價主要還是以經濟增長為指揮棒，因此，在對一般性轉移支付進行分配的過程中，很難相信地方政府會優先考慮義務教育這一難以在短期內產生立竿見影效果的支出項目。有鑒于此，需要通過建立義務教育財政專項轉移支付，來有效緩解其他公共支出擠占義務教育支出的問題，保障各級政府對義務教育的優先投入。

（2）義務教育轉移支付的測算模型。對義務教育專項轉移支付的測算，現有研究已經形成了一個比較一致的思路，那就是采用“缺口補助”的方法，建立一個以縣為單位的義務教育收支缺口模型。按照公式：（某縣義務教育標準支出-某縣義務教育標準收入）×激勵系數，計算出某縣可獲得的義務教育轉移支付額。其中，激勵系數的設立在于鼓勵地方政府增加對義務教育的財政支出，在促進公平的同時兼顧效率目標。在中央與省級政府對缺口進行補齊方面，如果省按一定的財政努力程度能夠填平缺口，則中央政府不再負責，如果省級政府一定比例的可支配財力無法補足的，則由中央政府作為最后的買單者負責補齊。

2.建立和完善相關法律，健全義務教育財政轉移支付監督機制。很長時期以來，我國義務教育財政轉移支付依據的主要是《過渡期財政轉移支付辦法》、《中央對地方專項撥款管理辦法》等規章，立法層級低，缺乏權威性和穩定性，雖然2006年新修訂的《義務教育法》在“經費保障”章節中設立專門的義務教育財政轉移支付條款，但這一條款的規定是原則性的，并不具體、可操作性不強。鑒于這種情況，需要相關部門進一步修訂《中華人民共和國預算法》，增加相應的章節和條款，明確義務教育財政轉移支付在預算中的地位和作用。另外，應研究制定專門的《政府間轉移支付辦法》，明確實施義務教育財政轉移支付的目標、原則、形式，不同義務教育財政轉移支付形式間的關系、資金分配方法、標準、撥付程序，以及績效稽核、監督方式、處罰規則等。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”建立和完善相關法律法規的目的在于讓義務教育財政轉移支付的各個環節在實施中有法可依，但是，是否能夠做到“有法必依”、發揮法律應有的作用，則需要健全監督檢查機制和事后追責問效機制來加以保障。

（四）加大財政對弱勢群體的扶持力度

高度重視弱勢群體的義務教育公平問題，不僅是社會文明進步的重要標志，也是推進義務教育均衡發展過程中的關鍵環節。

1.進一步完善義務教育階段貧困學生的資助制度。第一，應當增加財政投入，建立合理的貧困寄宿生生活補助資金分擔方式，加大上級政府、尤其是省級政府對基層地方政府的專項轉移支付，以提高貧困寄宿生生活補助標準。第二，國家應當設定明確的貧困寄宿生生活補助政策的資助目標，制定受助生資格界定的基本實施方案，地方政府要在國家基本方案的指導下制訂符合當地情況的貧困寄宿生篩選細則，力求將所有需要得到補助的貧困學生都納入到保障范圍中來。在此基礎上，要提高扶持貧困學生政策的瞄準機制準確度，加強貧困學生資格認定程序中的評審、公示、信息公開等環節建設。第三，應該總結經驗，采用合理的補助方式。目前，我國大部分地方政府將貧困生生活補助直接以現金形式發放給學生家長，這種補助形式難以保證家長將這筆資助款用于學生的生活支出。可考慮采用實物資助的方式提供貧困生補助，比如為貧困學生提供免費午餐，對于中西部貧困地區，瞄準對象可以由貧困生擴展到整個地區，即為整個貧困地區的中小學生都提供免費的午餐。

2.保障農民工隨遷子女平等接受義務教育。2009年我國人均GDP超過3000美元，從國際經驗來看，這標志著我國進入城市化加速發展的重要階段，將有越來越多的農村人口流入城市，從而帶來更大規模的農民工隨遷子女。由此可見，如何通過政策調整和制度創新，讓規模龐大的農民工子女平等地融入城市教育，已經成為推進義務教育均衡發展過程中的重點和難點。首先，要完善義務教育財政投入機制，為“以流入地政府為主、以公辦學校為主”政策的落實提供有力保障。具體來說，一方面，應調整目前以區縣為主的投入機制，改由中央、省和地市級財政共同承擔；另一方面，在明確各級政府都應當分擔農民工隨遷子女義務教育經費的基礎上，應根據不同地區的經濟發展水平，確定各級政府的分擔比重。其次，地方教育主管部門對農民工子弟學校應加強政策引導和財政支持，幫助其改善辦學環境、提高辦學質量，為農民工隨遷子女提供更多的受教育機會。再次，針對農民工流動性強的特點，應實行電子學籍制度，建立對農民工子女動態信息的監測體系，以較準確的核定當地農民工子女的教育經費數量、有效監控這些學生的受教育狀況。

3.高度重視女童、殘疾兒童以及少數民族學生的教育公平問題。首先，政府應以西部貧困地區、少數民族地區、殘疾人、流動人口等為重點，設立女童教育專項撥款，并積極引導和鼓勵各種社會團體為女童教育提供資助。另外，針對邊遠少數地區、少數民族地區女性教師相對匱乏的問題，國家應通過財政專項投入以改善邊遠地區女教師的住宿條件和基本生活設施條件，并利用邊遠地區、少數民族地區女教師特殊津貼等激勵措施吸引女教師到邊遠少數民族地區從教。其次，要解決好殘疾兒童的義務教育公平問題。第一，針對現有特殊教育機構和普通教育機構中的特殊教育班級在規模和數量上難以滿足適齡殘疾兒童義務教育需要的狀況，財政應該進一步加大投入。第二，隨著隨班就讀這種特殊教育形式不斷加強，必須要高度重視普通學校教師在特殊教育方面的培訓，通過政府撥款組織專項培訓，使其能夠掌握特別教育的規律和方法。第三，必須跳出義務教育階段來考慮義務教育階段的問題，高度重視殘疾兒童早期康復工作，加大財政投入，及早對殘疾兒童進行干預，使其在0-6歲的黃金康復期能夠在身心能力上得到較好的改善和補償，為義務教育階段的學習奠定基礎。

（五）建立均衡發展監測體系，有效推進義務教育均衡發展

推進義務教育均衡發展是一個長期的、漸進的過程，需要建立義務教育均衡發展監測體系，通過監測指標和監測標準的科學設定，監控義務教育均衡發展的進程，及時發現教育公共政策、教育財政體制等方面所存在的問題，對決策部門起到預警或報警的作用。不僅如此，建立義務教育均衡發展監測體系，可以正面引導政府部門樹立正確的政績觀，鼓勵各個地方政府加大推進均衡發展的努力程度，通過因地制宜的改革創新，不斷提高區域內義務教育均衡發展水平。此外，將均衡發展監測體系的建設與信息公開機制、社會參與機制以及監督問責機制有效結合起來，對政府部門推動義務教育均衡發展的努力程度、行政權力行使過程中的合法性、合規性、合理性以及義務教育公共資源均衡配置與學生、學校實際需求的契合度進行評價，并把評價結果作為對各級政府“執政為民”的政績評估、表彰獎勵或者追究行政責任的重要依據，是提高政府履職實效性的重要途徑。

〔1〕 杜育紅等.中國義務教育財政研究[M].北京師范大學出版社，2009年版.

〔2〕 李祥云.我國財政體制變遷中的義務教育財政制度改革[M].北京大學出版社，2008年版.

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〔6〕 教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）[EB/OL].教育部門戶網站.

〔7〕 孫志軍，杜育紅.中國義務教育財政制度改革：進展、問題與建議[J].華中師范大學學報（人文社科版），2010（1）.

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F812.2

A

1672-9544（2011）06-0004-06

2011-05-22

馬海濤，財政學院院長，教授，博士生導師，研究方向為財政理論與政策；向飛丹晴，財政學院博士研究生，研究方向為財政理論與政策。

【責任編輯 連家明】