關于個稅改革中若干爭議問題的思考

陳 龍

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

近一段時間以來，圍繞個人所得稅修正案的有關內容，在全國范圍內引發了廣泛的討論，諸多觀點相繼出現、交叉碰撞。雖然此次個稅修正案于建黨90周年華誕前夕已經塵埃落定，但對于個稅改革中幾個爭議熱點問題繼續進行深入的討論，仍有利于厘清是非、明確利弊，推動未來個稅改革進一步向縱深發展。

一、關于個人所得稅的功能定位

稅種功能定位是稅制設計的決定因素。一般而言，個人所得稅具有兩大功能：組織財政收入和調節收入分配，此外它還具有穩定經濟功能。如果定位于以組織財政收入為主，一般要求堅持普遍征收的原則，實行寬稅基，降低費用扣除額，擴大征稅范圍，使更多的人成為納稅人；如果定位于以調節收入分配為主，則一般在制度上選擇累進稅率，提高費用扣除額，減少征稅范圍，使低收入者免于征稅，并且制定較高的邊際稅率，加大對富人稅收的征收力度。因此，選擇怎么定位，勢必影響個人所得稅稅制的設計。其實，當前對于個人所得稅稅制上許多問題的爭議，都與其功能定位有關。

對我國個人所得稅的功能定位，主要有三種觀點：部分學者認為個人所得稅應以組織財政收入功能為優先，其次才是調節收入分配功能；而有部分學者則認為應以調節收入分配功能為主，其次才是組織收入功能；還有部分學者認為應堅持組織財政收入和調節收入分配功能并重。當前，我國究竟該對個人所得稅給予何種功能定位呢？

對個人所得稅功能的合理定位，并非是簡單地按照人們主觀意愿，而必須根據諸多客觀因素，其中主要包括：一國經濟社會形勢的發展和面臨的主要任務、生產力的發展水平、人們的收入狀況、政府的征管水平以及人們的納稅意識等。因此，在不同的國家和不同的發展階段，對于個人所得稅的功能定位也不盡相同。例如最早產生現代個人所得稅的英國，創設的原因是籌集戰爭經費，應對與拿破侖的戰爭。個人所得稅的開征，增強了英國政府的汲取能力，為其在對法戰爭中獲得勝利打下了堅實的基礎。可見，個人所得稅最初的定位是籌集財政收入。在美國，個人所得稅最初也是作為籌資工具出現的。1861年南北戰爭開始后，聯邦政府為了臨時籌措資金，開征了個人所得稅。隨著南北戰爭結束，個人所得稅也于1871年停征。

中國歷史上第一次開征所得稅是在20世紀40年代。1936年7月21日，當時的國民政府公布了《所得稅暫行條例》，規定自同年10月1日起陸續開征所得稅。新中國成立后，在1950年初政務院公布的《全國稅政實施要則》中，把薪金稿酬所得列為全國開征的稅種之一。但由于種種因素的影響，在此后的二十幾年里，個人所得稅始終未能開征。為適應對外開放的需要，1980年9月10日，五屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》，正式開征個人所得稅，但由于規定的免征額為800元，遠遠高于當時國內居民平均工資收入，因此，該法主要是加強對外籍人員高收入的調節。此后，我國于1986年1月和9月分別出臺了《中華人民共和國城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》。可以看出，當時的個人所得稅功能主要定位于調節社會成員收入分配的差距。

筆者認為，對個人所得稅功能定位的分析，其視角不能只停留在傳統功能定位之內，而應從我國的現實出發擴展到更高層面上。

如果僅在組織財政收入和調節收入分配這兩大傳統功能定位中選擇，筆者傾向于調節收入分配優先于組織財政收入。這是由我國當前的收入分配問題的性質和個人所得稅具有的調節功能決定的。收入分配差距不斷拉大已經成為一個重大的社會矛盾，一旦處理不好，將會對我國的社會穩定和可持續發展帶來嚴重威脅。個人所得稅作為一種直接稅，是稅收調節收入差距功能最直接和最主要的體現。雖然對其調節作用到底有多大存在一些爭議，并且由于當前制度上的缺陷制約了其調節作用的發揮，但其累進稅率、費用扣除等設定無疑能起到一定的調節作用。特別是盡管這一調節效果有限，但其所起到的導向作用不容小覷，對于樹立正確的社會價值觀能起到獨特的作用。從組織收入角度來看，在我國這一功能主要是由流轉稅所承擔。如果要個人所得稅擔負起組織收入的主要功能，需要在稅制上做重大調整，這在當前的我國是不現實的。因此，占財政收入不到7%的個人所得稅收入，其組織財政收入的功能只能居于次位。

以上只是局限于兩大傳統功能定位之中來分析，但個人所得稅的功能定位絕不僅限于此。在當前我國公民意識較為淡薄的情況下，個人所得稅具有培育公民意識的獨特功能。在整個社會形成負責任的公民意識，是一個文明的現代社會、一個成熟的市場經濟最基本要求和特征。負責任的公民意識，不僅包括納稅意識，而且包括公民參與意識、民主意識和公平意識等，隱含其內的是社會共同價值觀問題。從當前我國現實情況來看，負責任公民意識的缺乏，成為阻礙我國社會進步的一大障礙。各國負責任公民意識的形成途徑因歷史和文化的差異而不同。個人所得稅作為一種直接稅，不僅能讓人們切實體會到“納稅感”，使人們意識到納稅是對這個國家所承擔的責任，而且促使人們關注稅收的使用，提升人們參與社會公共事務的責任感，進而對政府行為產生一定的壓力和制約，從外部促使責任政府的形成。同時，有利于促進社會公正和平等、權利保障等社會觀念的形成，有利于形成社會共識。而這些對我國未來的發展和進步至關重要。這次對個稅草案征求公眾意見，在不到一個月的時間內，全國人大收到的意見就超過22萬條，超過以往20部法律草案的總和，如此之高的關注和參與度恰恰表明了個人所得稅在培育負責任公民意識方面所具有的潛力。顯然，個人所得稅在這方面所承擔的功能的重要性，應大于調節收入分配和組織財政收入。因此，從更加廣泛的意義而言，當前個人所得稅功能定位的先后排序應該是培育公民意識、調節收入分配、組織財政收入。

二、關于個人所得稅稅制模式的選擇

目前世界各國的征稅模式中采用綜合稅制的居多，而我國采取的是分類稅制。我國的分類稅制暴露出許多缺陷，如：難以兼顧家庭贍養人口的數量和經濟狀況，不能體現橫向公平原則；分項扣除、分項征收，使稅負受收入來源渠道的多少影響較大，容易造成納稅人的稅負扭曲；容易產生避稅和逃稅現象；源泉扣繳的方式，不利于納稅人公民意識的培養。

對于我國個人所得稅稅制模式的討論，目前已在“改革分類稅制”這一觀點上基本達成共識，但對于改革的路徑和內容等還存有一些爭議。筆者認為未來個人所得稅的稅制設計應該考慮家庭全部成員的收入和支出因素，同時堅持性質相同的收入應該相同對待，消除制度差異。這樣可以衡量出居民實際生活成本差異，在一定程度上避免因家庭成員收入差別和負擔差別帶來的稅負不公，并且有助于加大對高收入群體的收入監管力度。將家庭全部成員收入和支出因素予以考慮，并不一定要求必須以家庭為納稅單位，也可以仍以個人為納稅單位。因此，考慮家庭全部成員收入和支出因素的個人所得稅制設計，可有兩種選擇：一是實施綜合稅制；另一個是實施分類與綜合相結合的混合稅制，在費用扣除額、稅率以及免稅等設計時予以體現。但是，即使對同一種稅制模式而言，無論是綜合稅制，還是分類與綜合相結合的混合稅制，也并非具有一成不變的規定，在具體稅制設計時，又可面臨著諸多不同的選擇。

實際上，我國早已確立了“實行綜合征收與分類征收相結合的個人所得稅征管模式”這一改革目標。但是，到目前為止，這一目標仍處于準備階段。對此，許多解釋的理由是條件不具備，其中最重要的一點就是認為我國當前的稅收征管能力無法掌握納稅人真實信息，特別是缺少電子稽征平臺，無法統計多方取得的收入，沒有真實的家庭財產記錄。的確，實行這種混合稅制，對收入的監管和統計要求比較高，但不能說這些技術障礙是無法克服的。與其他國家建立混合稅制或綜合稅制的初始條件相比，我國目前的情況遠好于當初的一些國家，例如美國是在1913年電子計算機技術還沒產生的情況下實施綜合稅制的，而現在高度發達的電子計算機、互聯網等技術完全有能力支撐起我國稅制模式轉換的技術需要。一些制度上的障礙，也完全可以解決，并非想象中的那樣復雜和困難。有人可能會認為，目前個人所得稅收入在我國稅收收入中所占的比例不足7%，這樣做會增加征收成本，得不償失，不符合稅收行政效率原則。但筆者認為，對于征收成本大小和稅收行政效率的高低，不能僅從稅收收入的角度來衡量，而要將其放在整個功能定位中去考量。正如前文分析，在當前的我國，個人所得稅的功能首先定位于培育公民意識，其次是調節收入差距，最后才是財政收入。顯然，按照這一定位排序，花費較大成本、實行相對較為復雜的混合稅制是不是值得，就另當別論了。

除了將家庭全部成員收入和支出因素予以考慮外，筆者認為作為我國改革目標的綜合征收與分類征收相結合的稅制模式，還應按照有利于保護勞動權的原則，堅持性質相同的收入相同對待。為此，在對這一稅制模式具體設計時，建議將我國的個人所得稅稅法中規定的11種所得，按性質分別歸并為勞動所得、資本所得以及偶然所得等其他所得等大類，在每一大類中消除政策差異。

三、關于工資薪金減除費用標準的確定

這次個人所得稅修正案對減除費用標準的調整，即將減除標準從2000元提高到3000元，成為爭議最激烈的一個問題。最新通過的方案是將標準定為3500元。在之前的討論中，相當一部分人認為3000元的標準過低，為此應該提高到5000元、8000元等，有的人甚至提出應提高到1萬元；而有部分人則認為3000元的減除費用標準是合適的。減除費用標準確定的原則和標準是什么？3000元的減除標準是高還是低？

筆者認為，減除費用標準的確定應把握三個原則：一是有利于維護人的生存權和發展權的原則，亦即減除費用應以確保居民基本生活費用為基準。居民基本生活費用的確定，必須以維護人的生存權和發展權為需要，只有超出的部分才應該納稅。二是能體現家庭綜合負擔能力原則，亦即在考慮居民基本生活費用時，不能只考慮納稅者個人的情況，而且要把家庭的贍養人員情況考慮在內；三是有利于實現個稅功能原則，亦即減除費用標準的確定要有利于培養公民意識。

按照第一個原則，基于維護納稅人生存權與發展權的考量，在確定減除費用標準時，應該在扣除為獲得應稅收入而支出的必要的成本和費用基礎上，首先扣除保障生存的必要費用和意外負擔。實際上，保障生存的必要費用一直是在其他國家免于征稅的邏輯基礎。其次，必須把保障人的發展權所必要的一些支出考慮在內，如文化教育支出等。我國在確定減除費用標準時，主要是考慮了個人的食品、衣著、醫療、交通和通訊、教育文化娛樂、居住和日用雜品的全國平均費用。據國家統計局資料顯示，2010年度中國城鎮居民人均消費性支出為1123元/月。如果減除費用標準按3000元計算，則我國減除費用標準與城鎮居民人均消費性支出的比例為2.67。“從一些國家的情況看，除俄羅斯以最低月工資作為基本生計費用扣除標準、實行單一比例稅率的個人所得稅制度以外，發達國家的基本生計費用扣除標準占人均年消費支出的比例都在40%以下，其中，美國的基本生計費用扣除標準占人均年消費支出的比例在10%以下。就發展中大國來看，印度的基本生計費用扣除標準最高，為人均年消費支出的3.15倍，……巴西的基本生計費用扣除標準最低，為人均年消費支出的1.69倍。”①石堅：“關于改革個人所得稅費用扣除標準的建議”，《財政研究》，2010年第7期。從這一比例的國際比較來看，我國減除費用標準與城鎮居民人均消費性支出的比例是不低的。

按照第二個原則，在確定減除費用標準時，基于道義和法律義務承擔的需要，應該把家庭的贍養人員考慮在內，特別是老、幼、殘、疾等家庭成員的基本生活需要應該予以扣除。實際上，這也是國際通用的做法，體現了國家對無生存能力者的生存權的尊重與保護。我國在確定減除費用標準時也考慮到了家庭的贍養人員情況。按國家統計局的測算，平均每一就業者負擔1.93人。

按照第三個原則，減除費用標準的確定要有利于培養公民意識。稅制的設計，應服務于稅收功能的發揮。若使個人所得稅擔負起培養公民意識的功能，就應該將更多的人納入到征收范圍之內，這樣才能在社會上形成比較強的公民意識。倘若個人所得稅變成只對富人征收的一種稅，顯然不利于整個社會公民意識的培養。將更多的人納入到征收范圍，顯然要求不能設定過高的減除費用標準。據有關資料顯示，將減除費用標準由2000元提高到3000元，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重，將會由目前的28%下降到12%左右。假如將這一標準提高到5000元，則會有超過90%的人不繳個人所得稅。如果提高到8000元，甚至是一萬元，將有更多的人排除在納稅范圍之內，個人所得稅的這一功能顯然無法發揮作用。此外，將減除費用標準提高到一個較高的層面，對于其調節收入差距功能也是有影響的。有關專家就指出，提高減除費用標準，對高收入階層有利，這樣反而會擴大收入差距。不贊成制定過高的減除費用標準，并不意味著增加中低收入者的負擔，完全可以通過降低稅率的辦法來減輕其負擔，例如可以將第一級累進稅率由現在的5%，降為1%或2%，即減負通過“寬稅基、低稅率”來實現。

通過以上分析，似乎3000元的減除費用標準應該說不算低了，但為什么社會輿論普遍認為這一標準過低了呢？其實，問題的癥結在于生活成本的區域差異和因物價上漲引起的消費能力的下降。3000元的減除費用標準是以全國城鎮居民人均消費性支出情況核算、確定的。由于我國的生活成本的區域差異較大，3000元在中西部地區可能滿足基本生活需要，但在北京、上海、廣州等東部“一線城市”，卻難以保障基本生活需要。按人均消費性支出來確定一個統一的減除費用標準，則相對會加重經濟發達地區納稅人的稅收負擔，不能體現量能負擔的要求，造成不同稅收負擔能力的納稅人承擔相同的稅負。對減除費用標準設定的異議，來自于因通貨膨脹引起的消費能力的下降。固定式、“一刀切”設定扣減標準，在物價上漲的情況下，將會導致納稅人稅負相對上升，甚至有可能損害一些納稅人的基本生存權和發展權。

為了解決這些矛盾，筆者認為減除費用標準應體現區域差異性、個體差異性以及指數變動性，使稅制設計具有更多的“彈性”。至于區域差異性，可考慮在全國層面內制定一個費用扣除標準浮動區間，由中央或各省市根據各地收入水平和生活成本來確定具體的費用扣除標準。至于個體差異性，可考慮除了設定一個基本扣除額之外，還要制定附加扣除費用項目，以體現政策取向和個體負擔能力的差異。將家庭教育支出、醫療費用、房貸利息、房租等設置成獨立的扣除項目，在稅前扣除。至于指數變動性，則是體現物價變動對收入和生活成本的影響，應設計一個可行的方案，根據物價指數的變動情況，按年度對減除費用標準進行相應調整，實現“稅收指數化”。

四、關于個人所得稅稅率的確定

此前對于個人所得稅稅率的爭議，主要在于三個方面：一是級距和稅率結構要不要減少；二是最高稅率該不該降低；三是實行單一比例稅率（“單一稅”、平稅制）還是復合稅率。

個人所得稅稅率的確定是一個比較復雜的問題，需要綜合考慮多方面因素，既需要考慮所得的性質、經濟社會環境、稅制功能定位，也需要考慮納稅者的負擔能力、公平、效率等因素。由于個人所得稅的征收對要素供給的積極性、社會消費等方面也是有一定影響的，因此，在稅制設計中也盡可能考慮這些方面的影響，使這種消極影響最小化。

目前，我國個人所得稅實行的是分類稅制，稅制中對所得做了11種規定，每一種所得都有其對應的稅率。這些稅率，既有超額累進稅率，也有比例稅率。我國個人所得稅稅率的設定暴露出以下幾個主要問題：一是不同性質的所得之間的稅率設計不協調、不合理。例如：屬于勞動所得的工資薪金所得適用5%—45%的九級超額累進稅率（個稅修正案中調為七級），而利息、股息、紅利、偶然所得等實行的是20%比例稅率。這顯然不利于保護勞動，特別是最高稅率的規定差異較大，隱含了對勞動的歧視。二是同種性質所得之間的稅率設計也不協調、不合理，造成一定的稅負不公。例如：薪金所得、勞務報酬所得和稿酬所得，在性質上都屬于勞動所得，卻適用不同的稅率。三是工資、薪金所得適用的超額累進稅率較為繁瑣，且最高稅率偏高。

稅率的調整，應堅持同種所得、同種對待，有利于保護勞動，有利于發揮個稅功能等原則。同時，筆者認為，稅率的調整要與稅制模式的轉型相結合。圍繞分類與綜合相結合的混合稅制這一改革目標，稅率的調整有兩種路徑：一種是按照分步推進的原則，先完善目前實施的分類稅制下的稅率結構，然后過渡到混合稅制下的稅率結構；另一種路徑是按照一步到位的原則，直接構建混合稅制下的稅率結構。按照前一種路徑，先是調整工資薪金所得的稅率結構。可考慮將累進級距減少至五級，并降低最低稅率和最高稅率，最低稅率可考慮降為1%或2%，最高稅率可考慮降為35%，以與個體工商戶生產經營所得一致。但需要注意的是，如果降低個人所得稅稅率尤其是最高邊際稅率，有可能進一步拉大社會貧富差距。由于低收入者應納稅所得額較少、稅率較低，本身納稅額就少，稅率降低所導致的納稅額的減少也就相對較少。而高收入者卻會因稅率降低，減少的納稅額相對較多。其次是將工資薪金所得、財產租賃和財產轉讓所得等性質相同的所得，列入綜合項目實行綜合征收；而對利息、股息、紅利和偶然所得等，實行分類征收。在稅率確定時，要有利于保護勞動收入，使勞動所得的最高稅率低于資本所得的最高稅率。按照后一種路徑，則是將所得合并與稅率的調整一并進行，直接實施分類與綜合相結合的混合稅制。

有一種觀點認為，我國應借鑒俄羅斯的經驗，實施單一稅（或稱為平稅制）。單一稅最初是針對個人所得稅日益變得復雜和繁瑣而提出來的，因此，其最大的特點就是簡便。筆者認為，雖然單一稅在俄羅斯等國取得了不錯的效果，但在我國目前的條件下，不宜實施。首先，從稅收功能定位上來看，俄羅斯等國實施單一稅，其目的主要是為了增加財政收入，而我國的間接稅在財政收入中仍占主導地位，增加個人所得稅收入并非主要考慮的目標，相反調節收入差距的功能定位優先于組織財政收入，這必然要求實施具有較強調節作用的累計稅制。其次，單一稅是按照消費稅的原理設計的，其核心思想之一是對消費征稅，而對投資部分實行免稅，所以，在某種程度上而言，單一稅鼓勵投資，抑制消費。然而，當前消費需求不足是影響我國經濟發展方式轉變的一個重要因素，消費需求與投資需求失衡的問題一直較為突出，在這種情況下，實施單一稅，必然不利于擴大消費需求。此外，單一稅是針對個人所得稅復雜和繁瑣而提出來的，要求簡化稅制，但這里所指的復雜和繁瑣主要是針對稅收抵扣項目和稅收優惠的規定，是相對于類似美國那樣的稅制而言的。而在我國，恰恰相反，卻由于在稅制設計上缺乏一些個性化的設計和詳細的規定，而顯得較為簡單。因此，從現在的情況來看，我國不適合采取單一稅，但應該吸收其合理成分，完善現實稅制，甚至不排除隨著條件的發展和環境的改變，以后采取這種改革方案的可能性。

五、關于個人所得稅調節收入分配的效果

個人所得稅能否有效的調節收入差距，也是社會廣泛關注的一個問題。理性看待個人所得稅調節收入分配的效果，首先需要對個人所得稅的調節功能進行合理的定位。一方面，個人所得稅具有調節收入差距的功能。個人所得稅的調節功能主要通過起征點、稅率、稅收減免等來實現，特別是超額累進稅率的設計，對所得多、負擔能力強者多征稅，對所得少、負擔能力弱者少征稅，體現了縱向公平。另一方面，個人所得稅調節收入分配的能力是有限的，不能對其調節功能寄予太高的期望，指望僅通過個人所得稅來解決我國當前收入差距拉大問題是不現實的。造成我國居民收入差距不斷擴大的原因很多，既有合法性質的收入造成的分配差距，也有非法收入造成的分配差距，究其根源還是由于分配制度不完善、分配秩序混亂以及改革配套措施不到位等因素綜合作用的結果。而這絕非僅通過個人所得稅能完全解決的。個人所得稅通常對非法收入和灰色收入調節無效。即使對合法的收入，處于再分配環節的個人所得稅也不可能解決初次分配中所有問題。

調節收入分配的效果依賴于稅制的設計及稅收征管。從現實情況來看，無論是在稅制設計方面，還是在稅收征管方面，都存在一些缺陷，導致其調節功能下降。從稅制的設計方面而言，主要是由于分類稅制的不完善以及自身難以克服的缺陷而造成的。首先，稅率設計的不統一。工資薪金所得的最高稅率為45%，勞務報酬所得的最高稅率為40%，個體工商戶的生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得最高稅率為35%，利息、股息、紅利、偶然所得等實行的是20%的比例稅率。稅率的不統一，不僅削弱了調節功能，而且為避稅提供了可能。其次，分類稅制采取源泉課征、分項扣除，不能根據納稅人的實際負稅能力來確定負稅水平，容易出現所得來源渠道少、收入相對集中的納稅人多納稅，而來源渠道多、綜合收入高的納稅人不用納稅或少納稅的現象，并且不能體現家庭負擔情況。再有就是費用扣除不規范，特別是高收入者可以通過將個人及其家庭消費的開支列為企業“與生產經營相關的費用”等方式逃避個人所得稅。此外，由于分類稅制采用正列舉法，在我國居民收入呈多元化趨勢的情況下，很難涵蓋所有收入類型。從稅收征管方面而言，由于個人征信體系尚未健全、儲蓄存款實名制不完善以及大量現金交易存在等原因，致使征管信息不暢、稅源控制不力，造成了偷漏稅行為的發生。

因此，提高個人所得稅的調節效果，需要從改革稅制模式入手，將分類稅制轉換為分類與綜合相結合的混合稅制或綜合模式，統一性質相同所得的稅率，規范費用扣除標準，增加個人所得稅的調節能力。同時，完善儲蓄存款實名制，建立納稅人檔案體系和多部門信息共享系統，實現收入監控和數據處理的計算機化，提高稅收征管的效率，加大對偷漏稅行為的處罰力度。

〔1〕賈康，梁季.我國個人所得稅改革問題研究——兼論“起征點”問題合理解決的思路.財政研究，2010年第4期.

〔2〕劉尚希，應亞珍.個人所得稅：功能定位與稅制設計.稅務研究，2003年第6期.

〔3〕陳文東.論個人所得稅征管模式的轉變.中央財經大學學報，2010年第8期.