民族地區財政體制改革走向的現實分析——兼議民族自治與省直管縣的相容性*

伍文中

（河北金融學院，保定 071051）

2009年7月，財政部宣布將在2012年底前在除少數民族地區外的所有地區推行“省直管縣”財政體制改革?？梢哉f，“省直管縣”財政管理體制改革是突破現行財政體制弊端的重大實踐；是黨中央推進行政體制改革的有機組成部分。業已進行的實踐也證明，減少財政層級，實行“省直管縣”財政體制將是完善分稅制改革、提高財政運行績效的必然選擇。在全國已有24個省市推行“省直管縣”財政體制的大背景下，民族省份遲遲未動。即便是那些已經試點的省份，仍將其轄區內的民族地州暫時排除在“省直管縣”財政體制之外。究其原因，主要存在“民族區域自治與省直管縣財政體制不相容”的認識障礙。本文認為，民族自治地區應該在區域自治的框架內，借鑒其他地區“省直管縣”財政體制改革的成功實踐，積極探索適合民族地區的財政運行模式，最終促進民族繁榮和民族發展。

一、研究現狀及問題的提出

具體關于民族地區實行“省直管縣”財政體制改革的理論文獻暫不多見，目前形成了三種認識：一是不宜推行，但可采取變通措施。張占斌（2006）認為青海、新疆、西藏、內蒙等地區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的格局，但可向縣級下放權力。二是民族自治與“省直管縣”財政體制相沖。蔡強（2007）認為民族自治地區不適合實行“省管縣”財政體制，如實行就和《民族區域自治法》相沖突。三是民族地區可以實行“省直管縣”體制。楚國良（2009）認為民族地區不能因為有困難而無動于衷，可根據情況選擇少部分縣實現“省直管”。陳達云等（2007）認為民族區域自治地區同樣可以施行“省管縣”，應該積極探索自治州和自治縣在省管縣體制下的特殊性。

筆者認為，全國推行“省直管縣”財政體制改革背景下民族地區將向何處去這個問題雖然敏感，但作為整體性的改革，這是繞不過去的坎，必須納入改革的框架之中。特別是，如下幾個方面的問題必須深入研究：第一，民族自治省份是否存在推行“省直管縣”財政體制的緊迫性？第二，推行“省直管縣”財政體制與保護民族自治權是否相悖？第三，除“省直管縣”財政管理體制外，是否存在適應民族地區的其他財政體制？如果存在，將如何推進？這些將是本文的研究任務。

二、民族地區財政現狀呼喚新的財政改革

我國是一個多民族國家，民族問題歷來是黨和政府高度關注的重大問題，60多年來，中央政府對民族地區經濟社會發展十分重視。中央財政從2000年起實行民族地區轉移支付，考慮到民族地區的特殊支出因素，中央財政還對民族地區實行提高對民族地區轉移支付系數，增加一般性轉移支付額等措施。近幾年，又先后出臺了促進西藏、新疆、寧夏、廣西、青海以及云南等邊境省、自治區經濟社會發展的特殊政策。統計顯示，1994年中央財政對民族地區財政轉移支付為167億元，2000年增至638億元，2008年已達4253億元，有效緩解了制約民族地區發展的資金短缺問題。但是，我們也必須正視民族地區目前面臨著相當程度的財政困境，這將影響民族地區經濟社會的可持續發展。

1.財力不足。近年來，國家和上級財政逐步加大了對民族自治地區的轉移支付力度，但財力不足、財政困難問題仍十分突出（見表1）。

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從表1可以看出，在現行財政體制和制度的支配下，財政貧困是民族地區財政問題的基本特點和現狀，影響了民族地區經濟社會發展甚至影響了民族團結。

2.保障無力。從基本公共服務均等化水平衡量結果來看，民族地區的總均等化水平要低于全國平均水平，更低于東部地區。不僅總量上存在差距，在基本公共服務的構成中也存在差距，尤其基本醫療和基礎教育兩大民生領域存在嚴重“不均等化”現象（見表2）。

3.制度不順。主要體現為財權和事權的錯位。民族自治地方承擔的事權主要分為三類：第一類是“內部事權”。第二類是“外溢性事權”，如基礎教育、扶貧等。這類事權的外溢性比較強，需要中央政府按照外溢性程度承擔相應份額的支出責任。第三類是“代理性事權”，如邊境安全、生態保護等。這類事權關系國家整體利益，需要中央承擔職責。在國家多年的財政實踐中，很多外溢性事權和代理性事權沒有在轉移支付中得到完全體現。比如，資源開發與環境保護的成本與收益分攤制度扭曲，基于資源開發與環境保護的利益補償機制嚴重缺失。

4.差距拉大。改革開發30多年、西部大開發10年，民族地區與東部地區的差距不是在縮小而是在擴大，民族地區仍然是我國經濟最落后的地區。數據顯示，民族自治地方社會發展水平在全國排名：西藏31、寧夏24、廣西21、內蒙古10；區域教育能力排名：西藏31、廣西 24、寧夏 20、內蒙古 14、新疆 8；區域科技能力排名：西藏31、內蒙古27、新疆26、廣西24。

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三、民族區域自治權和“省直管縣”財政體制的相容性分析

民族地區財政能力低下，為民族地區經濟社會的可持續發展埋下了風險隱患。從近些年民族地區財政運行實際來看，不難發現一種高效且公平的民族財政運行機制尚未建立。目前，橫亙在民族自治地區財政體制改革途中最大的障礙就是“民族區域自治與省直管縣財政體制是否相容”這一難題，擔心一旦實行“省直管縣”，財政自治權就被虛置化。本文認為，民族區域自治與“省直管縣”財政體制是不同層面的問題，兩者并行不悖。

1.民族自治權的有限性?？v觀中外，民族自治主體獲取自治權利的方式無外乎被動的接受和主動的爭取。我國的民族區域自治權在很大程度上來自于上級政府的立法授予，尚沒有實現完全意義上的主動爭取。從政治體制的角度看，自治權的行使必須服務于國家的統一；從具體的自治制度設計來看，民族自治的自治性在很大程度上依賴于行政性。民族自治權的這些特性使得其很難成為一種超越一切的絕對優先保障權利①魏紅英：“對當代中國地方自治制度若干特征的認識”，《江漢論壇》，2002.12。。

2.財政自治權利的附屬性。自治權是民族區域自治的核心與實質，其中，財政自治權是其重要組成部分。而財政自治則是在一國憲法和財政法規所確定的框架內，地方政府依法管理本地區的財政事務?？梢?，財政自治權限的內在規定性和自治程度受制于該國憲法和財政法規的內在規定，并且與該國經濟資源配置方式、民主政體和其他非經濟因素密切相關。從這個角度說，財政自治權由民族自治權衍生，為維護民族自治權服務，但其變遷方式及變遷進程由憲法及財政法規所決定①戴小明：“財政自治及其在中國的實踐”，《民族研究》，2001.5。。

3.財政自治權構成要素的客觀性。民族財政自治權有三個構成要素：行使財政自治權的主體、法定的財政自治內容和實施財政自治權的客體②宋才發：“民族自治地方財政管理自治權再探討”，《學術論壇》，2005.1。。如果這三者未發生變異，就不存在法理上的財政自治權虛置問題。也就是說，只要是民族自治機關存在、只要是民族財政管理的受惠對象不變、只要是民族地區財政調節客體（如位于民族自治區域內的各種經濟資源）未發生變化，就不存在財政自治權虛置現象。進一步說，只要財政自治權的構成要素未發生變異，財政管理形式和管理體制是可以變革的，以所謂的財政自治權虛置而拒絕財政管理體制改革是保守和狹隘的。從“省直管縣”財政管理體制的一般做法來看，既沒有撤銷民族自治機關，也沒有改變少數民族群眾作為民族財政受惠對象這一事實，更不可能對民族財政調節客體進行空間大挪移。因此，“省直管縣”財政管理體制無關民族財政自治權虛置問題。

4.民族區域自治權與“省直管縣”財政體制是“道”與“器”的辯證關系。民族區域自治與“省直管縣”財政體制是兩個不同層面的問題。民族區域自治是國家層面的治理政策，是一項根本的政治制度。而“省直管縣”財政體制只是地方財政運行模式，用以提高政府間財政運行效率，與根本性的政治制度無關。相當于國有資產的全民所有制性質可以有多種實現形式一樣，民族自治有多種實現形式。倘若“省直管縣”財政體制的推行更能高效地處理民族地區政府間財政事務，為什么要拒絕呢？

綜上分析，民族區域自治與“省直管縣”財政體制存在理論上和法理上的相容性。

四、“省直管縣”財政體制背景下民族地區財政改革的同向性與差異性

既然民族區域自治與“省直管縣”財政體制存在相容性，值此全國范圍推行“省直管縣”財政體制改革之際，民族地區應該適時進行同向性改革。否則，將被邊緣化或者失去一次發展機遇。該“同向性”主要包括改革方向的一致性、改革進程的協調性、改革內容的可比性。

我國財政體制的歷史實踐表明，為保證財政統一的原則要求，國家針對民族地區的財政管理體制，在基本面和各時期財政體制類型是契合一致的。在統一的財政體制框架內，保持財政體制基本統一的同時，充分實踐與民族地區政治、經濟、文化等內生特征相吻合的財政體制與機制，對于推動財政體制在民族地區成功實踐、實現中央政府各項政策目標，起到了至關重要的作用。對于民族地區而言，當務之急不是糾纏于該不該改革的問題，而是如何在改革中體現民族特色與區位特征的問題。因此，民族地區要在與全國的財政體制改革保持同向性的情況上，突出體現差異性。

1.最終目標的差異性。非民族地區的“省直管縣”財政體制改革除了解決政府間財力與事權非對稱性問題之外，最終還必須為“省直管縣”行政體制改革做鋪墊和探索。而民族地區推行同向性的“省直管縣”財政體制改革其根本目的是厘清各級政府間財政責任和權力的配比問題。其中，最為迫切的目標任務是通過建立一種改革的“可比機制”，解決中央與民族地區間的財政關系。通過改革使許多問題顯性化，找到與中央政府多年來在“特殊在哪里”這一“剪不斷、理還亂”博弈困境的現實解。即便是不能藉此“畢其功于一役”，起碼能形成一種合法的“倒逼機制”。

2.切入點的差異性。非民族地區“省直管縣”財政體制改革的切入點是“強縣擴權”，其根本目的是壯大縣域經濟。民族自治地區應以公共服務均等化作為其推進“省直管縣”財政體制改革的切入點。這樣做主要是基于如下考量：一是基本公共服務均等化是民族地區最弱的一塊“短板”，為穩定計、為發展計，必須借改革予以強化；二是在和諧發展、民生為本的治國理念下，基本公共服務均等化比較為中央政府認可和支持；三是能得到民族地區群眾的擁護和歡迎，減少抵觸情緒和摩擦成本。

3.推進途徑的差異性。非民族地區“省直管縣”財政體制改革一般是“先期將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣納入改革范圍”。基于公平和效率的雙重考量，民族自治地區推行“省直管縣”財政體制突破口應該是先行一步把貧困縣、資源開發區及主體功能區所在縣、人口較少少數民族所在縣等納入財政“省直管”范圍。關于這點，可借鑒山西省先行將35個國家級貧困縣納入“省直管”范圍的做法，通過這種短期“權宜性目標”與長期“均等化目標”相結合，實現基本財政能力均等化。

4.中央政府支持力度的差異性。非民族地區的“省直管縣”財政體制改革是對省以下地方財政利益的內部調整，其利益與成本的內在化程度較高。但民族地區由于其民族性和區域性的差異，使得其財政體制改革的收益呈強外溢性特點。這就要求在中央政府與民族地方政府間建立科學的利益分享和成本分擔機制。這也是民族地區政府參與“省直管縣”財政體制改革成功與否的必要保障。

通過上述分析可以得出如下結論：一是民族自治不是既得利益的固化，而是在民族平等的基礎上，通過制度創新來推動各民族共同發展。二是保護民族財政自治權和推行“省直管縣”財政體制在本質上是相容的，“省直管縣”財政體制可以更好的實現民族區域自治權。三是基于公平和效率的雙重考量，民族地區推行“省直管縣”財政體制的突破口應該是先行一步把貧困縣、資源開發區及主體功能區所在縣、人口較少的少數民族所在縣納入財政“省直管”范圍，以基本公共服務均等化為改革的切入點。四是中央政府必須藉此與民族自治地區政府建立一個新的利益分享和成本分擔機制，才能保障改革的順利推進。

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