教育質量政策的設計與思考
——解讀《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》

● 郄 芳

教育質量政策的設計與思考
——解讀《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》

● 郄 芳

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020》中有關的教育質量政策體現了教育科學發展觀及內涵發展觀。其中設定提高教育質量的五個指標為落腳點在人才培養、關鍵環節在教學過程、外部保障靠質量標準及有效手段靠質量評價。綱要中的教育質量政策呈現出覆蓋面全、涉及點廣，質量建設和質量保障并重、更加注重質量保障的要求，及將制度改革作為提高質量的突破口三大特點。

教育質量政策；價值分析；指標設定；特點

教育質量是指教育滿足教育者發展需要并實現特定社會目的的能力及屬性。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱“教育規劃綱要”）中，“質量”一詞出現28次，“教育質量”一詞出現23次。此次《教育規劃綱要》將“教育質量”放到如此凸顯的位置上來，是與我國經濟社會改革和教育事業的發展分不開的。

一、何為教育質量政策

教育質量政策是國家和政府對教育質量的認識和規定。“教育質量政策，所要解決的是人才培養的質量標準問題。主要是解決教育質量標準及如何處理好學校教學與德育、管理等工作之間的關系，以全面提高教育質量。國家要制定出最基本的學生培養的質量標準，以及實現這些標準的基本要求。”①因此，教育質量政策是要解決各級各類教育培養目標和教學質量標準、人才培養的目標、類型和標準的問題。教育質量政策是最基本最重要的教育政策之一，對教育的改革與發展起著規定培養目標、確定培養方向和人才規格、決定培養模式、課程結構和教學內容等方面的作用。其通過制度化、常規化的形式為社會主義經濟建設人才的培養提供政策層面上的保障。

政策文本是教育質量政策的表象形態。對于靜態的政策文本的研究主要是透過政策的表象形態分析其內在的實質形態，即政策文本所隱含的教育價值取向、質量觀和內容特點的演變。《教育規劃綱要》本身作為導向性和目標性的教育政策，其包含的教育質量政策的性質則也是導向性和目標性的，是對未來十年我國教育質量的總體要求和全面部署。

二、《綱要》中教育質量政策的價值分析

教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上所作出的一種集體選擇或政府選擇。它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求，體現了政策系統的某種價值偏好，表達著教育政策追求的目的與價值。影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和教育政策價值觀。教育政策價值觀是教育政策制定者及其所處的社會對教育政策活動中價值關系的根本性的總的認識，它是教育政策價值取向的主要內容。政策制定者有什么樣的教育政策價值觀，就會作出什么方向或性質的價值選擇。②《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》是在教育全球化和教育現代化的國際視野下制定的，是與建設和諧社會相統一的，主要體現在以下兩點：

（一）科學質量觀。樹立科學教育質量觀是《教育規劃綱要》中提高質量的核心和靈魂。科學的教育質量觀意味著全面的、多樣化的質量觀。《綱要》中指出，“樹立科學的質量觀，把促進人的全面發展、適應社會需要作為衡量教育質量的根本標準”。這表明倡導以人為本，重視人的全面發展，強調人與社會的和諧需要已經成為教育事業發展的風向標。教育質量政策實現由政府本位到以人為本、重應試選拔到重素質教育、重知識到重能力三個重大轉變。可以說，綱要反映了教育質量變遷的重要趨勢特征是以受教育者為本，重在受教育者素質教育和能力培養上。另外，在教育質量的指標和評價方面，在不同層級、不同類型的教育機構制定不同的質量標準和政策支持措施，強調多指標與多樣化的評價標準和方式，凸顯了對“人才質量”的重新定義與詮釋，體現了科學的教育質量觀。

（二）內涵發展觀。《綱要》中明確提出，“樹立以提高質量為核心的教育發展觀，注重教育內涵發展，鼓勵學校辦出特色、辦出水平，出名師，育英才。”隨著教育普及率的提高，我國教育政策從數量擴張轉向質量的提高，反映了我國教育發展重心的轉移。注重教育內涵發展，要求科學地配置教育資源、改革教育管理體制，在增加教育投入、擴大優質教育資源總量的同時優化教育資源結構，提高教育效益。鼓勵學校辦出特色、辦出水平，就要推進辦學體制改革，增強學校依法自主辦學的能力，建設有中國特色的現代學校制度。將提高教育質量的重任切實放到學校、教學、教師上來，鼓勵創新教育教學方法，創新人才培養模式，造就一批教學名師和學科領軍人才，形成獨具特色的學校發展模式，最終實現各級各類學校根據社會發展需要和學校的優勢科學定位。

三、《綱要》中教育質量的指標設定

一個事物的質量包含兩個因素：一是“規定性”，二是“適用性”。“教育質量”的規定性取決于對“人才”的規定性。《教育規劃綱要》中的對教育質量的闡述，落腳點在人才培養的規格及要求，繼而加強對教學過程的重視。“教育質量”的適用性如何則主要依靠當前國家經濟社會發展對教育的需求及教育發展的水平，即需要建立外部的質量標準和質量評價體系來保證其適應性，從而實現教育質量的提高真正適應社會發展需要。

（一）落腳點在人才培養。此次《教育規劃綱要》中也明確將“育人為本”寫進今后十年我國教育事業改革與發展的二十字方針之中，也就是說，就教育的根本價值追求來講，即培養高素質人才。然而，好的教育是人才培養模式和培養目標的多樣化，只有這樣，才能使得最大限度的讓每一個學生都能得到適合自己的教育并充分發展。例如，《教育規劃綱要》中要求高等教育“培養信念執著、品德優良、知識豐富、本領過硬的高素質專門人才和拔尖創新人才”；職業教育則指出，探索實行符合職業教育特色的人才培養模式，著眼于提高學生的就業和創業能力，這是衡量職業教育質量的重要標準。另外，創新人才培養模式，培養出更多富有創造力、個性化的優秀人才也是彰顯教育質量的重要趨勢。

（二）關鍵環節在教學過程。教學是教育的主體部分，把教育資源配置和學校工作重點集中到強化教學環節、提高教育質量上來是明智之舉。《教育規劃綱要》明確將提高教育質量的關鍵環節放在教學上。一方面，要求遵循教育規律和人才成長規律，注重學思結合、知行統一和因材施教，深化教育教學改革，改革教學模式和方法，進一步完善新課程改革；加強教師隊伍建設，提高教師整體素質；加強國際合作與交流，充分利用國內外優質教育資源；推進教育信息化進程，促進教育資源共享。另一方面，加強學校在提高教育質量中的角色意識和地位，強調學校的自主性與質量責任之間的關系與協調，強調學校的自主性建構，使得強調質量保障與評價體系在學校內部形成巨大的驅動力支撐，充分發揮學校的能動性，從而提高學校的辦學質量。

（三）外部保障靠質量標準。教育質量標準是綜合社會、政治、經濟、文化、教育以及人的發展等多種因素而確立的衡量教育質量的準則。制定國家教育質量標準，建立健全教育質量保障體系是《綱要》中對提高教育質量的重大舉措。在此次《教育規劃綱要》中，明確建立了各級各類的質量標準和評估指標體系。例如，在義務教育階段中提出“建立國家義務教育質量基本標準和監測制度”；在高中階段教育中提出“建立科學的教育質量評價體系，全面實施高中學業水平考試和綜合素質評價；在職業教育中提出“建立健全職業教育質量保障體系，吸收行業企業參加教育質量評估。”高等教育則提出“健全教學質量保障體系，改進高校教學評估。”這一系列的國家教育質量標準標志著探索建立符合我國國情的教育質量宏觀調控體系的形成。

（四）有效手段靠質量評價。改革教育質量評價和人才評價制度是《教育規劃綱要》中提高教育質量的又一重要任務。質量評價的科學性直接決定了質量評價標準的適用性。因此，在建立科學、多樣的質量評價標準之后，積極開展教育質量評價就成為重要任務。教育質量評價要處理好評價主體、目的、對象與方法的關系，即處理好 “由誰來保障評價”、“如何保障評價”及“保障評價什么”的問題。第一，開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動，積極引導社會化評估機構的參與。第二，推行建構性評價、定量評估與定性評估相結合、分類評估與綜合評估相結合，這是我國教育中質量政策的重要策略和路徑選擇。第三，強調教育質量評價對象的針對性和評價內容的多層面性。注重評價對象的多樣性和個性發展，處理好教育結構、功能、質量、效益的關系與協調。

四、《綱要》中教育質量政策的特點

（一）覆蓋面全、涉及點廣。“提高質量”作為《綱要》的四大工作方針之一，除在第一章“指導思想和工作方針”中提出了提高質量的五大措施外，在第二部分“各級各類教育發展任務”、第三部分“人才培養體制”及第四部分“加強教師隊伍建設”等方面均有闡述。在《教育規劃綱要》中，各級各類教育在教育質量上都有著清晰的規定性要求。義務教育質量、高中階段教育質量、職業教育質量、高等教育質量及留學生教育質量在相應章節里都有各自的發展任務和要求。同時，教育質量涉及教師質量、教學質量、人才培養體制改革、質量評價、質量保障等多個方面。真正體現了未來10年里國家和政府要提高教育質量的信心和決心。

（二）質量建設和質量保障并重，更加注重質量保障的要求。質量建設與質量保障是教育質量政策內容的一體兩面，只有兩者達到平衡才能真正有效地促進教育質量的不斷提高。然而，長期以來，我國教育質量政策的強調重點在質量建設，而忽視質量保障。新的《綱要》要求打破這種不平衡的狀態，強調兩者齊頭并進。一方面，質量建設不放松，尤其在質量建設的項目上，保持了持續性和穩定性。以提升高等教育質量為例，《綱要》指出了實施中西部高等教育振興計劃、人才教育培養計劃；繼續實施“985工程”、“211工程”和“高等學校本科教學質量與教學改革工程”、“研究生教育創新計劃”、“高等學校哲學社會科學繁榮計劃”和“高等學校高層次創新人才計劃”等；另一方面，要保證教育的辦學質量和人才培養質量，沒有相關制度措施的保障是難以實現的。建立以提高教育質量為導向的管理制度和工作機制，建立健全教育質量保障體系等，更加重視和關注質量保障和評價的制度建設。

（三）將制度改革作為提高質量的突破口。《教育規劃綱要》作為目標導向非問題導向的政策，主要是面向未來十年我國教育事業的發展，即如何達成未來發展目標的角度進行的政策設計和規劃，因此，制度化建設就顯得尤為重要。教育質量政策制度化包括質量建設的制度化和質量保障的制度化。《教育規劃綱要》強調把握教育規律、教學規律和人才成長規律，明確教育質量評價和人才評價制度的建設方向。例如，提出制定國家教育質量標準；提出探索與國際高水平教育評價機構合作，形成中國特色學校評價模式；提出建立高等學校質量年度報告發布制度；提出加強教育監督檢查，完善教育問責機制；樹立科學人才觀，建立以崗位職責為基礎，以品德、能力和業績為導向的科學化、社會化人才評價發現機制等等。《教育規劃綱要》的這些制度設計體現了我國教育制度創新的成果，廓清了許多在教育質量問題上的認識誤區和模糊概念，回應了實踐中存在的教育質量內涵不清晰、標準不完善、監測不到位、保障不得力等問題，特別是反映了以質量標準為基礎建立制度體系的質量保障思想，契合了教育科學發展的客觀要求。③

《教育規劃綱要》中的教育質量政策是一個涵蓋價值引導、宏觀策略、中觀思路、實際措施在內的系統政策，對提升未來十年我國教育質量具有戰略性和較強的操作性。這些教育質量政策符合教育發展規律和我國教育的實際，科學反映了經濟社會發展和現代化建設對教育的需求，深刻體現了國家意志和人民的愿望，對于在新的歷史起點上加快推進高等教育改革發展，建設人力資源強國、滿足人民群眾接受良好教育的需求、全面建成惠及十幾億人口的小康社會具有重大深遠意義。

注釋：

①孫綿濤．關于國家教育政策體系的探討[J]．教育研究.2001，(3).

②劉復興．教育政策價值分析的三維模式[J]．教育研究.2002，(4).

③鄭樹山，以提高質量為核心全面提升高等教育發展水平[J].國家教育行政學院學報，2010，(8).

[1]顧明遠，石中英．國家中長期教育改革和發展規劃綱要解讀[M]．北京：北京師范大學出版社,2010.

[2]涂端午．高等教育政策的價值結構——基于政策文本的實證分析[J]．清華大學教育研究，2010，(5).

[3]涂端午.教育政策文本分析及其應用[J]．復旦教育論壇2009，(5).

[4]王海濤．關于我國中長期高等教育質量政策的思考[J]，黑龍江高教研究，2010，(1).

[5]古翠鳳，周勁波．我國基礎教育質量政策變遷的路徑特征[J].教學與管理，2008，(10).

[6]盧曉中，劉志文．我國高等教育質量政策的特點及走向[J]．教育發展研究，2008，(13).

郄 芳/北京師范大學教育學部教育政策與教育法學專業2010級博士生

（責任編輯：陳培瑞）