論構建食品安全監督管理體制的核心要素

譚德凡

(湖南工學院，湖南 衡陽421002)

論構建食品安全監督管理體制的核心要素

譚德凡

(湖南工學院，湖南 衡陽421002)

食品安全監督管理體制不僅是食品安全監督管理的組織保證，也是預防食品污染的有效手段。從多元規制的角度出發對食品安全監督管理進行再認識，要求對食品安全監管模式進行整合與創新，建構以食品安全行政管理機構設置、職權分配和職能協調等為核心要素的政府食品安全監督管理體制，提升以社會性組織的發展壯大、消費者權利的切實維護和廣泛的公眾參與為基石的社會性監管力量。

食品安全;監督管理體制;要素

一 食品安全監管多元規制模式——對食品安全監督管理的再認識

目前，學術界對于食品安全監督管理的概念仍未有一致的看法。有學者認為，食品安全監管是一種新興的政府監管形式，是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及環境保護、防止災害為目的，對物品和服務的質量以及伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為。其監管主體通常是行政機關，監管活動是在法律基礎上的對微觀經濟活動進行的干預和控制［1］。有學者認為，食品安全監管是指政府為了保證食品的安全性要求，以治理市場失靈為已任，以法律為依據，以大量頒布法律、法規、規章、命令及裁決為手段，對相關的各種微觀經濟主體所進行的一系列的監督、管理活動［2］。還有學者認為，政府食品安全管制是指政府為了保障食品的安全，以法律為依據，通過制定規章制度、設定許可審批、制定食品安全標準等路徑，對食品相關企業和個體所進行的一系列監督、控制、管理活動［3］?？傮w上，上述的研究為我們了解食品安全監督管理提供了基本框架，在一定角度、一定程度上概括了食品安全監督管理的一些特點和要素。但這些觀點將食品安全監管囿于國家與政府監督管理層面，也存在視野狹窄的局限。

眾所周知，監督有廣義和狹義之分，按照監督主體的不同可以分為國家監督和社會監督2大系統。所謂國家監督，是指由國家機關所實施的監督，又可分為權力機關的監督和司法機關的監督;所謂社會監督，是由國家機關以外的其他社會關系主體所實施的監督，又可分為政治或社會性組織的監督、社會輿論監督和公民的直接監督［4］。

在食品安全法領域，國家監督的必要性和迫切性源自于食品安全法律規制過程中產生的“市場失靈”現象。所謂“市場失靈”是指價格機制在某些領域不能起作用或不能起有效作用的情況。導致市場失靈的原因主要有:壟斷的存在、不對稱信息、外部性以及公共產品生產。市場失靈會使市場在某種情況下不能夠提供符合社會效率條件的商品或勞務［5］。由于食品安全質量特性，食品市場買賣雙方對于食品安全信息的掌握程度是不一致的。食品生產者、加工者、銷售者處于信息富集的一方，他們比普通消費者對食品的農藥殘留、微生物污染等相關安全性信息了解的更多也更全面。在市場利益最大化原則的驅動下，擁有信息優勢的食品生產經營企業會自覺不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至采取不道德的手段生產，將那些假冒偽劣產品銷售給顧客。而對處于食品安全信息劣勢地位的消費者而言，由于沒有辦法具體了解食品安全信息，因此，在做出食品選擇時很難正確判斷。這樣就可能導致市場經濟的“優勝劣汰”機制失靈，以致出現低質劣質食品驅逐高質優質食品的現象，最終導致食品市場秩序混亂。在這種情況下，要謀求食品安全問題的真正解決，政府不能放任市場，不能只是間接干預，而應該更加積極廣泛、深入和直接的干預。正如薩繆爾森所言，為什么市場導向的國家仍然需要依賴政府的干預?有2個原因:首先，當存在污染、其他外部性和不完全競爭時，現實世界在許多情況下很難實現效率;其次，競爭市場的結果即使是有效率的，也可能不是社會想要或所能接受的那種［6］。

然而，國家監督并不完美，政府的行為也不是萬能的，也可能產生“政府規制失靈”的現象。所謂政府規制失靈是指政府規制未能達到提高市場活力和維護社會公正的預期目的或對社會造成了負面影響。政府規制失靈主要緣自2方面原因:一是政府管得過多，二是監管執行不力。由于政府自身管理中存在的缺陷、監管措施不當以及監管執行上的偏差，規制常常不能很好地發揮作用，甚至導致市場化的失敗［7］。目前我國市場發育很不充分，表現為市場主體發育不良、現代企業組織不發達、市場體系不健全、價格和競爭機制不完善，政府退出后，市場機制不能正常發揮作用。與此同時，由于政府功能定位不當，對于市場不能有效調節，本應通過政府規制來調節的領域，政府規制沒能及時跟進［8］。在這種情況下，除了尋求市場自身力量的調節和政府的監督管理外，還需要第三方力量來補足兩者之缺，也就是社會組織和公民的監管，只有三者的有機結合、綜合運用才能形成層次分明、規制有序的食品安全監督管理體制，也才能形成國家監督和社會監督互相依存、相輔相成，多元互動的法制監督格局。以此為認識基礎，有必要在重視行政部門監督管理的基礎上，拓寬食品安全監督管理的視域，從食品安全監管多元規制層面探討構建食品安全政府監督管理體制與食品安全社會監管體制的核心要素。

二 食品安全政府監管體制構建的核心要素

政府食品安全監督管理體制是政府行政管理體制重要的組成部分，它主要由相關的食品安全法律制度所規范和調整，是食品安全保障方面的行政管理活動賴以進行的制度框架，是各種食品安全行政制度綜合作用的表現。政府食品安全監督管理體制包括各種食品安全行政管理機構的設置及相互關系，各種食品安全行政管理機構的職責、權限劃分及其運行機制，以及協調食品安全行政管理事務中有關權力、責任、相互關系的方式等。

(一)食品安全監督管理體制的載體——食品安全行政管理機構設置

政府食品安全監督管理體制的核心問題是食品安全監督管理機構的設置。食品安全監督管理機構是食品安全方面的行政權力和行政職能的載體。關于食品安全監督管理機構的設置，學術界探討的非常多。有學者對主要發達國家食品安全監管模式進行考察，認為美國食品安全監管模式屬于集中型分散，聯邦政府監管機構主要有3個:農業部(USDA)食品安全檢驗局(FSis)、衛生和人類服務部(HHS)的食品和藥品管理局(FDA)、國家環境保護署(EPA)。這3個核心機構集中了主要的食品安全監管權，承擔主要監管職責。為協助3個主要監管部門開展工作，美國還建立了4個協助政府部門。HHS的疾病控制預防中心(CDC);USDA的農業研究服務局(ARS)、各州研究、教育和相關合作機構(CSREES)和經濟研究服務局(ERS);動植物健康檢驗局(APHIS);商業部的國家海事漁業局(NMFS)。德國食品安全監管模式屬于統一型集中，統一集中監管食品安全的機構是德國消費者保護、食品和農業部(BMVEL)。歐盟食品安全監管模式屬于統一型協調，歐盟成立了統一的協調結構:歐盟食品安全管理局，建立了共同體國家管理體系框架。日本食品安全監管模式屬于合并監管型:中央食品安全監管機構，一委兩省即2003年7月設立的食品安全委員會和農林水產省及厚生勞動省。英國食品安全監管模式屬于雜亂分散型:英國模式的特點是將立法和執法區分，食品鏈的不同環節有不同的監管制度和標準，全國的法律不協調導致各地區不協調，監管部門的監管職責與其經濟利益存在沖突等［9］。有學者對國內外食品安全監管模式進行了比較研究，在此基礎上提出，國外主要發達國家食品安全監管部門設置存在顯著差異，具體可分為多部門監管模式和單部門監管模式。美國是多部門監管模式的代表。美國聯邦及各州政府具有食品安全管理職能的機構有20個之多。加拿大、德國等是單部門監管模式的代表［10］。還有學者認為，從監管主體數量和權力配置的角度，可以把食品安全監管劃分為多部門聯合監管模式和獨立監管模式。在多部門監管模式中，從監管主體分工方式的角度，可以劃分為分段監管模式和品種監管模式。多部門聯合監管模式的代表是美國。獨立監管模式最典型的是加拿大和英國。我國食品安全監管主要采取分段監管模式。美國食品監管機構按照監管的對象即按品種進行分工［11］。

通過以上觀點可以發現，關于食品安全監督管理機構的設置問題并沒有一致的看法，無論是集中型分散、統一型集中、合并監管，還是多部門聯合監管和獨立監管模式都表明食品安全監督管理機構的設置對于食品安全監督管理體制的重要性。我們認為，食品安全監督管理機構的設置可以從橫向和縱向2個方面來看。從橫向來看，機構設置主要表現為:單一機構集中監管、多部門聯合監管以及多部門聯合監管配合協調機構的綜合監管。多部門聯合監管又可以根據食品生產、經營、銷售等環節或者食品種類采取分段監管模式和品種監管模式。從縱向來看，食品安全監督管理部門可以依據級別進行分類，一般為中央食品安全監督管理機構和地方食品安全監督管理機構，兩者在行政上存在隸屬關系，是監督與被監督的關系。

(二)食品安全監督管理體制的功能保證——食品安全行政管理機構職權及權限劃分

政府食品安全監督管理體制關注的另一重點是食品安全監督管理機構之間食品安全監督管理權限的劃分。食品安全監督管理行政權力的劃分決定食品安全監督管理的行政職能配置。而行政職能的配置又能在一定程度上決定食品安全監督管理機構的組織結構和運行模式。研究食品安全監督管理機構之間食品安全監督管理權限的劃分主要包括2個方面:一是食品安全監督管理權限，也就是食品安全監督管理權力包含哪些內容，這些內容一般都是通過立法的方式以國家法律法規的形式具體規定;二是食品安全監督管理權是如何分配到食品安全監督管理機構上的，他們之間的關系如何。一般而言，單一機構集中監管不存在食品安全監督管理權限劃分問題，多部門聯合監管則存在處理各部門之間的關系以及部門之間協調問題。

依據我國的體制，國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。衛生行政部門實質上起到了統一監督管理和主要管理的作用。而其他的部門則實行食品安全分段監管的體制。兩者之間不存在行政上的隸屬關系，在行政執法上都是代表國家行政機關依法行使行政執法權，其法律地位是平等的，沒有領導與被領導、監督與被監督的關系。而只是食品安全監督管理的分工不同，即監督管理的對象和范圍有差異，但都是屬于食品安全監督管理機構，在保障食品安全的目標和性質上是一致的。

(三)食品安全監督管理體制的和諧性要求——食品安全行政管理的職能沖突與協調

多部門聯合監管必然存在條塊分割與相互沖突，因此有必要對這些部門進行協調，而協調的權力一般歸屬于更高一層次的行政機構，如在我國，國務院設立食品安全委員會。日本也設立了食品安全委員會，并在《食品安全基本法》中指出，為保證食品的安全性，在食品流通的各個階段都須采取相應的措施的同時，各相關行政機關須加強溝通，做到信息共享?？傮w而言，食品安全監督管理體制的實質在于解決食品安全監督管理的模式問題，其中最主要的就是建立一個協調、和諧的層次結構和職能結構的統一體，并解決好各個層次結構和各種職能結構之間的職責和權限劃分問題。通俗的說，就是要建立起食品安全監督管理的“條條”和“塊塊”之間的協調關系，即把“條條”和“塊塊”組成一個有機的整體，使整個食品安全監督管理達到科學、合理、精干和適應食品安全監督保護工作的需要，從而實現食品安全監督管理的基本任務。

我國《食品安全法》出臺前后，學術界對于食品安全監管體制的關注非常多，很多學者提出了重構我國食品安全管理機構的設想，這些設想部分已經體現在《食品安全法》中，如食品安全委會會的設置。我們認為，機構的設置以及食品安全監督管理權力的分配本身并沒有絕對好壞、優劣之分。即使再合理的制度設計在遇到實際情況時難免也會走樣或者與制度設計者的初衷背離。進行這些設想不能單純借鑒國外的經驗和教訓，而應該從影響食品安全監督管理法律制度發展的要素著手，綜合考慮國家的民主政治文化、法治發展程度、歷史傳統和全球化的影響。應該實事求是、腳踏實地，以我國的國情為依據進行規劃，通過實踐去反饋調整，最終形成符合我國實際情況有中國特色的食品安全監督管理體制。

三 食品安全社會監管體制構建的核心要素

在食品安全這一公共領域，政府作為社會公共利益的守護者，面對“市場失靈”的情況必然要運用在立法、執法、法律救濟、法律監督等方面具有的天然的優勢進行監督管理，這是政府的法定的職責之一。但是政府對食品安全進行監管，需要巨大的運行成本并且仍然可能導致“政府規制失靈”的現象。在這種情況下，需要尋求社會性監督力量以彌補公共權力監督之不足。所謂食品安全社會性監管模式是一種整合政府資源、社會資源、個人資源的綜合性監管模式，它是以政府監管為主導，以社會中間層監管為主體，以市場監管為基礎，合理配置食品安全監管的權力，實現制度供給和需求的相對均衡，以降低社會監管成本，實現社會福利最大化、可持續性化的一種監管模式［12］。食品安全監督管理的發展趨勢表明，未來的食品安全監督管理是將“以政府組織為主體的行政調整機制”、“以營利性的企業組織為主體的市場調整機制”和“以非政府非營利組織為主體的社會調整機制”結合起來的嶄新模式。

(一)社會監管的組織基礎——社會性組織的發展壯大

食品安全社會性監督管理的前提條件是保障和促進社會性組織的發展。“社會性組織作為政府和社會信息溝通、對話、合作的橋梁和紐帶，可以有效地平衡協調政府和社會的關系，降低政府制度創新的成本、政策制定的風險、政策執行的成本，制度化的參與政府食品安全等公共政策的制定;作為一個社會組織，可以參與食品安全監管公共產品的供給，由于它供給公共產品的針對性強、成本低、效率高等優點，能夠高效地滿足社會的差異化需求，并和政府公共產品的供給形成競爭，增加政府公共產品創新的動力，提高政府公共產品的質量、數量和價格;作為一個社會自組織體，通過公民的結社權實現公民的組織化生活，而組織化生活有利于實現個體利益的整合和導向，并通過組織文化的培育來導引公民的行為，培育公民的社會公共意識，使公民主動參與到食品安全監管等公共活動中來，塑造對食品安全監管的社會環境和氛圍?！保?3］

目前，我國已建立了一批社會監管部門，涉及食品藥品、環保、質量監督檢驗檢疫和安全生產等領域。在食品安全方面的主要社會性組織包括:食品安全標準的制定機構、食品安全的檢測機構、食品安全的風險評估機構、食品安全的信用評估機構、食品安全的信息收集、分析、披露機構等。由于整個社會性規制還處于發展階段，這些組織在我國還不是很發達，在政策設定、機構設置、手段運用和程序保障等方面都存在嚴重不足，需要在“監管專業、程序透明、地位獨立和責權明確”等問題上有所提升。未來，隨著經濟、社會的不斷發展，對社會型組織的需求將越來越強烈，有必要提高社會中間層主體的法律地位，建立體系完整的社會中間層組織，形成社會性監管網絡，賦予其應有的食品安全管理權限，使他們能客觀地做出判斷，獨立地開展活動，形成一支具有專業性、權威性、公正性的社會管理力量。

(二)社會監管的權利保障——消費者利益保障機制的建立

社會監管發揮作用的另一重要因素在于權利的確認與維護，即通過法律手段保障和維護消費者的基本權利，包括知情權、依法求償權等等。所謂知情權(right to know)亦稱了解權，是指公眾知悉、獲取信息的自由與權利。在食品安全法領域，確立和維護公眾知情權本是應有之意，因為消費者對供應食品的安全和質量的信任，取決于他們對食品控制的運轉及活動的公正性和有效性的了解程度［14］，也因為風險交流是食品安全風險管理的重要內容，而風險交流的過程就是公眾知情、參與的過程，因此，對公眾知情權的保護是食品安全法律法規的重要內容。同時，無救濟即無權利。食品安全訴訟是公眾參與食品安全管理的一種重要方式，特別是當行政機關不履行立法規定的職責或從事違法行政行為時提起行政訴訟，往往比批評、建議、申訴、抗議、游行、示威更加有力。實踐證明，有關行政管理部門及其工作人員可能由于某種原因而實施不當、違法的行為，這時如果沒有公眾以第三者的名義出來抵制，這種違法行為很可能暢通無阻。另外，當單位或者個人實施違法行為、造成損害時，如果沒有公眾提出訴訟，實行“不告不理原則”的政府或法院很難主動進行干涉。

(三)社會監管的運行制度——廣泛的公眾參與形式

食品安全社會性監督管理還要求在知情的前提下尋求公眾參與的途徑與方法。《布萊克維爾政治學百科全書》認為，在有關政治的理論研究和經驗研究中，參與都是一個核心的概念，它在對于政府的分析中具有特別重要的作用。馬克·凱恩(Mark．E．Kann)也指出:“人民和權力機關應該聯合起來共同作出那些影響公共生活的共有決定。人民應該一起參加鑒定那些規定公共利益的目標和價值的過程;用通過政治的和社會的組織行使他們集體的權力以保障公共利益。這種民主是一種思想，即人民在鑒定和爭取公共利益方面應該有平等的自由和平等的影響力。”因此，通過公民參與在民主機制所起的作用可以理解消費者參與對于政府切實履行食品安全職能的促進和推動作用的重要性［15］。在我國，社會團體參與食品安全管理也有法律依據，按照《食品安全法》第八條的規定，國家鼓勵社會團體、基層群眾性組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督。未來，我國還應該繼續探索公眾參與食品安全監督管理的途徑和方法，通過聽證會、食品安全風險評價的公眾參與程序設計等方式充分實現公眾的知情權與參與權，以切實保障社會性監督管理的作用。

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F203

A

1674－5884(2011)08－0155－04

2011－05－12

2007年度湖南省哲學社會科學基金一般項目(07YBB011)

譚德凡(1964－)，男，湖南益陽人，副教授，主要從事法學理論研究。

(責任編校 晏小敏)