關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革若干問(wèn)題的理性思考

顧旭東,萬(wàn)興亞

關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革若干問(wèn)題的理性思考

顧旭東1,萬(wàn)興亞2

我國(guó)農(nóng)村綜合改革已進(jìn)入極為關(guān)鍵的時(shí)期。為今后更加積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村改革進(jìn)程,農(nóng)村綜合改革中有三個(gè)重要問(wèn)題需要進(jìn)一步探討:首先是深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點(diǎn);其次是深化農(nóng)村綜合改革的方向定位;最后是深化農(nóng)村綜合改革應(yīng)該遵循的一般性原則及特殊性原則。

農(nóng)村綜合改革;邏輯基點(diǎn);方向定位;基本原則

農(nóng)村綜合改革是農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入取消農(nóng)業(yè)稅的新階段,是黨中央作出的一項(xiàng)繼續(xù)深化并擴(kuò)展改革的重大決策。這項(xiàng)改革的直接目的是為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供體制機(jī)制保障和動(dòng)力源泉。其主要內(nèi)容是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革,進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果,并統(tǒng)籌推進(jìn)糧食流通體制、征地制度和農(nóng)村金融等方面的改革。

2010年是我國(guó)改革開(kāi)放的32周年,同時(shí)也是農(nóng)村綜合改革進(jìn)入極為關(guān)鍵的一年,分析并明確進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點(diǎn)、方向定位,提出深化農(nóng)村綜合改革應(yīng)該遵循的基本原則,無(wú)疑有利于今后更加積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村改革進(jìn)程,以避免改革的波動(dòng)或失誤。

一、深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點(diǎn)

古今中外的經(jīng)驗(yàn)表明,任何一項(xiàng)成功的改革,都需要建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之上,農(nóng)村綜合改革也不能例外。明確進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革邏輯基點(diǎn)的價(jià)值在于,一方面可以檢視整個(gè)改革進(jìn)程中的特定階段是否符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,另一方面還有助于我們吸取必要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),揚(yáng)長(zhǎng)避短、少走彎路。

歸納起來(lái),進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革的邏輯基點(diǎn)主要包括兩個(gè)方面:一方面在實(shí)踐中需要繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村30余年的改革成果;另一方面在思想上更需要統(tǒng)一對(duì)深化農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)型與新舊矛盾疊加的認(rèn)識(shí)。

（一）實(shí)踐中需要繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村30余年的改革成果

30余年來(lái),從總體上看我國(guó)農(nóng)村改革是成功的,取得的成績(jī)表現(xiàn)在諸多方面;然而,其中存在的問(wèn)題也不應(yīng)忽視。筆者認(rèn)為,其中最為重要的表現(xiàn)在四個(gè)方面:

1.確立了以家庭為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)體制,但后繼問(wèn)題凸顯。

1978年,即在十一屆三中全會(huì)之前,始于安徽鳳陽(yáng)小崗村的家庭承包經(jīng)營(yíng)（又稱(chēng)“大包干”）拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。這項(xiàng)改革大體經(jīng)歷了五年左右的時(shí)間,到了1983年末基本結(jié)束,即在全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)建立起了以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

但是,這項(xiàng)改革并沒(méi)有就此終結(jié)。隨著時(shí)間的推移和社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,無(wú)論是過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái),以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制都還需要有一個(gè)不斷完善的過(guò)程,以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高度發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切要求。

應(yīng)該看到,在當(dāng)時(shí)的條件下,這項(xiàng)改革創(chuàng)舉的出現(xiàn)和推廣,對(duì)于徹底打破沿習(xí)多年的“大鍋飯”和平均主義的束縛,極大地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民自身的積極性,具有重大而深遠(yuǎn)的意義。但在今天看來(lái),圍繞著土地這一特殊的生產(chǎn)要素的一系列問(wèn)題,還有待于進(jìn)一步解決和完善發(fā)展,諸如土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題、農(nóng)民土地權(quán)益保障即征地制度改革問(wèn)題等。

2.創(chuàng)建了多種所有制形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1980年代初,江浙一帶某些農(nóng)村企業(yè)的率先創(chuàng)立,迅速帶動(dòng)了全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由原來(lái)的“社有”和“隊(duì)有”,逐漸演變成個(gè)體、聯(lián)戶(hù)、集體、私營(yíng)和合資等多種所有制經(jīng)濟(jì)。這項(xiàng)改革極大地促進(jìn)了農(nóng)村和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,并且對(duì)我國(guó)多種經(jīng)濟(jì)成分的共同發(fā)展乃至城市改革起到了重要的推動(dòng)作用。

但是,從總體上來(lái)講,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)粗放、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)的問(wèn)題依然十分突出,面對(duì)著經(jīng)濟(jì)全球化的滾滾潮流和跨國(guó)公司步步進(jìn)逼的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì),持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革,但“農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾”引發(fā)的價(jià)格波動(dòng)給宏觀經(jīng)濟(jì)造成的影響不可低估。

1990年代中后期開(kāi)始逐步推進(jìn)的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革,主要包括兩個(gè)方面:一方面是農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格改革即逐步放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格管制,先是放開(kāi)水產(chǎn)品、水果價(jià)格,然后再到放開(kāi)糧、棉、油、肉、蛋、奶等其他農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格;另一方面則是農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)制度的改革,即由農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚴袌?chǎng)收購(gòu)。

農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革,一方面意味著將廣大農(nóng)民徹底推向市場(chǎng)并成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體;另一方面表明農(nóng)村市場(chǎng)化改革進(jìn)一步向著縱深發(fā)展。與此同時(shí),需要亟待解決的問(wèn)題是,一方面要逐步提高廣大農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力;另一方面,也是更加重要的方面,是要著力防止“農(nóng)產(chǎn)品供求矛盾”引發(fā)的價(jià)格波動(dòng)給宏觀經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。對(duì)于上述兩點(diǎn),也是各級(jí)地方政府應(yīng)該高度重視的工作著力點(diǎn)。

4.開(kāi)展了農(nóng)村稅費(fèi)改革,但支農(nóng)資金難以發(fā)揮整合效益的問(wèn)題突出

始于本世紀(jì)之初的農(nóng)村稅費(fèi)改革,時(shí)至今日,大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是規(guī)范稅費(fèi)管理、實(shí)行“稅費(fèi)合一”;第二階段是逐步降低農(nóng)業(yè)稅,截至到2006年底完全取消了農(nóng)業(yè)四稅,即農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅,并對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)實(shí)行與農(nóng)村并軌,該項(xiàng)舉措共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1335億元;第三階段是實(shí)行“對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼”政策,包括種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、購(gòu)置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ),到2007年全國(guó)達(dá)到600多億元。上述的“四免四補(bǔ)”使我國(guó)農(nóng)民每年獲得大約2000億元的實(shí)惠。

可以這樣說(shuō),農(nóng)村稅費(fèi)改革徹底結(jié)束了2600年來(lái)中國(guó)歷史上農(nóng)民種田納稅的歷史,極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,開(kāi)啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的嶄新時(shí)代。但是,由于多種原因,卻存在著支農(nóng)資金難以發(fā)揮整合效益的突出問(wèn)題。2006年7月25日,國(guó)家審計(jì)署公布了對(duì)黑龍江、寧夏等16省（區(qū)）50個(gè)縣中央支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)結(jié)果,它表明:由于項(xiàng)目點(diǎn)多面廣,資金被嚴(yán)重分散,且受部門(mén)分割條條管理和專(zhuān)款專(zhuān)用制度的制約,地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合,并影響支農(nóng)資金更大效益的發(fā)揮。[1]盡管近四年來(lái)上述情況有所扭轉(zhuǎn),但并沒(méi)有從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。

（二）思想上需要統(tǒng)一對(duì)深化農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)型與新舊矛盾疊加的認(rèn)識(shí)

首先,需要統(tǒng)一農(nóng)村改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上,進(jìn)入21世紀(jì)后,我國(guó)農(nóng)村改革就已經(jīng)開(kāi)始步入了新的發(fā)展階段,即逐步實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其突出表現(xiàn)在:一是在改革方位方面,由原來(lái)的自下而上的改革,轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌母母?二是在改革取向方面,由原來(lái)的“側(cè)重效率”,轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞?cè)重公平”的改革;三是在改革政策措施方面,由原來(lái)的單項(xiàng)改革,轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的改革;四是在改革范圍方面,由原來(lái)的僅限于農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身的改革,轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的多部門(mén)互動(dòng)改革。

統(tǒng)一農(nóng)村改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí),有助于我們從更宏觀的層面重視這場(chǎng)改革,從更科學(xué)的層面謀劃這場(chǎng)改革,從更理性的層面實(shí)施這場(chǎng)改革。

其次,需要統(tǒng)一對(duì)新舊改革矛盾疊加的認(rèn)識(shí)。原有的改革尚未完全終結(jié),新的改革（綜合改革）向著縱深發(fā)展。如前所述的四個(gè)方面的改革,即經(jīng)營(yíng)體制的確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革,對(duì)于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性,提高其主動(dòng)性和創(chuàng)造性,對(duì)于推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程無(wú)疑起到了無(wú)法估量的重大作用,但由于受到多種復(fù)雜障礙因素的制約和制度依賴(lài)的影響,與這些改革成果相伴而生的矛盾也會(huì)逐步顯現(xiàn)出來(lái),成為了需要亟待解決的“遺留問(wèn)題”,也成為了新改革向著縱深發(fā)展的“暗礁”。

新改革即綜合改革并不僅僅是對(duì)原有改革成果的進(jìn)一步完善,而且還是面向多個(gè)全新領(lǐng)域的制度創(chuàng)新,可以想象得到,很有可能會(huì)產(chǎn)生與原有“遺留問(wèn)題”完全不同的新矛盾。其結(jié)果是,新矛盾與舊矛盾疊加起來(lái),解決起來(lái)的難度無(wú)疑會(huì)加大;而更為重要的是,如果解決不好,很有可能導(dǎo)致原有改革成果的“付之東流”或“喪失殆盡”,而新改革即綜合改革也極有可能會(huì)“半途而廢”。對(duì)此,必須時(shí)刻保持清醒的頭腦,力避新舊矛盾的疊加,科學(xué)籌劃各項(xiàng)工作,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)綜合改革。

二、深化農(nóng)村綜合改革的方向定位

（一）深化農(nóng)村綜合改革的方向定位是“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”

實(shí)踐證明,任何改革都必須服務(wù)于發(fā)展;前者被認(rèn)為是手段或動(dòng)力,而后者則是方向或永恒的主題。如此說(shuō)來(lái),農(nóng)村綜合改革的成功與否,在很大程度上取決于方向定位的正確與否,并是否能夠矢志不渝地堅(jiān)持向這一方向推進(jìn)。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)該把“提高農(nóng)民生活水平”作為深化農(nóng)村綜合改革的方向。其根據(jù)之一在于,認(rèn)為“提高農(nóng)民生活水平”是解決“三農(nóng)問(wèn)題”的重中之重;根據(jù)之二則是,認(rèn)為農(nóng)村綜合改革的近期目標(biāo)即“進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果”直接目的就是“提高農(nóng)民生活水平”。這種觀點(diǎn)具有一定的合理性,但并不全面:其一,“提高農(nóng)民生活水平”本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)范疇,而將農(nóng)村綜合改革的方向僅僅定位于經(jīng)濟(jì)范疇顯然不合適,有“以偏概全”之弊;其二,將農(nóng)村綜合改革的直接目的作為改革的方向,很明顯是“短視”的行為即缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)該把“建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)”或者“農(nóng)村和諧社會(huì)”作為農(nóng)村綜合改革的方向。這種觀點(diǎn)也存在著問(wèn)題:從學(xué)科分類(lèi)的角度來(lái)看,“社會(huì)”是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政治、文化而言的領(lǐng)域,如果將農(nóng)村綜合改革的方向僅僅局限于社會(huì)范疇,顯然也有“以偏概全”之嫌。

筆者認(rèn)為,確立農(nóng)村綜合改革的方向,應(yīng)該要以農(nóng)村30余年的改革成果為基點(diǎn),以正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系為準(zhǔn)繩,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為努力方向,才能真正符合實(shí)際情況。

那么,究竟什么是農(nóng)村綜合改革的方向呢?筆者認(rèn)為,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村則是農(nóng)村綜合改革的方向。所謂“社會(huì)主義新農(nóng)村”,是指“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的農(nóng)村,這20個(gè)字是十六屆五中全會(huì)對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求,它涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境、政治等多方面意義。

社會(huì)主義新農(nóng)村,是指在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下,在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段,著力加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)建設(shè)并實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的總稱(chēng)。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為深化農(nóng)村綜合改革指明了方向。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),對(duì)全局關(guān)系重大,對(duì)農(nóng)村影響深遠(yuǎn)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局看,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的必然要求。從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展看,建設(shè)新農(nóng)村是破解“三農(nóng)”難題和實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定良性互動(dòng)的戰(zhàn)略選擇。[2]

（二）明確綜合改革方向定位即建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的依據(jù)

第一,明確“社會(huì)主義新農(nóng)村”的改革方向定位,是我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)入新階段的明智選擇。

新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)農(nóng)村改革基本上都是圍繞“土地”這一特殊生產(chǎn)資料展開(kāi)的,大體經(jīng)歷了四個(gè)階段:一是1950年代初的土地改革運(yùn)動(dòng),幫助農(nóng)民獲得土地;二是50年代中期到70年代末,通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng),實(shí)施土地公有制;三是上世紀(jì)80年代初,以農(nóng)村土地制度改革為中心的經(jīng)濟(jì)制度及利益格局的重構(gòu),提出了“小康社會(huì)”的概念;四是十六屆五中全會(huì)作出了建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略決策。

“社會(huì)主義新農(nóng)村”承接了改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展成果。產(chǎn)生于工業(yè)化中期的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),力圖對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“一國(guó)兩策、城鄉(xiāng)分治”體制實(shí)行矯正。事實(shí)上,“社會(huì)主義新農(nóng)村”這一概念,充分體現(xiàn)了農(nóng)村綜合改革要面向并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容,按著“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)總要求的方向不斷努力。

第二,明確“社會(huì)主義新農(nóng)村”的改革方向定位,是順應(yīng)工業(yè)化國(guó)家農(nóng)村改革道路的必然趨勢(shì)。

縱觀工業(yè)化國(guó)家農(nóng)村改革的發(fā)展史,無(wú)一例外都經(jīng)歷了“建設(shè)新農(nóng)村”這一歷史過(guò)程。在東亞、歐美等國(guó)家和地區(qū),他們針對(duì)工業(yè)化、城市化過(guò)程中農(nóng)村出現(xiàn)的問(wèn)題,以國(guó)家投資為主導(dǎo),以國(guó)家財(cái)政用于公共設(shè)施投入為主要手段帶動(dòng)農(nóng)村的建設(shè),實(shí)行山水田林路的綜合整治,以徹底改變農(nóng)村的面貌。這些國(guó)家農(nóng)村建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)可以供我們借鑒和吸收。

在東亞的國(guó)家和地區(qū)中,韓國(guó)在20世紀(jì)70年代初開(kāi)始實(shí)施了世界聞名的“新村運(yùn)動(dòng)”,日本在20世紀(jì)70年代末開(kāi)始了“造村運(yùn)動(dòng)”,我國(guó)的臺(tái)灣省也已進(jìn)行了50多年的農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。其他的西方國(guó)家,如法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)及美國(guó)等也都采取了不同的措施進(jìn)行農(nóng)村改革和建設(shè)。[3]（100～107）這些國(guó)家和地區(qū)在農(nóng)村改革和農(nóng)村建設(shè)中雖然采取的方法不盡相同,但都將“新村”建設(shè)作為農(nóng)村改革發(fā)展的主攻方向。

第三,明確“社會(huì)主義新農(nóng)村”的改革方向定位,是黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略決策。

黨的十六屆五中全會(huì)提出,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),全面深化農(nóng)村改革,大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè),千方百計(jì)增加農(nóng)民收入,則被確定為國(guó)家“十一五”規(guī)劃中解決“三農(nóng)”問(wèn)題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。

1980年代初,我國(guó)提出了“小康社會(huì)”概念,其中建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村就是小康社會(huì)的重要內(nèi)容之一。此次五中全會(huì)所提建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”,則是在新的歷史背景中,基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,著眼于現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo),在全新理念指導(dǎo)下的一次農(nóng)村綜合變革的新方向。

胡錦濤總書(shū)記在黨的十六屆四中全會(huì)上指出,縱觀一些工業(yè)化國(guó)家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,也是普遍性的趨向。

2004年,我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)13萬(wàn)億元,第二、三產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到85%以上,財(cái)政收入2.6萬(wàn)億元,已經(jīng)初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此,國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2004年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確提出,要下決心合理調(diào)整國(guó)民收入分配格局,實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村的方針。由此,我國(guó)政府正式啟動(dòng)了以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為方向的農(nóng)村綜合改革。

三、深化農(nóng)村綜合改革的基本原則

農(nóng)村綜合改革是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下所進(jìn)行的一項(xiàng)史無(wú)前例的創(chuàng)新舉措,其制約因素或風(fēng)險(xiǎn)（不確定性）可能來(lái)自農(nóng)村,也可能來(lái)自全社會(huì),因此,其遵循的原則應(yīng)包括兩個(gè)方面:一方面是一般性原則即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革原則;另一方面則是特殊性原則即農(nóng)村綜合改革原則。

（一）一般性原則

1.堅(jiān)持正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。

改革是動(dòng)力,發(fā)展是目的,穩(wěn)定是前提。發(fā)展需要改革,不改革不能加快發(fā)展,只能是死路一條;發(fā)展和改革必須在穩(wěn)定的政治和社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行,否則根本不可能進(jìn)行改革,更不能加快發(fā)展;政治和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定又必須通過(guò)深化改革和加快發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此,必須把改革、發(fā)展和穩(wěn)定統(tǒng)一起來(lái),把不斷提高和改善全國(guó)人民的生活水平作為正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)。

2.尊重并激發(fā)人民群眾的主動(dòng)創(chuàng)造精神

深化經(jīng)濟(jì)體制改革,就是要加快推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變;加快推進(jìn)由“官辦經(jīng)濟(jì)”向“民辦經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之點(diǎn)就在于要把過(guò)去的“調(diào)動(dòng)”群眾積極性,變?yōu)樽屓罕娔苡袃?nèi)在和自發(fā)的積極性和創(chuàng)造性;把過(guò)去的“要群眾干”變?yōu)椤叭罕娮约阂伞?把“要群眾怎么干”變?yōu)椤叭罕娮约褐涝趺锤刹⑷绾胃珊谩薄4]

3.堅(jiān)持共同富裕的改革價(jià)值取向。

堅(jiān)持共同富裕是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求,也是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義,必須走共同富裕的道路。只有堅(jiān)持共同富裕的改革價(jià)值取向,才能振奮民族精神、聚集人民力量,才能提高人們的消費(fèi)水平、促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

任何改革都是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整,必須符合“受益最少者的最大利益”的最基本準(zhǔn)則。這條準(zhǔn)則體現(xiàn)在改革方面,是什么意思呢?

以醫(yī)療改革為例,受益最少者是指沒(méi)有納入醫(yī)療保障系統(tǒng)的社會(huì)成員,他們的最大利益是獲得醫(yī)療保障。因此,醫(yī)療改革的方向就是盡可能將他們納入醫(yī)療保障體系。違背這個(gè)方向的醫(yī)療改革都將導(dǎo)致社會(huì)不公。

農(nóng)村土地征用,受益最少者是被征地的農(nóng)民。他們的最大利益是未來(lái)生活保障,因此任何農(nóng)民土地被征用,必須先解決他們今后生活的最低保障問(wèn)題。

依此類(lèi)推,中國(guó)任何改革政策的制定,都必須符合受益最少者的最大利益這條準(zhǔn)則。[5]有了這條準(zhǔn)則的確立,改革的大方向才能明晰,堅(jiān)持共同富裕的原則才有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）特殊性原則

農(nóng)村綜合改革是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革,沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可以套用。但是,應(yīng)該明確并遵循的基本原則有:一是目標(biāo)原則;二是內(nèi)容原則;三是過(guò)程原則;四是保障原則。

1.目標(biāo)原則:綜合改革與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合。

其一,前面談到,深化農(nóng)村綜合改革的方向定位是建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”。方向明確了,還需要我們?cè)诰唧w執(zhí)行中堅(jiān)持“綜合改革與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合”這一目標(biāo)原則。這次農(nóng)村綜合改革由于是“自上而下”,其價(jià)值取向主要是公平（如果是“自下而上”的改革則多數(shù)的價(jià)值取向是效率,例如前文所述的關(guān)于家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的改革）,而農(nóng)村發(fā)展則更多的是強(qiáng)調(diào)效率。因此,綜合改革與農(nóng)村發(fā)展相結(jié)合充分體現(xiàn)了公平與效率相統(tǒng)一的分配原則。

其二,在建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”的大方向下,農(nóng)村綜合改革屬于階段性任務(wù),旨在為農(nóng)村發(fā)展提供體制保障和強(qiáng)大動(dòng)力;而農(nóng)村發(fā)展則是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)（從2004年-2010年連續(xù)7年的中央一號(hào)文件和《十一五》規(guī)劃中的內(nèi)容中,便得到印證）。兩者只有相互結(jié)合,才能相輔相成,最終實(shí)現(xiàn)建成“社會(huì)主義新農(nóng)村”的宏偉目標(biāo)。

2.內(nèi)容原則:重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合。

認(rèn)真解讀2004年-2008年連續(xù)7年的中央一號(hào)文件,不難看出,解決“三農(nóng)問(wèn)題”的實(shí)質(zhì)就是:農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。因此,我們要從有效解決“三農(nóng)問(wèn)題”立足點(diǎn)出發(fā),來(lái)進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革,要在總體循序漸進(jìn)的基礎(chǔ)上,加快重點(diǎn)突破,實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。

鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈,其關(guān)鍵是堅(jiān)定不移地把農(nóng)村綜合改革推向前進(jìn),切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能[6]（34）,加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革,逐步建立精干高效的農(nóng)村基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度。

與此同時(shí),要加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革,著力構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系,建立多元的投資、融資機(jī)制,改善對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)[7]（88）;深化糧食流通體制改革,建立和完善糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)穩(wěn)定的購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,保持市場(chǎng)穩(wěn)定;加快征地制度改革,依法規(guī)范征地程序,嚴(yán)格控制建設(shè)用地,完善對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法,健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。[8]

此外,還要不斷完善30年來(lái)農(nóng)村改革的諸多成果,著力解決“遺留問(wèn)題”。

3.過(guò)程原則:統(tǒng)籌規(guī)劃與機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合。

通過(guò)上述分析可以看出,農(nóng)村綜合改革（包括相關(guān)改革）牽涉面廣、問(wèn)題多,是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須由中央確立一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)籌部門(mén),做出總體規(guī)劃。這一規(guī)劃至少應(yīng)該明確;各項(xiàng)農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么?各項(xiàng)改革之間處于什么樣的地位及相互關(guān)系?總體進(jìn)度安排和實(shí)施原則是什么?各項(xiàng)改革的配套工具（政策、資金、法規(guī)等）是什么?可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避措施是什么?與改革相關(guān)的各地差異性主要體現(xiàn)在哪些方面?

在農(nóng)村綜合改革的具體實(shí)施中,要避免“一刀切”的做法。必須激發(fā)和保護(hù)各地的創(chuàng)新熱情,鼓勵(lì)創(chuàng)新實(shí)踐,完善創(chuàng)新機(jī)制,同時(shí)對(duì)創(chuàng)新中的挫折抱以寬容態(tài)度。要及時(shí)總結(jié)改革中創(chuàng)造的新方法、新模式,為改革提供新鮮血液和長(zhǎng)久動(dòng)力。改革中必須要充分發(fā)揮群眾和基層的首創(chuàng)精神,支持各地大膽探索、實(shí)踐,鼓勵(lì)各地因地制宜,根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)和具體情況,推行適合自身的改革模式。先行試點(diǎn)的地方可以繼續(xù)完善原定的改革辦法。

與此同時(shí),要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),推動(dòng)“一個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)建立、一個(gè)提高”,即轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,建立農(nóng)村基層管理新體制和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機(jī)制,提高和改進(jìn)農(nóng)村工作干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)。同時(shí),改進(jìn)農(nóng)村工作考核評(píng)價(jià)辦法,全面清理各類(lèi)表彰獎(jiǎng)勵(lì)、檢查督導(dǎo)和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng),建立符合農(nóng)村工作實(shí)際的激勵(lì)約束機(jī)制。[9]

4.保障原則:體制變革與制度安排相結(jié)合。

農(nóng)村綜合改革必然涉及到財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的合理有效配置問(wèn)題。此時(shí),體制變革與制度安排相結(jié)合,便是強(qiáng)有力的保證。這一原則,并不僅僅局限于“農(nóng)村”,還要涉及到我國(guó)的宏觀管理體制層面。

例如,針對(duì)目前支農(nóng)資金管理和使用問(wèn)題,存在著行政部門(mén)職能、職責(zé)交叉問(wèn)題明顯,項(xiàng)目管理、決策機(jī)制不科學(xué),專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未能全部納入預(yù)算管理等問(wèn)題,就應(yīng)該加速建立一個(gè)支農(nóng)資金管理的綜合部門(mén),通過(guò)體制變革與制度安排相結(jié)合,來(lái)有效保障農(nóng)村綜合改革的順利推進(jìn)。

為此,筆者建議,在新一輪的行政管理體制改革中,要盡快建立一個(gè)以“支農(nóng)資金管理”為核心并兼顧其他工作的綜合職能部門(mén),以使農(nóng)村綜合改革具有明確可靠的體制保障和制度安排,確保其順利、高效地推進(jìn)。該機(jī)構(gòu)主要職能是:①負(fù)責(zé)農(nóng)村綜合改革的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策制定;②統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉農(nóng)資金的年度投向和管理,并圍繞所規(guī)劃的項(xiàng)目,建立相應(yīng)的制度即工作責(zé)任制,形成在同一區(qū)域資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互補(bǔ)和各有關(guān)部門(mén)按職責(zé)分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度,規(guī)避多頭管理帶來(lái)的諸多弊端,確保支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效益;③負(fù)責(zé)并監(jiān)管農(nóng)村綜合改革戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程;④協(xié)調(diào)農(nóng)村綜合改革出現(xiàn)的重大問(wèn)題和利益爭(zhēng)端;⑤就農(nóng)村綜合改革問(wèn)題,組織開(kāi)展國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)交流;⑥建立農(nóng)村綜合改革績(jī)效評(píng)價(jià)體系、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和違規(guī)人員的責(zé)任追究制度。

[1]國(guó)家審計(jì)署:《多頭管理致中央支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金使用嚴(yán)重分散》,h ttp://www.grainnew s.com.cn,2008-07-28。

[2]杜青林:《扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》,《人民日?qǐng)?bào)》,2006-05-15。

[3]趙慶海,費(fèi)利群:《國(guó)外鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示》,《城市問(wèn)題》,2007（02） 。

[4]曹新:《深化經(jīng)濟(jì)體制改革必須堅(jiān)持六大基本原則》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》,2007-01-05。

[5]吳洪森:《改革的基本原則》,h ttp://b log.sina.com.cn/w uhongsen,2006-06-25。

[6]陳宏:《民族地區(qū)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策研究》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）,2009（4）。

[7]孫少巖,楊圣奎:《探索東北農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展有效途徑》,《東北亞論壇》,2009（6）。

[8]評(píng)論員:《進(jìn)一步深化農(nóng)村改革——五論建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村》,《人民日?qǐng)?bào)》,2006-03-06。

[9]史力:《全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革應(yīng)遵循哪些基本原則》,《安徽日?qǐng)?bào)》,2007-05-27。

[責(zé)任編輯 張克軍]

F301.0

A

1002-2007（2011）01-0105-06

2010-06-30

1.顧旭東,男,東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生,吉林大學(xué)人事處副處長(zhǎng);2.萬(wàn)興亞:男,東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。（長(zhǎng)春 130024）