對教育政策研究方法論的思考

● 王玉秋

對教育政策研究方法論的思考

● 王玉秋

教育政策研究從方法論上看要樹立整體觀、動態(tài)觀、多元觀和系統(tǒng)觀，即，要考慮到政策內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性、連續(xù)性、政策過程的多元性以及政策實施的系統(tǒng)性。

整體觀；動態(tài)觀；多元觀；系統(tǒng)觀

本文借鑒前人的研究成果并結(jié)合具體的教育實踐，擬從整體觀、動態(tài)觀、多元觀和系統(tǒng)觀四個方面對教育政策研究的方法論進行闡釋。

一、整體觀

整體觀主要指政策內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性，即同一時期某一政策的出臺要有相關(guān)政策相配套，并且理論指導(dǎo)思想歷史背景要具有一致性。教育政策的制定往往是“牽一發(fā)而動全身”，因此必須樹立全局觀念，統(tǒng)盤考慮。例如，美國在90年代末期出現(xiàn)了一場“小班化”運動，結(jié)果導(dǎo)致教師資源配置的嚴重失調(diào)，好教師大量流向條件好的學校，加劇了教師供給的不平衡性；同時也導(dǎo)致教師需求量的激增，結(jié)果一些薄弱學校雇用了大量“無證”教師或通過變通途徑臨時緊急授證的教師，這不僅影響了整個基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，而且也牽扯到整個教師教育的質(zhì)量。因為許多人發(fā)現(xiàn)通過短期培訓(xùn)也可以當教師，所以導(dǎo)致一些人不愿意接受系統(tǒng)的教師教育，這也間接地影響了對教師教育的投資。根據(jù)Kirst，Hayward和Koppich1995年對加利福尼亞州K-12年級教育撥款的研究，1995-1996年加利福尼亞州K-12年級公立學校的學生共 540萬，教師232，000人，師生比為23：1。要想將師生比降到22：1(只降一個百分點)，就需要增加教師 10，000人，項目投資花費400萬美元。為了降低教育投入，一些州招聘更多的離職教師重新回到教師崗位，或招聘更多的新教師[1]。由此可見，教育政策研究首先必須樹立全局觀念和協(xié)調(diào)觀念。

具體說來，制定教育政策不僅要考慮到該項政策內(nèi)容歷時性演變的軌跡，而且要考慮到共時性相關(guān)政策內(nèi)容的配套問題。政策內(nèi)容的歷時性演變著重分析不同時期某項政策演變的社會政治、經(jīng)濟和文化背景以及范式的切換等因素；政策的共時性著重分析同一時期其它相關(guān)政策對某一政策所產(chǎn)生的積極或消極影響。政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)性還需要考慮同一時期不同政策內(nèi)容之間理論依據(jù)的一致性，或者說各項政策必須與所處時代背景所要求的范式相一致，例如教育政策的制定是以計劃模式為主導(dǎo)還是以市場模式為主導(dǎo)；是以理性模式為主導(dǎo)還是以經(jīng)驗?zāi)Ｊ綖橹鲗?dǎo)等等。如果是以計劃模式為主導(dǎo)，教育政策制定就會強調(diào)政府的規(guī)劃與督導(dǎo)職能；如果以市場模式為主導(dǎo)就會強調(diào)學校的自主權(quán)以及以社會需求為導(dǎo)向的市場調(diào)節(jié)機制；如果是以理性模式為主導(dǎo)，人才培養(yǎng)模式、投資傾向以及課程和師資的供給政策都會受其影響。反之亦然。

由此可見，政策內(nèi)容往往受不同價值觀、不同研究范式和理論依據(jù)的影響。因此教育政策的制定首先要對某一時期影響政策的各種理論前提和社會范式有理性的認識，以保證同一時期各項政策所依據(jù)的基本范式不相沖突，但在實踐中可以保持一定的空間層次性和時間差異性。

另外，教育政策內(nèi)容之間以及政策內(nèi)容與相關(guān)的制度之間也要相互支持。例如，強調(diào)教師的專業(yè)自主權(quán)必須與基礎(chǔ)教育辦學體制改革、學校管理體制改革、教師教育制度改革、人事制度改革等相配套；教師聘任制度必須與教師資格制度、教師準入制度、戶籍制度、考評制度、職稱制度、工資制度以及教師數(shù)量、學生數(shù)量、師生比等一系列政策相配套；教師教育政策必須考慮教師教育機構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)，職前教育與教師專業(yè)發(fā)展相結(jié)合以及不同學科、不同層次、不同性質(zhì)教師教育之間的連續(xù)性等。

二、動態(tài)觀

動態(tài)觀主要指政策內(nèi)容的連續(xù)性，即政策的制定要考慮政策內(nèi)部變遷的歷史軌跡和周期性變化規(guī)律。從各國教育改革的歷史進程看，常常會出現(xiàn)“周期性”或“鐘擺現(xiàn)象”，也就是說，各項教育改革方案的出臺都有一定的歷史必然性，但這些與特定時期相聯(lián)系的問題，沒有一個是在那個時期就被解決的或者從那以后不再被考慮的。在特定時期驅(qū)動這個領(lǐng)域發(fā)展的許多問題會周期性地循環(huán)，再度被強調(diào)并且滲透了新的、當前的共時性研究、實踐和政策因素，其呈現(xiàn)方式與先前的時代存在著共同性也存在著變異性。所以教育政策研究要樹立動態(tài)觀。

例如，美國在20世紀50年代后期就開始強調(diào)教師的學者身份問題，強調(diào)教師要接受正規(guī)的專業(yè)教育，掌握系統(tǒng)的學科知識體系。而到了80年代又重新開始強調(diào)教師的專業(yè)化，教師不僅是學科專家，而且要成為行動研究者。盡管新的標準與舊的標準沒有實質(zhì)性的不同，但由于新舊標準是在不同的社會政治背景和理論范式的影響下出現(xiàn)的，所以在深度和傾向性上還是存在差異的。

再比方，在20世紀70年代和80年代有關(guān)教師教學效果的評價是關(guān)注教師的課堂教學，還是關(guān)注學生的發(fā)展水平問題的討論，現(xiàn)在又重新出現(xiàn)了，只不過演變成了“關(guān)于教師教育培養(yǎng)質(zhì)量問題”的關(guān)注，即不僅關(guān)注教師教育的條件性問題，如師資水平、教學設(shè)備、課程標準、學生人數(shù)等，而且關(guān)注教師教育作為結(jié)果的質(zhì)量問題，包括畢業(yè)生的實際能力表現(xiàn)以及專業(yè)能力的可持續(xù)發(fā)展等方面，從而使先前關(guān)注教師教學質(zhì)量的問題，延伸到現(xiàn)今關(guān)注教師教育的質(zhì)量問題。由于受變化了的和正在變化的政治、經(jīng)濟時代背景和理論研究范式的影響，即使是使用同一概念，其內(nèi)涵和外延也會發(fā)生變化。

歷史上每一次重大的教育改革都與社會大背景的急劇變革或重大的理論研究范式的轉(zhuǎn)換有關(guān)，但無論發(fā)生怎樣的突變，都會找到已有的“基因”。如果一項政策的出臺不考慮共時性的政策共振與協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致政策之間的相互干擾，在實踐中往往是“拆東墻補西墻”，顧此失彼，造成不必要的浪費和混亂；同樣，如果不考慮歷時性政策演變的規(guī)律，容易導(dǎo)致政策內(nèi)部的斷裂，影響政策的連續(xù)性和實效性。

三、多元觀

多元性主要指政策制定過程中主體的多元性，即通過利益相關(guān)的多元主體的辯論與協(xié)商，澄清政策背后的價值觀念與理論基礎(chǔ)，最后達成一定程度的共識，同時保證政策內(nèi)部必要的張力。

教育政策研究第三立場的確立使教育政策學轉(zhuǎn)為以教育政策利益相關(guān)者為中心，它鼓勵決策者、研究者和教育政策利益相關(guān)者之間的對話。就理性的決策模式而言，教育政策制定的過程應(yīng)是從問題的形成到實施方案的制定的連續(xù)歷程，其間常受各種權(quán)力運作和意識形態(tài)沖突的影響而呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點，從而使教育政策的制定也成為一種不斷協(xié)商的過程。從政策制定的主體來看，教育政策的制定必須由多元主體參與，通過民主協(xié)商與對話達成一定程度的共識，同時保證政策內(nèi)部合理的張力。

在政策過程中必須明確教育政策主體，即哪些人能夠參與政策制定，他們以何種身份參與政策制定，他們是站在某一利益群體的立場上還是站在公共政策的立場上來參與教育政策的制定，如何克服各自的偏見和身份局限性。所謂利益團體是指一群具有共同態(tài)度、信念、利益者所組成，采取各種方式，向其它人、其它團體及政府機關(guān)提出其主張或要求，以達其共同目標或目的的組合體。我國目前教育政策的制定不僅開始重視政策程序的科學性，即從政策議題的確定，到理論探討和實證性研究，再到政策辯論、政策制定、出臺、實施、修訂，形成一套比較系統(tǒng)的政策流程，而且就政策主體來看也趨于多元，其中起關(guān)鍵作用的政策主體包括行政部門決策者、教育研究者和社會精英分子。

行政部門決策人員的價值觀、專業(yè)背景以及政治立場等，都會影響教育政策問題的形成，因此常造成教育政策因人而異的情形；社會精英分子具有高度影響力及專業(yè)學識與聲望，擁有政府及社會的信賴，其對教育政策的建議與批評，常會影響教育政策的走向；而教育研究專業(yè)人員在教育政策的制定過程中，往往能夠提供理論依據(jù)與實證資料。

由于研究者、決策者以及社會精英的政治立場不同、所持的哲學觀和教育理念不同，所以會有不同的政策傾向性。各方都站在各自的立場上考慮問題，這樣就形成了政策過程中的“兩極張力”。兩極張力的存在有時能使矛盾更加突出，并且通過辯論能使問題更加明朗，特別是能夠觸及到政策背后的理論依據(jù)，從而使政策的制定更加理性化。

從政策制定的過程來看，任何一個國家的公共教育政策都是各利益群體和各種意識形態(tài)斗爭的結(jié)果。例如在英國，有關(guān)課程政策成為新右翼教育家在20世紀80年代關(guān)注的焦點。為了使各種制度具有合法性基礎(chǔ)，新右翼創(chuàng)辦了各種組織，并且以權(quán)威方式發(fā)布政策。英國教育政策分析家勞頓(Lawton，1986)將教科部的權(quán)力細分為政治的、官僚的和專業(yè)的三種類型。不同利益群體都從各自不同的立場和利益出發(fā)，對教育提出不同的要求，政治家相信市場的力量，主張學校獨立和選擇的自由；官僚階層維護既有的科層體系和權(quán)力控制，追求管理效率，推行國家統(tǒng)一考試；而專業(yè)人員則重視個體經(jīng)驗和實踐，重視學校的教育質(zhì)量，對學生的考評主張更實際一些的全面性評價，而不是僅僅依靠標準化測試成績來斷定學生的發(fā)展前景[2]。

我國在計劃時代，國家教育政策的制定很少考慮社會多樣化的需求，教育領(lǐng)域政策制定過程中民主參與機制不利，缺乏矛盾制衡因素，從而影響了政策的信度和效度。現(xiàn)在由于受市場經(jīng)濟、知識經(jīng)濟、全球化范式的影響，以及新階層的興起和社會民主化程度的加快，教育需求日益多樣化，意識形態(tài)斗爭以及各種權(quán)力和利益之爭也日漸突出，反映到教育政策中就是出現(xiàn)了各利益群體以及由其代表的不同政策傾向，也出現(xiàn)了各種“對子”和兩極性問題。例如基礎(chǔ)教育是強調(diào)教育民主化、大眾化，還是強調(diào)自由選擇和市場化?學校教育是以平等價值為主導(dǎo)，還是以效率為追求?教師政策是強調(diào)統(tǒng)一標準，還是強調(diào)個體差異?教育質(zhì)量評鑒是強調(diào)辦學條件、教育過程，還是強調(diào)作為結(jié)果的人才培養(yǎng)的質(zhì)量？等等。對這些“對子”的辯論和明晰化，對保證教育政策的合理性和有效性都是非常有益的。

從政府、學校、市場三者不同的需求來看，教育政策過程中也存在著多極性。例如，在擇校政策方面，教育行政部門一般都站在基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)性的立場上，希望實行國家的統(tǒng)一教育政策，包括統(tǒng)一學校制度、統(tǒng)一課程設(shè)置和課程內(nèi)容，統(tǒng)一招生考試政策，學生就近入學，以保證教育的基本標準和大眾文化水平的普遍提高；而社會各利益群體則希望教育公平體現(xiàn)在滿足社會多樣化需求方面，因而主張教育供給的多樣性、辦學主體多元、辦學體制靈活、招生考試制度以及就學制度更加靈活等；教育研究者則希望整合國家、社會和學校多方面的需要，既希望學校教育能實現(xiàn)其超越價值，也希望能實現(xiàn)其現(xiàn)實價值。

教育政策制定的過程也是一個價值觀和權(quán)力重新分配的過程。理查德D范科德等人認為，“教育政治學即通過政府活動合法地借助社會權(quán)力在社會上分配(或分派)教育價值(或資源)的過程”[3]；Kogan 認為，政策是“對價值觀進行權(quán)威性配置”。Prunty進一步指出“價值觀的權(quán)威性配置把我們的注意力集中到了政府概念中權(quán)力和控制的中心上……”[4]。

四、系統(tǒng)觀

系統(tǒng)觀主要指政策實施過程中的要多方協(xié)調(diào)與合作，從而提高政策實施的實效性。教育政策研究不僅要對其理論前提有理性的認識，而且要考慮政策內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性和連續(xù)性，最終還要考慮政策實施中的系統(tǒng)性和實效性。

從全球教育改革來看，各國在新一輪的教育改革中都開始強調(diào)全方位改革。例如“美國在20世紀80年代后期進入第三輪教育改革，即全方位改革(systemic reform)，包括重視學習成效、強調(diào)政策的協(xié)調(diào)與重整行政權(quán)力結(jié)構(gòu)等三個方面。在學習成效方面，改變過去教育投資只重視資源的投入，而逐漸轉(zhuǎn)向重視投入與產(chǎn)出的關(guān)系。另一方面，新的教育政策的制定旨在使學生都有潛力去從事高層次的思考與問題解決，而不僅達到最低能力(minimum competency)標準，希望每一位學生都能達到其潛力所能達到的最高限度。 ”[5]

為了貫徹這一政策，教育行政改革進行權(quán)力下放，提高學校的自主權(quán)，校本管理成為教育行政改革的主流，相應(yīng)地也要求提高教師的專業(yè)自主權(quán)。發(fā)達國家正在以強有力的政策推進教師教育一體化改革，試圖統(tǒng)合教師培養(yǎng)、任用和進修，并且通過嚴格的教師資格制度不斷提升教師的專業(yè)化水平，同時不斷完善教師教育服務(wù)體系。所有這些政策的全方位實施，將有利于提高政策的實效性，有利于教師制度改革的順利進行，保證教師隊伍的質(zhì)量以及整個教育改革的順利進行。

當然教育政策研究的方法論還可以從量化研究與質(zhì)性研究相結(jié)合或者從復(fù)雜科學和理性選擇的視角加以論述，本文就此擱筆，今后將繼續(xù)深入探討。

[1]Fetler，M.(1997).Where have all the teachers gone？ Education Policy Analysis Archives...epaa.asu.edu/epaa/v5n16.html-79k-

[2][5][英]斯蒂芬.鮑爾著.王玉秋，孫益譯.政治與教育政策制定—政策社會學探索[M].上海：華東師范大學出版社，2003：3-7.

[3]成有信.教育政治學[M].南京：江蘇教育出版社，1993：40.

[4]昕儀.構(gòu)建中小學教師素質(zhì)管理之機制研究[D].臺灣：國立中山大學教育研究所，2000：26.

（責任編輯：陳培瑞）

王玉秋/現(xiàn)任教于臨沂師范學院，副教授，教育學博士，主要從事教育理論、教育政策、教師教育研究