美國進口食品的安全管理及中美監管比較

■ 趙雅玲 天津科技大學

目前，進口食品市場和進口食品貿易大約以每年15%的速度增長，與進口食品有關的食品安全問題也日益增加。2008年12月15日《中國經濟周刊》報道了愛爾蘭產的豬肉中二惡英含量超標200倍的事件，該批豬肉當時已銷往20多個國家和地區。2008年12月，我國上海、四川等出入境檢驗檢疫機構在入境口岸例行檢查中，從多種歐洲輸華食品中相繼檢出質量安全問題，包括：意大利白蘭地酒甲醇超標、英國調味醬山梨酸超標、荷蘭大豆蛋白粉檢出轉基因成分、西班牙奶制品苯甲酸超標等。如何維護和加強我國進口食品安全管理必須給予足夠重視。本文采用比較分析法，在深入分析美國進口食品安全管理發展和成就的基礎上，結合我國進口食品安全管理現狀和問題，嘗試提出完善我國進口食品安全管理的方法和建議。

一、近年來美國加強進口食品安全管理的主要舉措

（一）FDA的《食品保護計劃》和2009年《美國食品安全加強法案》

2007年11月，美國食品藥品管理局（FDA）推出了《食品保護計劃：國家食品供應綜合保護戰略》。該計劃從保護國家食品供應安全的戰略高度，提出了一系列有關食品安全和食品防護監管的新舉措和構思，具體包括加強對境外食品企業的監管職能，考慮認可高資質的第三方食品檢查機構，計劃對高風險企業貨物要求提供進口電子證書，擬提高對不合格企業和產品復檢和查驗的收費標準等。2009年美國又通過了《2009年食品安全加強法案》和2007年的《食品保護計劃》相比，該法案有以下變化：

1.提高了FDA的權限。包括給予FDA制定農產品和其他特定初級農產品生產和安全標準的權利，強制回收受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止來自某個地區的不安全食品流通，以及就可能違規情況索取相關數據等新權限，甚至要求FDA應發展一套能夠完善追查食物污染來源的追溯系統。在進口食品方面，從預防角度提出，FDA被賦予制訂適用于食品進口的相關指導原則；從干預角度提出，FDA要干預加強食源性疾病監測系統、在州以及地方層面上提升食品安全和防護能力；從反應角度，強調了行政扣留、禁止或限制食品移運的授權、行政處罰、民事處罰等措施以及不適當的入境申報食品有關信息的提交不正確或不完整、未能提交禁止進口等。

2.對食品生產、加工制造和貿易企業管理更加嚴格。包括：（1）修正廠商登記制度。要求所有在美國營運的食品加工商、進口商以及其它食品相關企業，必須每年就其食品加工工廠、倉庫等設施向FDA注冊登記，且每處設施每年必須繳付500美元的注冊費，進口商注冊后會取得唯一的識別碼。FDA部長可以專設國外檢查人員專門檢查國外的食品設施。（2）增加設施查驗次數。要求被列為高風險的企業必須至少每6至12個月接受FDA一次檢查，而低風險設施則可每18個月至3年內隨機抽查一次。（3）要求廠商建立詳細的食品安全計劃。對于進口到美國的食品，需達到與國內食品生產者相同之標準，且進口商與每個境外加工和包裝設備必須經過認證與定期檢查，倘若相關設施之廠商或國家拒絕或阻礙FDA進行檢查工作，則FDA將有權禁止該廠商或國家任何工廠或倉庫之生產、加工、包裝或存放食品進入美國。此外，在食品進口方面，自法案公布三年后出口到美國的特定食品，或者具備FDA部長所要求的美國認可發證機構頒發的進口貨物證書，或者提供其認可的機構或部門關于出口美國的食品安全性聲明文件。該法案還要求原產地標示，所有加工食品必須標示最后加工國家之名稱，而所有非加工食品必須標示其原產地。只要FDA有理由相信某種食品是摻雜、錯誤標簽的，就可以對食品進行行政扣留，扣留最長期限從30天增加到60天。

（二）美國進口食品安全管理方法技術的發展情況

1.進口食品預申報和入境要求。2002年公布的《公共衛生安全與生物恐怖預防應對法》（反生物恐怖法），要求從2003年12月12日起進口到美國的食品須向FDA進行預申報。現在則要求這些預申報信息在進口食品抵達美國之前提供，FDA將使用提前獲得的信息去審查、評估、評價這些資料，并且決定是否檢查這些進口食品。進口食品入境時食品進口商或代理商必須向美國海關服務部提交貨物擬入境通知并繳納入境貨物保證金。FDA與海關關于入境貨物密切合作，海關會把入境貨物信息通知FDA，FDA可以決定入境貨物是否抽檢。進口食品預申報的時間為在進口食品到達之前5日之內，以電子方式接收并確認預申報信息。適用預申報制度的食品在美國FDA進口食品預申報最終法規（暫行）中有規定，包括在美國使用、儲存或者分銷，并且包括禮品、貿易樣品和質量保證／質量控制樣品，以及通過美國轉口到另一國家的食品，進一步出口的食品，在美國國外貿易區使用的食品。進口或擬進口的食品如果預申報信息不完整，將被拒收，并被扣留在港口或安全的倉庫。

2.FDA強化對進口食品的檢測手段。2009年以前FDA運用OASIS（進口支持與操作系統）與美國海關合作，提供進口產品及進口地點等數據，并提供有關進口的相符性行為的信息。FDA要求進口商對進口產品是否在HACCP體系下生產和是否符合美國的標準進行驗證，如果OASIS顯示進口商沒有驗證批準文件，則需要進行屏幕審查，FDA將決定進口放行前是否進行抽樣或審查驗證證明，在這種情況下，FDA將增加抽樣及審查的密度。2010年4月，FDA正式采用新的電子篩查系統保障進口食品安全。該系統稱作“規范進口貨物動態風險評估預測系統（Predictive Risk-Based Evaluation for Dynamic Import Compliance Targeting:簡稱PREDICT系統）”。PREDICT系統會自動對FDA幾百個數據庫中的現有數據進行風險篩查，為相關進口貨物的“自動放行”或“扣留、抽樣檢測”決策提供參考建議。進口食品篩查系統同時會考慮風險結構及其他相關因素。

3.在食品安全風險分析和評估模型技術基礎上制定食品標準。美國近年來比較關注食品微生物病原菌有關的風險分析，并且建立了首例食品微生物風險評價模型，即蛋和蛋制品中沙門氏菌的風險分析。美國還正在開展各種即食食品中的李氏桿菌的風險分析。在風險評估模型應用方面，目前美國有隨機人群暴露劑量系統（SHEDS）、膳食暴露評價模型（DEEM）、累計總量風險評估系統（CARES）等。食品安全風險分析和評估有助于提高包括進口食品在內的食品安全事前管理。

二、我國進口食品安全管理方面的主要問題

近幾年國內連續出現的瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺等食品安全事故，直接導致了消費者對國產食品的信任感降低，在我國東南沿海省份的主要大城市出現進口食品增加，隨之而來被檢出不合格的進口食品批次增加。2009年我國《食品安全法》出臺，第六章為食品進出口部分。2010年7月，國家質檢總局又起草了《進出口食品安全管理辦法（征求意見稿）》。涉及進口食品管理的主要有：（1）第4條規定，對進口食品境外生產企業實施注冊管理、對向中國境內出口食品的出口商或者代理商實施備案管理，對進出口食品實施分類管理，對進出口食品生產經營者實施誠信管理；（2）第11條規定，對進口的高風險食品實行指定口岸入境；（3）第20條規定，進口食品的收貨人應當建立食品進口和銷售記錄制度；（4）第21條規定，質檢總局對進口食品實行風險監測制度，組織制定和實施年度進口食品安全風險監測計劃。和美國相比，我國在進口食品安全管理方面存在以下問題：

（一）進口食品安全法規出臺晚，有待進一步健全

美國的《2009年食品安全加強法案》是對《聯邦食品藥品化妝品法》的修訂。該法案條款規定得非常細致，分別從預防、干預、反應三大部分闡述食品安全問題，并且對條款涉及的基本概念作了嚴格界定，同時指出了新法案對原來所做出的具體修訂細節。我國2009年《食品安全法》強調了加強進出口食品安全管理的指導思想，但在具體操作和執行方面還需要更多的法規來配套。

（二）進口食品安全管理操作中信息溝通有待改進

就進口食品安全管理而言，美國FDA非常注重與海關的合作。為實現此目標，投入資源開發各類進口支持與操作系統，促進進口食品安全管理各部門的信息溝通與交流，從而獲得快速反應能力和科學的決策結果。在促進進口食品信息共享和交流方面，美國政府積極支持并鼓勵企業等機構進行投資。2010年6月，包括NSI公司（Natural Selection,Inc.）全體員工在內的企業項目發展團體因其在美國PREDICT系統開發中所做的貢獻而贏得了“2010年FDA榮譽獎”。我國進口食品檢驗檢疫信息目前主要在檢驗檢疫部門內部以及檢驗檢疫部門與食品相關企業之間傳遞，進境不合格食品信息會定期公布，但檢驗檢疫部門與海關之間除了商檢證書外，其他方面的信息共享有限，進口食品監管的電子信息化程度較低，監管效率較低。

（三）缺乏對進口食品安全管理工作的評估

2009年 11月，HKTDC（香港貿發局）發布了美國政府問責辦公室（GAO）介紹美國進口食品安全機制改進的文章。文中，GAO一方面肯定了CBP（美國海關邊防總署）、FDA和FSIS（美國農業部食品安全檢驗局）這些機構在確保美國進口食品安全所做出的成績，另一方面還指出了這些機構監管中的不足，如CBP的進口監測信息不能及時傳遞給FDA和FSIS，FDA限制了確保食品進口商遵從其監管一致性的權威，CBP和FDA仍不能用單一的代號來識別進口商，CBP面臨未完稅食品管理的挑戰，FDA的信息共享有限等。而我國尚沒有這樣的評價機制。如何來評價我國進口食品安全機制的有效性及不足值得我們有關部門思考。

（四）進口食品口岸檢驗檢疫工作有待完善

以水產品進口為例。在美國聯邦法規21 CFR Part123中規定了進口水產品的特殊要求進口商進口水產品必須具備以下二者其一：一是所進口的水產品是來自與FDA已簽署了諒解備忘錄（MOU）或類似協議的國家；二是擁有且實施了書面的驗證程序，以確保進口到美國的水產品按其規定所要求的程序進行加工。中國水產品企業必須首先通過國家檢驗檢疫機構的評審，取得輸美水產品HACCP驗證證書，并經美國FDA備案后，才能進入美國市場。我國水產品的進出口檢驗，主要依據衛生部頒布的《進出境水產品檢驗檢疫管理辦法》，經檢驗合格的進境水產品必須取得《進境動植物檢疫許可證》。檢驗檢疫機構應當按照規定對樣品進行感官、理化、微生物實驗室檢測，并根據進境水產品的風險程度確定具體的檢測項目。口岸管理方面的差異可通過兩國同期的限制食品進口的原因比較體現出來。

對上述數據比較，我們能發現，僅水產品一項，美國進口水產品的檢測項目、監管內容要比我國進口水產品多，而且“進口程序不符合規定”已成為進口食品不合格的重要原因之一。因此，在進口食品檢驗檢疫的項目和要求方面，我國還需要進一步完善相關規定，提升檢測技術等。

三、強化我國進口食品安全管理的措施

第一，完善進口食品管理法規。國際食品貿易的發展使得一國的食品安全問題可能威脅到其他國家國民的健康，而進口食品的安全則直接影響我國的國民身體健康和生命安全。關于保障進口安全的超高食品標準以及檢驗檢疫措施和程序等各種因素更多地體現在本國的國內法律法規中，并向其他貿易伙伴國通報。這種做法在許多國家存在。為此，我國也要強化有關進出口食品安全的法律法規，包括在科學的風險分析與評估技術基礎上修改和頒布進口食品安全標準，強化進出口檢驗檢疫法規等，以確保進口食品安全。

第二，加強對進口食品相關企業的管理。最重要的是要實施進口食品風險分析制度，對存在動植物疫情傳播風險的進口動植物源性食品實施檢疫審批制度，進口食品收貨人如實登記貨物流向，確保在發生不合格情況時可追溯、可召回；實行標簽明示制度；所有被檢出不合格的進口食品均依法作銷毀、退貨、標簽整改、除害、改變用途等處理，確保進入消費市場的進口食品質量安全；嚴厲打擊非法進口。國家質檢總局與海關總署建立關檢合作機制，聯合打擊非法進口食品行為。

第三，加強進口食品信息化管理。嘗試實行進口食品預申報制度，加強進口食品的篩查工作。在進口食品管理方面，目前我們很多進口食品信息處理通過分散的方式進行，直接影響到對進口食品處理方式決策的時效性和準確性。所以有必要加大對進口食品篩查系統研究與開發的投資，積極推進進口食品管理信息化平臺建設。

第四，推進食品安全認證制度。美國《2009年食品安全加強法案》中已經涉及了要求進口食品取得美國認可的機構簽發的進口食品證書或或出口國出具的食品安全性聲明。目前，國內官方之間的證書相互認可工作正在推進中，今后還應逐步推進民間的或第三方機構食品安全認證的發展。

在當前國際食品貿易迅速發展、進口食品風險日益增加的背景下，加強進口食品安全管理刻不容緩。我們要在多邊貿易框架規則的允許范圍內，借鑒發達國家的合理舉措，依靠我們自身的力量，積極采取行動加強進口食品管理，維護我國人民的身體健康與生命安全。▲