小額貸款公司法律問題探析①

歐夢柳

(湖南大學 法學院，湖南長沙410079)

小額貸款公司法律問題探析①

歐夢柳

(湖南大學 法學院，湖南長沙410079)

小額貸款公司作為金融創新的產物，自2008年試點以來取得諸多好評，然而小額貸款公司并沒有取得合法地位，其從事貸款業務并無法律依據。2008年銀監會與央行發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，把小額貸款公司定性為企業法人，實質上，這是小額貸款公司以企業法人之名，行金融機構之實。法律性質的混亂導致小額貸款公司法律適用不明確，同時也給其設立、利率計算、監管等帶來諸多困難。因此，有必要修改相關法律，將小額貸款公司納入金融機構范疇。

小額貸款公司;金融機構;法律性質;合法性

Abstract:Small loan companies，as the product of financial innovation，have been received quite a lot of good comments．However，these small loan companies，which are engaged in loan services，not authorized．The document of“Guidelines on experimental unit for small loan companies”defined small loan companies as enterprise corporation，which published by China Banking Regulatory Commission and Central Bank since 2008．In fact，the small loan companies just used the name of enterprise legal person but go in for financial services．Without doubt，the ambiguous legal nature will make it hard for their law application，the establish procedure and supervision．Therefore，it is necessary to revise the law，and classify them into financial institutions．

Key words:small loan companies;financial institutions;legal nature;legality

2008年5月4日中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《試點指導意見》)，明確規定小額貸款公司是指由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。有不少評論稱這是小額貸款公司合法化的象征，但是它卻是以企業法人的身份從事金融機構的貸款業務，于法無據。因此有必要修改相關法律，將小額貸款公司納入金融機構的范疇。

一 小額信貸及小額貸款公司在中國的發展

談到小額貸款公司，筆者認為有必要對小額信貸進行簡單的介紹。小額信貸起源于20世紀70年代孟加拉國默罕默德·尤努斯教授的小額貸款實驗，他創建了孟加拉鄉村銀行，目前已經成為世界上規模最大、效益最好、運作最成功的金融機構。［1］他所創設的持續擔保、小組聯保、中心會議、市場化利率水平、靈活的還款制度等一系列小額信貸機制，被許多國家采用，逐漸成為國際上主要的小額信貸運作模式。目前對于小額信貸尚無一個統一的定義，世界銀行扶貧小組認為，小額信貸是指向收入較低的人士提供的銀行服務，小額貸款的客戶除了為其企業尋找資金的微型企業主，還有為應對緊急需要，添置家產，改善住房狀況等方面情況的窮人，這些服務不僅包括提供小額貸款，還包括儲蓄和轉賬服務。但是在我國，小額信貸僅提供小額貸款服務。

根據服務目標和提供者的不同，一般可以將我國的小額信貸機構劃分為公益性小額信貸機構、互助性小額信貸機構以及商業性小額信貸機構。公益性小額信貸機構主要有社團、基金會、民辦非企業和事業單位四種組織形式，均是非營利性組織，此類機構并未得到金融業務許可。互助性小額信貸機構是由社區內成員共同出資建立的資金互助組織，如農村資金互助社被認為是農村社區互助性銀行業金融機構，銀監會也允許建立農村資金互助社;而國際組織或政府支持的農村社區互助資金組織，一般注冊為社團法人;農民自發的資金互助則采取合作社、專業協會等形式，不是金融機構。商業性小額信貸的提供者主要有農村信用社、村鎮銀行、郵政儲蓄銀行、城市商業銀行和小額貸款公司。由此可以看出，小額貸款公司只是小額信貸機構中一個很小的組成部分。

2005年5月，中國人民銀行在北京召開非政府組織小額貸款試點工作座談會;同年12月，“日升隆”、“晉源泰”兩家小額貸款公司在山西省平遙縣成立。當時，我國對于小額貸款的有關規定主要是2001年中國人民銀行《農村信用社農戶小額信用貸款管理指導意見》，其位階比較低，并未上升到法律層面。由于小額信貸公司所從事的是向農民進行貸款的金融活動，而它自身又不是金融機構，因此，它也不適用于《人民銀行法》《商業銀行法》《擔保法》《貸款通則》等法律法規。［2］這些小額貸款公司不可避免地面臨法律地位不明確的問題。

2008年5月銀監會、中國人民銀行聯合發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，此后，小額貸款公司如雨后春筍，發展迅速。5月13日，國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(簡稱“新36條”)，明確提出了“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構”，“適當放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，對小額貸款公司的涉農業務實行與村鎮銀行同等的財政補貼政策”。根據國家開發銀行最新數據，截至2010年6月，我國小額貸款公司總數超過1 930家，比2009年末增加600余家，各項貸款余額達到1 248．9億元，其中短期貸款余額為1 234．9億元。小額貸款公司數量位居前5位的省依次是內蒙古、河北、安徽、浙江、云南。

2008年7月，浙江省率先出臺了《關于開展小額貸款公司試點工作的實施意見》，隨后頒布了《小額貸款公司試點登記管理暫行辦法》，這是我國第一部小額貸款公司登記管理辦法。此后，浙江開始逐步開展小額貸款公司試點。近日，江蘇省政府辦公廳正式下發了《關于開展科技小額貸款公司試點的意見》，在全國率先設立科技小額貸款公司，科技小額貸款公司重點面向高新技術產業開發區內企業，開展小額貸款與創業投資業務經營，注冊資本金按地區為1億元至2億元人民幣。目前籌備工作正在進行，近期即將正式掛牌成立一批科技小額貸款公司。

二 小額貸款公司的法律分析

1．法律性質與法律適用。隨著小額貸款公司的迅速發展，不少學者認為，小額貸款公司的發展，有利于建立健全間接金融體系，滿足了中低收入人群的急迫資金需求，在一定程度上緩解了中小企業貸款難的問題;同時能合理引導民間借貸資金流向，壓縮地下錢莊等違法違規組織的生存空間。［3］小額貸款公司還被戲稱為“草根金融”，它們具有“方便、快捷、靈活”的特點，放款堅持“小額、分散”的原則。新聞界與學界普遍宣稱:“《試點指導意見》的出臺，被認為是小額貸款公司合法化的象征，明確了小額貸款公司的法律地位。”然而，筆者認為，小額貸款公司的合法性仍有待商榷。

《試點指導意見》中規定小額貸款公司是“只貸不存”的有限責任公司或股份有限公司，把其定性為企業法人，擁有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任;而小額貸款公司的股東，則以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任。小額貸款公司是在《公司法》和《合同法》基礎上，依照銀監會和中國人民銀行發布的《試點指導意見》成立，并在這兩個部門備案。但小額貸款公司并未獲得《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》。其得到了金融監管部門的金融業務準入，卻并非金融機構，是以工商企業之形，行金融機構之實，這本身就是一個大矛盾。

根據《試點指導意見》，小額貸款公司應當執行國家金融方針和政策，在法律、法規規定的范圍內開展業務，自主經營，自負盈虧，自我約束，自擔風險，其合法的經營活動受法律保護，不受任何單位和個人的干涉。那么，什么是法律法規規定的范圍呢?我國《貸款通則》明確規定，貸款人必須經中國人民銀行批準經營貸款業務，持有中國人民銀行頒發的《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》，并經工商行政管理部門核準登記。《商業銀行法》第11條規定，設立商業銀行，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準;未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務。

從以上法律規定不難看出，法律法規并未賦予小額貸款公司發放貸款業務的權限，小額貸款公司也并非金融機構，不得從事發放貸款的金融業務。根據百度百科的解釋，金融機構，是指專門從事貨幣信用活動的中介組織。我國的金融機構，按地位和功能分為四類:中國人民銀行;銀行，包括政策性銀行和商業銀行;非銀行金融機構，主要包括國有及股份制的保險公司、城市信用合作社、證券公司、財務公司等;在境內開辦的外資、僑資、中外合資金融機構。既然法律并未規定小額貸款公司可以從事貸款業務，其也并非金融機構，那它經營小額貸款業務的合法性何在呢?著名經濟學家茅于軾曾向銀監會建議放開小額貸款公司的存款業務，筆者并不認為這一建議可行，既然從事貸款業務都無法無據，又如何能進行存款業務呢?

2．市場定位問題。在《試點指導意見》的序言部分，對該文件的宗旨進行了詳細說明:即為了“引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支持社會主義新農村建設。”同時，文件的正文部分又規定了小額貸款公司在堅持為“三農”經濟發展服務的原則下，自主選擇貸款對象;堅持“小額、分散”的原則，鼓勵面向農戶和微型企業提供信貸服務。然而在實踐過程中，不少小額貸款公司都偏離了這一目標，營利性的企業往往會追求利潤最大化，不會對小額貸款感興趣，只有真正扶貧的小額貸款機構才會發放幾千元的貸款。［4］有些小額貸款公司主要向非農企業發放貸款，貸款數額也比較大。例如，2010年6月1日，中山市西部鎮區首家小額貸款公司——中山市大涌邦達小額貸款股份有限公司在大涌鎮開業，該公司單筆貸款額度可少至1萬元，最高可貸500萬元，貸款期限為1周至3年，貸款審批最快可在3天內完成。公司已開發的產品包括個人綜合貸款、企業經營周轉貸款和涉農貸款，涉農貸款可享受利率優惠，企業經營周轉貸款可用應收賬款及存貨等作為質押物。

小額貸款公司作為企業法人，自然是以營利為目的的，如果其堅持商業化可持續的貸款定位，就不可避免會違背“小額、分散”和服務“三農”的宗旨;［5］如果其堅持為“三農”服務，發放小額貸款，就很難獲得更多的利潤，其生存和發展都會面臨困境，也會打擊投資者設立小額貸款公司的積極性。由此可見，小額貸款公司必然面臨市場定位不清的困境。

3．設立程序問題。關于小額貸款公司的設立程序，《試點指導意見》中規定，申請設立小額貸款公司，應當向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商部門申請注冊登記并領取營業執照。此外，還應在5個工作日內向當地公安機關、銀監會派出機構和中國人民銀行分支機構報送相關資料。整個《試點指導意見》給人最大的感覺就是自相矛盾，那兒把小額貸款公司定性為企業法人，這里又規定小額貸款公司的設立應先經過省級政府主管部門的批準，向工商部門申請注冊登記并領取營業執照，以符合企業法人的設立程序。可是向公安機關備案目的何在?既然小額貸款公司是從事小額貸款業務，就應當經銀監會和中國人民銀行批準，而非備案。

4．利率問題。至于小額貸款公司的貸款利率，實行市場化原則，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0．9倍，上限為人民銀行公布的貸款基準利率的4倍。貸款期限和貸款償還條款等，均由借貸雙方在公平自愿的原則下依法協商確定，具有極大的靈活性和自主性。2010年4月，浙江阿里巴巴小額貸款股份有限公司成立，杭州市工商局已向該公司頒發營業執照，這是我國首張電子商務領域小額貸款公司營業執照。有消息稱該公司運營僅兩個多月，放貸金額就超過3 000萬。小額貸款公司的資金來源主要是股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行的融入資金。然而，小額貸款公司從銀行融入資金的利率如何計算，尚存爭議。由于小額貸款公司是企業，從銀行融入的資金，在銀行看來是對小額貸款公司的“貸款”，但在小額貸款公司看來是“拆入資金”。一個要按照央行的基準利率，一個要按照同業拆借利率，這兩者的矛盾如何平衡?

5．監督管理問題。關于小額貸款公司的監督管理，《試點指導意見》指出，在本省(區、市)的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點的前提是:省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任。在《湖南省小額貸款公司監督管理辦法(試行)》中則規定，小額貸款公司的日常監督和風險處置，主要由市州及試點縣(區)兩級政府負責承擔，試點縣市區政府為小額貸款公司風險防范與處置的第一責任人。筆者才疏學淺，第一次聽說公司風險防范的責任人為政府。若是政府未能履行好風險防范職責，以致小額貸款公司虧損或是破產，政府是不是應該承擔相應的經濟責任呢?若是不承擔，那政府就不應當成為責任人;若是承擔，那勢必挪用納稅人的錢，這顯然于法無據。茅于軾則建議發揮民間監管組織的作用，成立行業協會，由銀監會來監管行業協會而非直接面對小額貸款公司。而國家開發銀行顧問劉克崮2010年9月16日在北京舉行的“中國小額信貸高峰論壇”上建議，國有銀行應直接參與發放小額貸款的“草根”金融機構的監管，因為國有銀行能夠提供政府金融辦做不到的專業金融服務。如何監管?眾說紛紜，目前還尚無一個大家認可的有效且可行的監管方法。

小額貸款公司之所以會面臨上述諸多障礙與問題，歸根結底是因為其法律地位不明確。其不是金融機構，卻從事金融機構業務，致使其發放貸款于法無據。若要徹底解決這些問題，筆者認為應當通過修改相關法律，將小額貸款公司納入金融機構范疇，其規章制度均可參照金融機構執行。這樣，也就順理成章地將其置于銀監會和央行的監管之下，從根本上解決其存在和發展的合法性問題。

［1］孫 鶴，朱啟臻．國外小額貸款發展的成功經驗及對中國的啟示［J］．世界農業，2007(2)．

［2］徐振春，任大鵬．我國農村小額信貸立法問題研究［J］．財政與金融，2007(1)．

［3］梁 婧．民間借貸規范研究［J］．商業經濟，2009(8)．

［4］茅于軾．為什么小額貸款必須是高利率的?［J］．農村金融研究，2007(3)．

［5］錢水土，夏良圣，蔡晶晶．小額貸款公司:現狀、困境與出路——浙江案例研究［J］．上海金融，2009(9)．

責任編輯:黃聲波

Analysis of Legal Issues for Small Loan Companies

OU Mengliu

(School of Law，Hunan University，Changsha，410079)

D922．28

A

1674－117X(2011)01－0034－04

2010－09－05

歐夢柳(1987－)，女，湖南長沙人，湖南大學碩士研究生，主要從事經濟法研究。