我國少年司法規則系統存在的若干缺陷和問題

周羚敏

(華東政法大學研究生教育學院,上海 200042)

我國少年司法規則系統存在的若干缺陷和問題

周羚敏

(華東政法大學研究生教育學院,上海 200042)

少年司法規則系統是少年司法制度的重要組成部分,其完善成熟的過程也是我國少年司法制度不斷進步的一個標志。審視現有的少年司法規則系統,存在著效力問題等缺陷與不足。進一步整合少年司法系統規則,制定高階層、高效力的少年司法規則是今后我國少年司法制度必須完成的一項艱巨任務。

少年司法;規則;缺陷;層次;系統

2010年8月14日《關于進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》(以下簡稱2010年《意見》)正式出臺,在學界和少年司法實務界再次掀起了一場關于少年司法跨部門合作和少年司法特殊化、專門化的大討論熱潮。由2010年《意見》展開,筆者認為我國少年司法規則系統存在的幾個問題將會阻礙到少年司法專門化、獨立化之路。

一、2010年《意見》的效力和地位

從發布主體來看,2010年《意見》由中央社會治安綜合治理委員會(簡稱中央綜治委)青少年違法犯罪工作領導小組等六部門聯合發布。從部門屬性來看,中央綜治委是中共中央直屬機構,而非政府機構,擁有協調議事的作用,其下設立了五個專門領導小組,青少年預防犯罪工作領導小組便是其中之一;最高人民檢察院和最高人民法院屬于我國的司法機關;公安部和司法部雖然帶有司法機關的性質,本質上仍然屬于政府的組成部門,是我國的行政管理機關;共青團法律上屬于群眾組織,但在我國的政治體制中處在實際領導和指導全國諸多青年事務的角色。由此看來,這份文件的發布主體橫跨司法機關、行政機關、群眾組織和中共中央直屬機構下的專門工作小組,是一部由不同系統內主體因工作的關聯性和配合性共同規范各自部門的約束性文件,這樣的聯合發布也是與我國的政治領導體制有關。

從文件的性質上來看,筆者認為2010年《意見》應該定位于狹義的規范性文件。狹義的規范性文件指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件,對此,我國制定主體之多,黨組織、人民政府及其所屬工作部門,人民團體、社團組織、企事業單位等都擁有發布非立法性約束文件的權力,而行政機關發布的此類文件可以稱為行政規范性文件。2010年《意見》雖然是一種對發布通知對象具有一定約束力的文件,但它不屬于行政機關制定發布的規章,從發布主體來看也不屬行政規范文件,雖然從文件的內容來看具有準立法的性質,但是不能歸類于法律法規,即使對公安部、司法部來說是一種抽象的行政行為,是行政規范性文件,但是從整體來看,卻是一份由行政機關聯合社會團體、政黨機構制定發布的非行政規范性文件,發布對象具有非強制性的約束力。

早在1991年6月1日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部發布了《關于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》(以下簡稱1991年《通知》)。1991年《通知》雖然只涉及了司法機關和行政機關,是對于當時刑法、刑事訴訟法以及最高人民法院司法解釋中關于少年刑事案件處理程序的細化和進一步規定,并逐步融入當時在少年司法實踐探索中的有益成果,但可惜的是同樣沒有法律效力,約束力不高。

二、我國少年司法規則系統現有層次

由于我國少年司法處遇主要是刑事處罰和行政處罰兩大領域以及附屬于此的相關矯正制度,所以這里少年司法只定位于行政和刑事領域。少年司法規則系統可以分為實體規則系統和程序規則系統。

我國少年司法實體規則和程序規則現在主要分散于刑法、刑事訴訟法、司法解釋、國務院行政法規、部門規章、地方性法規、各種部門和組織的規范性文件之中。

1.一般法律

一般法律是指由全國人民代表大會常務委員會制定和修改的除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。1991年制定、2006年修訂的《未成年人保護法》和1999年由全國人大常委會制定通過的《預防未成年人犯罪法》是我國現存少年司法規則系統中效力和地位最高的規范,下位的司法解釋、行政法規、地方性立法、部門規章以及規范性文件大多是對兩部法律其中涉及到的具體精神和原則、有限的實體規則和程序規則的具體展開和規范。兩部一般法律都是未成年“犯罪前”法律,一部側重“保護”二字;一部側重“預防”二字,明確了各方在阻止未成年違法犯罪上承擔的事前“防御性”責任。“這兩部宏觀性的少年法與國外的少年法相比有很大差異,強調的是對少年的綜合性保護(家庭、學校、社會、國家機關等)和犯罪的事前預防,對于違法犯罪少年的處理則大多仍以成年人的法律為標準。”

2.司法解釋

在程序規則方面,最高人民法院在1991年1月26日發布了《辦理少年刑事案件的若干規定》,并在2000年發布《關于審理未成年人刑事案件的若干規定》,兩個規定現在同時生效。1995年最高人民法院頒布了實體規則領域的《關于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》,于2006年頒布了代替此司法解釋的《關于審理未成年刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。最高人民檢察院在2002年4月發布了《辦理未成年人刑事案件的規定》,并于2006年經過修正。

兩高解釋,是在相關法律的前提下,結合我國未成年刑事訴訟程序司法實踐探索而來,其主要特點在于:肯定了少年司法領域法院和檢察院要和政府相關部門、群團組織,社會力量的合作;肯定了少年司法機構專門化的探索;規定了要采取適合未成年心理特點的審查逮捕、訊問、審理程序,嚴格逮捕條件,慎捕少捕不捕;肯定了監護人以外合適成年人在刑事訴訟程序中的參與,并特設了法庭教育環節,強化社會幫教;放松了法定不起訴和酌定不起訴的條件;在定罪量刑和刑法執行中比照成年人減輕;注意在訴訟程序中保護未成年證人和受害人,等等。

3.行政法規

勞動教養是中國特色的一項法律制度。“未成年勞動教養是指對有輕微違法犯罪行為,依法不夠追究刑事責任或者不予追究刑事責任,但屢教不改,危害社會的未成年人,實行強制性的教育改造的行政措施。”其規則依據是1957年國務院發布的《國務院關于勞動教養問題的決定》以及后來發布的《國務院關于勞動教養的補充規定》。在這個行政法規中,未成年勞動教養除了在年齡上與勞動教養者有特別規定外,其他基本相同。在涉及未成年違法犯罪處遇方面,還有針對賣淫嫖娼對象,國務院1993年制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》,不過可惜的是這個行政法規并沒有針對未成年有特別之“關照”。其實,無論是勞動教養抑或收容教育,還是由刑法提及并由相關部門規章和相關規范性文件規定的未成年收容教養措施都是限制人身自由的公權力行為,應當由法院以一般法律以上位階為規則決定。

4.地方性法規和部門規章

在地方性法規方面,集中體現在各省、直轄市、自治區人大常委會制定通過的對于《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》的實施辦法或者細則、條例。盡管具體名稱有所不同,但都是對以上“兩法”的具體落實和進一步規定,出發點都是根據各地具體情況,使“兩法”更有操作性并細化相關責任和程序。

涉及少年司法的部門規章主要出自公安部和司法部,多涉及未成年人矯治。公安部于1995年發布了《辦理未成年人違法犯罪案件的規定》,這也是在未成年刑事訴訟中,公安機關發布的最為全面的一個部門規章。在此規定中,規定了公安機關對于未成年違法犯罪案件承辦機構或人員的專門化,提到了家長或者監護人或者教師的到場權問題等。另外司法部發布的相關部門規章也是少年司法違法犯罪處遇的重要依據,比如1999年司法部制定的《少年教養人員管理工作辦法(試行)》以及2003年的《未成年勞動教養人員辦理教育工作規定(試行)》等。

5.規范性文件

一些富有爭議的少年司法領域的改革措施都是各級法院和檢察機關的實踐探索經驗,因此其具體規則往往是自我部門的自我規范。比如在暫緩起訴的探索中,都由各市區檢察院制定關于未成年刑事案件暫緩起訴的規定,因此造成具體的適用范圍、適用條件等都有地區差異。同樣借鑒國外經驗的暫緩判決制定,相應的規范也是“各自為政”,如河南蘭考縣法院審判委員會討論通過的《未成年刑事案件暫緩判決暫行規定(試行)》。另外,例如富有少年司法特色的特邀陪審員制度目前最高的規則依據也是最高人民法院、原國家教委、全國婦聯等1991年發布的《關于審理少年刑事案件聘請特邀陪審員的聯合通知》這個全國規范性文件。上文提到的1991年《通知》和2010年《意見》都是牽涉多個性質部門發布的全國性的規范性文件。

三、少年司法規則系統存在的缺陷與不足

成熟的少年司法規則應該體現在三個主要方面:首先,有一部以上的核心法律,使少年司法操作性具有法律依據;其次,從中央到地方形成一個完整、系統、立體的規則層次;最后,少年司法規則必須和我國的政治體制、文化環境相適應。審視現今的少年司法規則發展狀況,雖總體處于完善之中,但有以下亟須正視的問題。

1.規則系統沒有獨立性、專門化

2010年《意見》繼續延續了以前司法解釋和相關法律法規以及體現少年司法刑事政策的規范性文件的處遇方式。比如在羈押措施適用、減刑、假釋采用了比照成年人的做法。“由于現行未成年人刑事司法規范基本上依附于普通刑事司法,而普通刑事司法在這方面的專門規定不多,缺乏可操作性,導致未成年人刑事司法實踐的規范缺失。”

實際上,許多少年司法領域,實體法和程序法的“特殊性”僅是對成年人標準的一定降低,是量的變化。而一個專門化成熟的少年司法規則系統應該是獨立的、完整的,區別于成人系統的,有其規范特殊的少年司法組織、程序和處遇措施。

2.規則層次偏低

靠單獨或者聯合發文來彌補規則系統,發文的內容往往只是把問題提出來,大多是口號式的,對于具體協調的內容往往不提,協調內容比法律往往還原則。我國的少年司法是“摸著石頭過河”,許多實體和程序領域都借鑒了國外的立法和經驗,一些少年司法改革的發文多為針對具體探索而發布的規范性文件,并沒有上升到法律范疇,更無法進一步在司法解釋、行政法規、部門規章中體現。

雖然我國少年司法多年發展以來積累了不少立法的經驗,但是遲遲沒有一部類似中國臺灣地區《少年事件處理法》和日本《少年法》那樣有針對性的少年法。有些措施和改革如果無法上升到“法律”層面就不足以在全國范圍內得到長久和持續的貫徹落實,更重要的是沒有足夠的救濟渠道,各部門會在各種因素的制約下擱置各種“規范性文件”。提高少年司法立法的層次,制定一部突出程序的少年法是以后少年司法領域改革的一個突破點。

3.規范文件中試水之舉遭受“合法性”和“約束力”責難

不少在少年司法改革中需要堅持的措施,比如說合適成年人、前科消滅以及暫緩起訴、暫緩判決等制度的執行因為沒有明確的法律依據而遭受到“合法性”的質疑。在刑事訴訟法對少年司法存在“天然缺陷”的情況下,各種探索性的改革都有巨大的風險,種種認為少年司法改革措施違背基本法律的觀點,在各級層面,尤其是在司法系統和行政系統甚至是執政黨高層產生影響,也進一步限制了各種探索的全面開展,有些探索甚至無疾而終。

即使一些少年司法中的有益探索并沒有“違法”責難,但是由于規范性文件效力支撐的不足,往往沒有采用絕對化或者說禁止性的規定,比如2010年《意見》中對分案起訴、合適成年人參與、未成年被害人案件辦理中使用了“可以”、“一般應當”、“有條件”等模糊詞語,并沒有明確責任,只是強調其具體實施會作為部門考核標準參考。

4.制定發布主體多、雜

在一部統一的少年法制定前,要充分調動兩高司法解釋和司法部和公安部制定部門規章的權力,各司其職,完善少年司法實體和程序領域的規則。在規范性文件層級,筆者認為,由于牽涉到具體工作的落實,往往會不同部門聯合發布,造成了發布主體的不穩定,由于這些規范性文件牽涉到群眾組織,比如婦聯和共青團,還有社會團體如總工會,往往一些文件的起草工作還主要讓其承擔,筆者認為由共青團等組織主要擔任起草工作是不合適的,共青團和婦聯可以通過調查研究提供立法和制定規范性文件的建議和意見,在具體要其配合相關文件落實時,可以由其全國性組織加以轉發和落實。

5.救濟渠道無法顯化、制度化

如果相關部門沒有按照規范性文件操作侵害了未成年權益時,如何進行權利救濟,這是一個不得不面對的問題,規范性文件往往是倡導性作用,此時相關部門的義務僅僅靠一種內部的自我約束和監督保障。我們必須尋求一種制度化的救濟渠道,要細化各級未成年保護委員會職能,將其辦公室設立在政府職能部門之下,不僅僅定位于議事協調的職能,而是幫助未成年人在違法犯罪處遇程序中的維權。

少年司法需要跨部門合作,立法和規范性文件的發布如果涉及到跨部門、多部門配合,不得不涉及到部門利益的問題,部門角色定位的問題。紅頭文件涉及到各個部門時,尤其是倡導性的文件想要達到預期的效果難度可想而知。一個司法內配套體系的建立需要一個有效運行的配合機制,這個機制的背后是一整套行之有效的規則,徒法不足以自行,何況如果沒有“法”的有效支撐呢。

四、建議和結論

我國少年司法規則過于凌散,現實中新情況、新問題層出不窮。大量與未成年人權益和違法犯罪的內容,在法律和法規中找不到,導致執行者無所適從,也難于將預防和保護工作落實。

在現有條件下,一方面要提高未成年司法相關規則的效力層次,全國性的少年司法規則要盡量上升到部門規章以上級別,在法律具體理解和適用方面盡量由兩高出臺司法解釋并進行系統梳理,為單獨的未成年刑事和刑訴法律出臺更加具可操作性、精細化的法律制定作準備。在涉及多部門職能的情況下,由國務院制定行政法規,避免多部門規范性文件的重復出臺和執行不力問題。另一方面,要充分運用地方人大及其常委會的立法權,制定更加細化和具有操作性和救濟性的地方性法規,將一些好的探索用地方性法規形式固定下來,提升其效力和地位,作為少年司法審判的依據和參考。

我國在省級層次已經逐步成立了未成年保護委員會等議事協調機構,但是國家級的未成年保護委員會卻遲遲沒有成立。雖然也有人建議在未成年保護委員會的基礎上建立青少年事務局,把青少年事務納入政府職能管理范圍,但是從目前來說,協調機構模式還是比較切合實際的。青少年保護和預防犯罪專門機構的成立一方面可以解決多部門職能重疊、部門利益博弈的問題,另一方面就是依托其組織機構特殊地位和話語權推動少年司法的立法展開。

吳邦國委員長在十一屆人大四次會議上莊嚴宣告中國特色社會主義法律體系已經形成,作為其重要組成部分的少年司法法律分支體系在其中占有何種應然和實然的地位!少年司法法律體系是少年司法規則系統最主要的組成部分,審視我們當今少年司法整個規則系統發展狀況,我們任重道遠。

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[5]張文娟.中國未成年人保護機制研究[M].北京:法律出版社,2008.

Some Defects and Problems in China’s Juvenile Judicial Rules System

ZHOU Lingmin

(Graduate Education School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

Juvenile judicial rules system is an important component of the juvenile judicial system,its process of perfection and maturity is a sign of continuous progress for juvenile justice system.Surveying the rules of the existing juvenile judicial system reflects some defects and problems.It is a necessary and hard task for China’s future juvenile judicial system to further integrate the juvenile judicial rules system and make high class,high efficient judicial rules.

juvenile justice;rules;defects;levels;system

DF48

A

1008-469X(2011)04-0047-04

2011-05-15

周羚敏(1987-),男,浙江嘉善人,華東政法大學研究生教育學院刑法專業碩士研究生,主要從事青少年犯罪、少年司法等研究。