國家綜合防災減災的戰(zhàn)略選擇與基本思路

鄭功成

(中國人民大學中國社會保障研究中心,北京100872)

國家綜合防災減災的戰(zhàn)略選擇與基本思路

鄭功成

(中國人民大學中國社會保障研究中心,北京100872)

災情已經成為十分重要的國情,災害問題正在成為嚴重的經濟問題、社會問題乃至政治問題,并日益深刻地影響著國家和地區(qū)的發(fā)展。因此,特別需要將綜合防災減災上升為國家戰(zhàn)略,用新的發(fā)展理念來指導防災減災實踐,同時設定國家防災減災戰(zhàn)略目標,通過舉國動員、理順體制、優(yōu)化投入及其他有效措施來實現(xiàn)防災減災目標。

災情;防災減災;國家戰(zhàn)略;災害意識;優(yōu)化治理

日本“3.11”特大地震及其引發(fā)的海嘯與核事故災害,給日本造成了巨大的災難性后果,也帶給中國很大的沖擊。我們看到了日本國民在遭遇重大災難時始終保持著高度冷靜與嚴格自律,即使是在免費供應的超市,也不見驚恐、無序與貪婪,反而到處可見鎮(zhèn)定、秩序與禮讓。能夠達到如此冷靜地應對重大災難的水準,是日本將防災減災上升到國家戰(zhàn)略并采取相關行動的結果。①因此,盡管中國作為多災之國具有應對災害的豐富經驗,特別是救災方面具有自己獨特的優(yōu)勢,但就整個防災減災而言,還必須從戰(zhàn)略高度上重視防災減災,并在立足全局、著眼長遠的基礎上,統(tǒng)籌考慮綜合的防災減災行動方案。

一、災情已經成為十分重要的國情

古今中外的歷史昭示我們:各種災害都是危及人民生計與社會安定的重要原因,也是檢驗統(tǒng)治者執(zhí)政能力與管治能力的重要標尺。中國歷史上的農民起義,無論其范圍大小或時間久暫,無一不以災荒為背景,這是中國歷史的公例。在新中國,社會主義制度的優(yōu)越和政府對救災工作的重視,使災害不致釀成大的社會動亂,但也付出了沉重的代價,它對整個社會經濟的發(fā)展產生了不可低估的影響。從近30年來的災情發(fā)展變化來看,中國的災害問題在總體上處于不斷惡化之中,其表現(xiàn)在于:②

1.自然災害的危害面積在蔓延擴大,這是中國災情的重要發(fā)展趨勢。由于受全球環(huán)境、氣候變化的影響,加之一些地區(qū)水利設施廢弛,干旱近20年來在南方接連大面積出現(xiàn),即使是水資源豐富的兩湖地區(qū)也多次遭受旱災的嚴重襲擊,今年的南方大旱更揭示了這種趨勢的嚴峻性。作為主要災種的水災,雖然近年因三峽工程等一系列的水利設施發(fā)揮了作用而有所減輕,但水災的危害面積依然在上升。以農作物為例,根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》等資料,在1970—1978年間年均受災面積為2720萬公頃,1979—1987年間年均上升到3287萬公頃,1988—1992年間年均達4247萬公頃,1993—2000年間年均達5061.6萬公頃,2001—2009年間年均達4523萬公頃。③其他氣象災害與地震、泥石流等地質災害也在許多地方頻繁發(fā)生。由此可見,中國自然災害的危害面積還在不斷蔓延和擴大。

2.自然災害的發(fā)生周期愈來愈短。新中國成立60年多來,尤其是“大躍進”、“文化大革命”時期,毀林開荒、圍湖造田及無約束的“三廢”排泄等,對生態(tài)環(huán)境的破壞十分嚴重,使大自然失去了自行調節(jié)的機能,各種自然災害正在呈現(xiàn)出次數(shù)愈來愈多、間隔愈來愈短的趨勢。在旱災方面,中國歷史上是三年一旱,20世紀60-80年代是三年兩旱,現(xiàn)在變成了無年不旱、一年多旱(春旱、夏旱、秋旱);在水災方面,歷史上年均1—2次,現(xiàn)在年均達50多次,每年洪澇面積就達幾十萬平方公里;南方罕見的冷害、病蟲害近幾年也常有發(fā)生,2008年南方冰雪災害就是一個顯著的例證。自然災害發(fā)生周期的縮短,正迫使我們?yōu)樽陨聿划數(shù)幕顒痈冻龈甙旱拇鷥r。

3.自然災害的危害后果日益嚴重。據(jù)民政部公布的統(tǒng)計資料,進入本世紀以來,中國因自然災害導致的人口死亡總計達11.8萬人,年均近1.1萬人;直接經濟損失總計達35739億元,年均3249億元。上述數(shù)據(jù)還不包括各種人為事故災害與環(huán)境災害等造成的嚴重損害后果。④特別是一些巨災的發(fā)生,往往波及全國或者帶來全國性的重大影響。如,1998年夏季中國的長江、松花江、珠江、閩江等主要河流流域都發(fā)生了嚴重的洪災,波及29個省、自治區(qū)、直轄市,受災最重的是江西、湖南、湖北、黑龍江、內蒙古、吉林等省,農田受災面積達2229萬公頃,成災面積 1378萬公頃,死亡 4150人,直接經濟損失達2551億元。2008年繼損失巨大的南方冰雪災害后,發(fā)生在四川汶川的“5.12”大地震,更是給中華民族帶來了一場大劫難,死亡及失蹤人數(shù)高達87150人,直接經濟損失8523億元。干旱、洪澇、地震、臺風、滑坡、泥石流、冰雹、霜凍、風沙等各種自然災害在近幾年不斷地造成嚴重的損害后果,不僅直接影響著受災地區(qū)的發(fā)展,而且對國家發(fā)展全局產生重大影響。

4.人為型自然災害劇增。人口的增長,生產的發(fā)展,鄉(xiāng)村工業(yè)化或低級工業(yè)化的快速推進,必然導致對大自然的過度索取和損害,尤其是新中國成立后推崇“人定勝天”的理論,不講科學和盲目開發(fā)的事例不勝枚舉,近30年來一些地方以犧牲環(huán)境為代價追求經濟增長,其直接后果就是各種人為型自然災害急劇增加。以環(huán)境災害為例,工業(yè)粉塵和廢氣排放所致的大氣污染早在20世紀后期就使中國正在成為世界第三大酸雨區(qū),在秦嶺、淮河一線以南的廣大地區(qū)造成日益嚴重的危害。沿海工業(yè)城市的污染,不僅導致了赤潮的泛濫成災,更重要的還在于毀滅了大量魚類資源,“黃金海岸”已變得難見漁汛。城市化、工業(yè)化的發(fā)展對江河湖庫及地下水資源的污染更為觸目驚心,據(jù)有關部門調查報告,中國有80%以上的河流已遭污染,80%的城市居民喝不上合格的生活用水。疾病在增加、河流在發(fā)臭、耕地在退化,水污染造成的損失每年數(shù)以百億元計,只不過因這些災害損失不像地震、洪水災害那樣顯現(xiàn)而未出現(xiàn)在官方公布的災情統(tǒng)計中罷了。此外,由于環(huán)境的破壞,病蟲草鼠害亦在不斷加劇。我們正在為發(fā)展經濟和某些不負責任的行為付出沉重的代價。

5.各種人為災害均在上升,尤其是交通事故、火災以及與生產相關的人為災害,危害后果日趨嚴重。如公路交通事故,隨著機動車輛的增加,新中國成立后一直呈上升趨勢。20世紀50年代全國每年死于交通事故者約4000人左右,70年代為1～2萬人,80年代在5萬人以上,90年代初期已接近6萬人;進入本世紀后,年均因交通事故死亡人數(shù)在7萬人以上。2010年全國共接報道路交通事故3906164起,同比上升35.9%,其中涉及人員傷亡的道路交通事故219521起,造成65225人死亡、254075人受傷。⑤近30年來,隨著工業(yè)化進程的加快,工業(yè)災害也在大幅度上升。如工業(yè)粉塵的劇增,導致了職業(yè)病患者大量出現(xiàn)。衛(wèi)生部公布的統(tǒng)計資料顯示,1989年全國塵肺病患者累計為35萬人,1993年上升到近50萬人;2000年全國塵肺病例數(shù)為558624例,累計死亡133226例,病死率為23.85%;截至 2009年底,全國累計報告職業(yè)病722730例,其中塵肺病65.3萬例,這意味著中國塵肺病病例每年以超過10000例人數(shù)在持續(xù)增加。⑥各地還有大量潛在的農民工職業(yè)病患者,中國已經進入了職業(yè)病高發(fā)期。

綜上可見,中國的自然災害在不斷惡化,重大自然災害頻繁發(fā)生,人為型自然災害劇增,同時伴隨而來的還有工業(yè)災害全面爆發(fā),環(huán)境災害已經成為危及人的安全與持續(xù)發(fā)展的重大因素,公共衛(wèi)生事件及各種人為事故亦讓我們防不勝防。從政治角度看,各種災害特別是重大災害的發(fā)生與發(fā)展,是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力和各級政府管治能力的考驗;從經濟角度看,各種災害導致的直接與間接經濟損失,以及各項防災減災、抗災救災的投入,是對國民經濟正常發(fā)展與微觀經濟正常運行的重大打擊,也是對國家財政及相關經濟制度或政策的沖擊;從社會角度看,各種災害必然損害正常的社會秩序并產生難以預料的心理打擊,往往容易導致秩序混亂與社會失控。可見,災害不僅會給城鄉(xiāng)居民的生活帶來巨大而深刻的影響,而且對整個國家的政治、經濟、社會乃至思想文化、倫理道德等多個方面均產生重大影響,成為一切政治、經濟、社會活動的重要組成部分。⑦不了解中國的災情,便不可能全面把握中國的國情;不解決好中國的災害問題,國家或地區(qū)的發(fā)展進程將始終充滿著風險與不確定性。因此,應當將災情納入中國國情范疇,并對這一國情構成要素的發(fā)展變化保持高度警惕,讓公眾了解國家和所在地區(qū)的災情,讓政府了解國情、省情、市情、縣情中的災情,把防災減災納入到國民經濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃及每個國民的自覺行動中去。

二、應當將綜合防災減災上升為國家戰(zhàn)略

前事不忘,后事之師;他山之石,可以攻玉。在日益嚴重的災情面前,強調將綜合防災減災上升為國家戰(zhàn)略,是基于以下五個方面的理由:⑧

1.災害損害后果的日益嚴重,迫切需要引起更高程度的重視。今年以來發(fā)生的日本“3.11”地震、美國龍卷風災、智利火山爆發(fā)、中國南方旱澇災害交替,等等,揭示出全球災害問題不僅未因社會經濟發(fā)展與科技進步而減緩,反而因氣候變化等而進入災害多發(fā)期。在本文的第一部分,已述及中國災害問題在不斷惡化,重大災害頻發(fā),損害后果特別嚴重。在如此嚴重的災害面前,如果不能從國家戰(zhàn)略的高度來重視并切實推進綜合防災減災工作,一旦中國也爆發(fā)類似于2004年印度洋海嘯、2011年日本“3.11”地震或其他重大災難,所形成的沖擊將無法估量。

2.災害致因日益復雜化,急切需要綜合治理。毋庸諱言,當代中國災害問題的惡化,與自然界物質運動、工業(yè)化、經濟全球化等密切相關,也與數(shù)十年間未能注意環(huán)境保護和重視人類安全有著密切關系。亂砍濫伐、毀林開荒、圍湖造田、過度放牧等掠奪自然的現(xiàn)象,曾經在全國各地上演,直接造成水土流失加劇、水旱風沙等災情加重的惡果;在不適宜居住的地方興建居民區(qū)或城鎮(zhèn),在地質災害頻發(fā)的地帶搞建設,“人定勝天”、“戰(zhàn)臺風”等不講科學的抗災理念,亦曾指導過效果不良的抗災行為,并為此付出了巨大代價。近30年來,一些地方急于發(fā)展、急于求富,走的是一條以犧牲環(huán)境為代價的經濟增長之路,污染遍及城鄉(xiāng),藍天白云、清新空氣、潔凈的水已經成為生活奢侈品;等等。可見,中國災害問題的惡化,既有自然方面的原因,也有決策失誤和管理失職、失范的原因,還有經濟增長方式落后、不講科學發(fā)展、盲目蠻干等原因。日本“3.11”特大地震發(fā)生后引發(fā)中國搶購食鹽的現(xiàn)象,還揭示出災害的損害后果不再完全取決于災害的大小,而是加入了更多的人為因素在內。在災害致因日益復雜化的條件下,盡管對災害問題進行局部治理是必須的舉措,但僅有局部的治理顯然是非常不夠的,當代社會更需要對災害問題進行綜合治理。

3.現(xiàn)行防災減災體制存在著相互分割、投入失衡的重大缺陷。應當承認,新中國成立以來,黨和政府對防災減災工作一直是非常重視的,從20世紀60-70年代的大規(guī)模農田水利基本建設到世界矚目的長江三峽工程,從遍布城鎮(zhèn)的消防體系建設到雄峙北國的“三北”防護林營造等,各種防災減災工程措施確實取得了巨大的成效。然而,因傳統(tǒng)思維的束縛與行政體制的僵化,事實上又長期缺乏針對災害問題的統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)的減災政策設計,它在減災實踐中的具體表現(xiàn)就是存在著相互分割與投入失衡等內在缺陷。

第一,不同災種的研究與治理長期分割。眾所周知,自然災害與人為事故存在著成因機理與治理對策方面的差異,但其后果都是導致人民生命財產損失,并且日益與人為或社會原因密切關聯(lián)。因此,我們需要的首先應當是完整的災害與風險意識,是統(tǒng)一的防災減災行動,以及從工程措施到非工程措施的綜合治理,其次才是有針對性的具體防災減災措施。但在長期的災害研究中,自然災害與人為災害一直是相互分割的,防災減災通常被視為自然科學領域的任務,社會科學工作者絕少介入或者無法介入;即使是自然災害領域,也存在不同災種研究相互分割的現(xiàn)象,這與當代社會各種災害發(fā)生與發(fā)展過程中的相互關聯(lián)性及其前因、后果的相通性無疑是脫節(jié)的。在災害管理中,往往強調分災種而治,分環(huán)節(jié)而治,忽略將災害問題視為一個整體進行綜合治理。這種災害分割或者災種分割分治的現(xiàn)狀,非常不利于形成共同的災害意識,也不利于建立綜合防災減災體系。

第二,防災減災體制分割。在當前的行政架構下,自然災害與人為事故(甚至是按照不同的災害種類)被不同部門分管,如水旱災害、地震地質災害、臺風、海洋災害、病蟲害、傳染病、火災、爆炸、交通事故等分別由水利部門、氣象部門、地震部門、國土部門、海洋部門、農業(yè)部門、衛(wèi)生部門、公安部門、安全監(jiān)督部門以及住建部門、環(huán)保部門、交通運輸部門等主管,這種體制有其分工的合理性,但因缺乏綜合管理機制和部門之間的有效協(xié)調,其后果必然是相關政策相互分割、缺漏與交叉并存,進而直接影響著防災減災資源的合理配置,有時甚至相互之間產生抵消作用,綜合防災減災效果可能是負數(shù)。

第三,防災減災投入失衡。主要表現(xiàn)在:一是減災投入主體失衡,政府投入大,而企業(yè)投入少,市場機制作用有限,家庭或個人的責任重大;二是減災投入環(huán)節(jié)失衡,重災后救濟與重建,輕災前防范與減災;三是工程措施與非工程措施投入失衡,重工程措施投入,輕非工程措施投入;四是投入與產出失衡,即各地往往對上防災減災項目重視,而對項目能否發(fā)揮有效作用往往并不重視,一些防災減災工程質量低劣或者長期不能發(fā)揮作用,個別防災減災工程甚至成為惡化災情的致因,類似現(xiàn)象說明缺乏防災減災綜合效果評估即對防災減災產出的評估,即使投入再多也可能是低效率、低效果的。

4.重微觀輕宏觀,重技術方案輕先進理念與制度。長期以來,我們關注的多是具體的災種應對之策,重視的是各種技術方案與手段,缺乏的則是先進的防災減災理念與健全的防災減災制度,以及宏觀的、系統(tǒng)的籌劃與對各種災害問題的綜合治理,這是造成國民災害意識薄弱和災害或風險管理機制不盡合理的根本原因。例如,我們不重視防災減災教育,缺乏科學防災減災的理念,輕視非工程防災減災措施等,這些恰恰是處于宏觀層面的防災減災戰(zhàn)略的重要內容;在防災方面,國家還缺乏全國統(tǒng)籌考慮與長遠規(guī)劃,近30年來,就在一些地區(qū)出現(xiàn)了農田水利建設基本廢弛的現(xiàn)象,許多地方基礎設施的防災標準長期偏低或者年久失修,實際上都存在著嚴重的安全隱患;在抗災方面,還主要依靠政治動員與人海戰(zhàn)術來抵抗重大災害,現(xiàn)代科技和合理分散災害風險的措施仍然采取得很不夠;在救災方面,長期以來依靠國家救濟且主要是中央政府救災,地方政府責任迄今未能明確落實,市場機制與社會機制的作用未能得到有效發(fā)揮;等等。缺乏先進的防災減災理念,就不會有合理的防災減災制度設計,缺乏宏觀考慮、綜合設計的防災、抗災與救災措施,必然在緩解災害的危害方面受到局限。一個典型的例證是,各種災害事故導致人員傷亡的后果在許多國家都大幅度下降,而在中國依然還很嚴重。

5.公眾的災害或風險意識依然淡薄,而對安全的期望卻在持續(xù)上升。中國的大多數(shù)城市是不設防城市,大多數(shù)家庭除了防盜基本上不考慮如何防范自然災害與事故災害,災害或風險意識淡薄仍然是全國城鄉(xiāng)居民中的普遍現(xiàn)象。從1978年唐山“7.28”大地震后數(shù)億人驚恐不安地露宿街頭,到2011年日本“3.11”大地震后聽信謠言搶購食鹽,反映了公眾對災害的恐慌心理與對安全的期望。特別是在財富持續(xù)增長、生命日益珍貴的條件下,安全問題已經成為十分重要的民生訴求。如果不能從戰(zhàn)略高度正視公眾災害或風險意識淡薄的現(xiàn)實及其不良后果,不能從戰(zhàn)略高度重視公眾日益提升的安全訴求,災害問題的惡化就可能成為國家發(fā)展進程中的重大隱患,重大災難的發(fā)生就可能導致公眾集體的心理危機,進而演變成為重大的社會混亂與失控,危及國家發(fā)展全局與長遠利益。

中國的災害問題非常嚴重,各種大災、大事故年年不斷、月月不斷,有時甚至一天之中不同地方發(fā)生多起大災,人人都感覺到中國災害問題的嚴重性,影響災害的因素也日益復雜化,公眾對安全的訴求在持續(xù)升級,這就是我們面臨的真實的現(xiàn)實。因此,在將災情視為重要的國情構成要素的基礎上,急切需要將綜合防災減災提升到國家戰(zhàn)略的層面,同時矯治傳統(tǒng)的、落后的發(fā)展理念,從戰(zhàn)略高度來系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌思考綜合防災減災對策并采取相關行動,最終才能造就一個適合我們生存與發(fā)展的安全宜居世界,避免因重大災害發(fā)生而帶來的嚴重挫折。

三、國家綜合防災減災戰(zhàn)略的理念、原則與目標

考察整個人類的發(fā)展史,可以發(fā)現(xiàn),災害的歷史與人類的歷史一樣悠久,有史便有災,無地能避害,人類社會是在經受各種災難的磨礪中不斷進化與發(fā)展起來的。從與災害抗爭的歷史來說,中華民族可能是世界上最能經受考驗并能夠從災難中走出來的偉大民族,因為數(shù)千年來中華文化一脈相承,從未中斷,即是有力的證據(jù)。⑨新中國成立60年來的抗災經歷,揭示的道理亦是人不可能勝天,但也不只是聽天由命。面對日益嚴重的自然災害與人為災害,我們需要的是在立足全局、著眼長遠的基礎上,盡快確立國家綜合防災減災戰(zhàn)略,并在減災過程中實現(xiàn)經濟社會發(fā)展目標。

第一,確立安全第一、天人合一的防災減災理念。一方面,以人為本,安全第一,一切防災減災措施都是為了人類自身的安全,防災減災應當以安全作為出發(fā)點與落腳點。安全第一的理念背后實際上是生命至上,它包括三層含義:一是對所有人的生命與健康都應當倍加珍惜,因為人的生命畢竟只有一次,人的健康事關人的一生;二是以維護人的生命安全與健康作為防災減災的基本出發(fā)點,應當采取一切有效措施來避免與減少各種災害事故對人的威脅;三是災害發(fā)生后應當救人優(yōu)先,這是人類對自身安全需求的真切反映。如果能夠將安全第一的理念落實到災害管理的全過程,各種災害中的生命代價一定大為減少。這方面,日本在無法避震條件下的防震意識及防震措施、德國作為制造業(yè)大國長期不懈追求的零工傷目標,等等,都創(chuàng)造了在同樣災害或者風險面前的最小的生命代價的示范,非常值得我們學習與仿效。

另一方面,天人合一實質上是指人與自然和諧相處、萬世不竭。中國自古以來就有“天人合一”的思想,錢穆甚至稱“中國文化中,‘天人合一’觀是整個中國傳統(tǒng)文化思想之歸宿處”,并評價“天人合一”是中國古代文化中最古老、最有貢獻的一種主張。⑩儒家認為“天地生萬物”,人與萬物都是自然的產兒,主張“仁民愛物”,由己及人、由人及物,把“仁愛”精神擴展至宇宙萬物;道家把自然規(guī)律看成是宇宙萬物和人類世界的最高法則,認為人與自然的和諧比人與人的和諧還要崇高快樂;佛家認為萬物都是“佛性”不同的體現(xiàn),所以眾生平等,萬物皆有生存的權利;可見,儒、佛、道在人與自然和諧的觀點上完全一致。強調要樹立天人合一、人與自然和諧相處的防災減災理念,不僅是因為中國的災害史與抗災史已經告訴我們,各種自然災害的發(fā)展變化其實都與我們自己的生產活動與生活方式直接相關,影響最為重大的水、旱災害日益嚴重化更是人與自然的關系緊張表現(xiàn);而且是對一直以極端人類中心主義導向的傳統(tǒng)工業(yè)文明的矯正,也擊中了中國現(xiàn)階段已經出現(xiàn)的以犧牲環(huán)境、耗費資源為代價的經濟增長方式的要害。?如果能夠從人與自然之間事實上的對立轉向和諧相處,各種自然災害與環(huán)境災害(特別是水、旱災害)持續(xù)惡化的趨勢將從根本上得到扭轉。

第二,遵循六大防災減災基本原則。

①發(fā)展與減災緊密結合原則。發(fā)展與減災應當是一種正相關關系,但現(xiàn)實中往往表現(xiàn)為負相關關系,因此,經濟發(fā)展要考慮如何減少災害發(fā)生、減輕災害損害后果并提升防災減災能力,社會進步要能夠提升全民災害、風險意識與災害、風險管理水平。

②防災優(yōu)先與抗救結合原則。最高明的戰(zhàn)術是不戰(zhàn)而屈人之兵,最高效的減災是避免與防止災害的發(fā)生,在這方面,除了通過工程措施與技術方案來防范各種災害風險外,我們的祖先逐水草而居、適季節(jié)而遷徙的做法其實也可以給我們以啟示,這就是尊重自然、適應自然而回避災害,以追求安全為目標,如不要在行洪河道上生活,不要在地震帶上建筑,不要以血肉之軀抗臺風,等等;同時,災害的不可絕對避免與可以減輕的客觀規(guī)律,決定了重視防災的同時還需要有完善的抗災策略與救災措施,如開展農田水利建設以抗旱,提高房屋建筑物標準以抗震,等等。

③責任共擔與風險分攤原則。安全世界是人類共同的追求,防災減災是政府、企業(yè)、社會組織、家庭與個人共同的使命,因此,應當確立責任共擔與風險分攤的原則,按照分工明確、各顯其長、各盡其責、有機結合的思路,劃分主體各方的防災減災責任,并通過政府、市場主體(如保險公司等)、社會組織(如慈善公益團體)構建起能夠盡可能恢復受災體損失的風險分攤機制。

④工程措施與非工程措施相結合原則。中國以往一直重視防災減災工程措施而國民災害意識依然淡薄、損害后果依然嚴重的事實,證明了僅僅依靠工程措施是不可能達到防災減災的預期效果的,而在日本“3.11”地震中,可以看到包括災害意識培育、防災減災訓練等非工程措施的效果;當然,若只有非工程措施而忽略工程措施,也不可能取得良好的防災減災效果。因此,對工程措施與非工程措施不可偏廢,而是宜置于同等重要的地位,雙管齊下地加以推進,才能真正實現(xiàn)防災減災的預期目標。

⑤綜合治理與重點應對相結合。由于應對災害問題是一項涉及全社會的協(xié)調行動,既包括監(jiān)測、預報、防災、抗災、救災、援建等減災措施的實施,也包括人口、資源、環(huán)境、社會經濟發(fā)展等方面的協(xié)調,如果沒有統(tǒng)籌考慮與綜合治理,實踐中必定顧此失彼,甚至出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象;同時,在各種災害中,水災、旱災、地震、臺風等構成了中國的主要災種,它需要舉國之力來應對,但不同地區(qū)的災種結構是有差異的,從而還需要重點應對本地區(qū)的主要災種。因此,在防災減災實踐中,綜合治理是基石,重點應對是關鍵。前者重在普遍性的防災減災理念、意識、技巧及有機協(xié)調的災害管理體制、機制,包括統(tǒng)籌考慮發(fā)展與減災、自然災害與人為災害、工程措施與非工程措施、不同制度之間的銜接與互補等;后者重在有針對性的具體防災減災措施與技術方案。如對江河的治理、人工降雨抗旱、防震標準的規(guī)范、規(guī)避臺風的措施,等等。

⑥重視應急管理與構建長效機制相結合。經過2003年“非典”的促進,中國的災害應急體系建設取得了巨大成效,但防災減災的長效機制建設卻未能夠引起同樣的重視,以致多災之國的國民普遍缺乏災害意識,城市與鄉(xiāng)村多處于不設防狀態(tài),城鄉(xiāng)居民大多對災害心存僥幸,企業(yè)很少有防災減災投入,保險公司甚至取消了保險業(yè)的防災防損功能,等等。所有這些,表明構建應對災害問題的長效機制已經迫在眉睫。只有做到應急管理與長效機制有機結合,才能實現(xiàn)防災減災的常態(tài)化與高效化。

第三,明確國家綜合防災減災的戰(zhàn)略目標體系。基于中國的現(xiàn)實災情及其發(fā)展趨勢,結合中國的綜合國力與財力增長、民生改善與訴求升級等因素,借鑒國外經驗,國家綜合防災減災戰(zhàn)略的總目標可以確定為:盡快扭轉災害問題不斷惡化的趨勢,逐步減少災害發(fā)生頻率、減輕災害造成的損害后果,使人民的安全感明顯上升,后顧之憂基本得到解除。為此,應當建立相應的防災減災考核指標體系,主要包括:

①防災減災投入指標。可以設定全社會防災減災投入占 GDP之比、防災減災公共投入占國家財政支出之比、企業(yè)防災減災投入占企業(yè)生產經營成本之比、家庭防災減災投入占家庭消費支出之比等細化指標,確保防災減災公共投入隨著經濟社會發(fā)展而持續(xù)增長,促使企業(yè)成為防災減災投入的重要來源,由此檢測防災減災投入的結構與優(yōu)化狀態(tài)。

②災害發(fā)生頻率與次數(shù)指標。可以設定災害發(fā)生頻率與次數(shù)、重大災害事故發(fā)生頻率與次數(shù),災害危害范圍與危害對象等指標,由此檢測災害減少的效果。

③災害經濟損失指標。可以設定災害直接經濟損失相當于GDP之比、災害間接經濟損失相當于 GDP之比等指標,由此檢測災害導致的財產損失后果是否減輕。

④災害人員傷亡指標。可以設定災害事故造成的死亡人數(shù)、致殘人數(shù)、受傷人數(shù)指標,以及撫恤、救治費用支出數(shù)額等指標,以此檢測災害導致的人員傷亡后果是否減輕。

⑤其他指標。如全民防災減災素質測量指標、房屋建筑物抗震指標、水利設施調節(jié)旱澇功能指標、災害損失補償及其結構指標等,均應當納入國家防災減災指標體系,在此基礎上,再設定到2020年、2030年、2040年防災減災的具體追求目標。

第四,優(yōu)化防災減災投入。在其他條件既定的情形下,防災減災投入與防災減災效果存在著直接的關系,結構優(yōu)化的防災減災投入可以收到綜合效能最高的效果,而結構不良的防災減災投入?yún)s可能處于低效甚至無效狀態(tài)。例如,在投入主體方面,如果一切都由政府包辦,則企業(yè)、社會組織與居民個人便不可能真正形成災害意識和自覺采取防災減災的行動;在投入環(huán)節(jié)方面,如果只強調災后救援與災后重建,則災前預防便會疏忽,結果必然是陷入災情越來越重的怪圈。因此,國家綜合防災減災戰(zhàn)略的實施必須將優(yōu)化投入置于重要位置,并采取切實措施優(yōu)化投入主體結構(政府、企業(yè)、家庭或個人)、優(yōu)化投入環(huán)節(jié)結構(防災、抗災、救災及災后重建)和優(yōu)化公共投入結構(如地區(qū)投入、災種投入等),務求取得最佳的防災減災綜合效益。

四、實施國家綜合防災減災戰(zhàn)略的宏觀措施

在澄清理念、確立原則與明確戰(zhàn)略目標的條件下,國家綜合防災減災戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),取決于國家能否積極有效地采取以下宏觀措施:

第一,舉國動員防災減災,不斷提升國民的防災減災素質。日本國民在“3.11”地震后,之所以能夠在災難面前有冷靜、自律的良好表現(xiàn),與其應對災害的全民教育、普遍具有的災害意識、對生命的真正敬重、定時進行的防災演練、臨災應變的自救技巧、清晰的逃生路線標識等是密不可分的。針對我國國民普遍缺乏災害意識、心存僥幸的現(xiàn)狀,應當將舉國救災體制擴展為舉國防災減災體制,將不斷提升國民的防災減災素質擺在實施國家綜合防災減災戰(zhàn)略的優(yōu)先地位,盡快將防災減災納入國民教育與職業(yè)教育并學而時習之,開展全民防災技能培訓并定時進行演練,在社區(qū)、學校、企業(yè)及一切公共場所廣泛開展防災減災、臨災自救科普宣傳,通過各種媒體營造全民防災減災的氛圍,塑造科學的防災減災文化。如果抓好了這些基礎性的工作,則全民災害意識必然得到強化,進而為全民防災減災奠定牢靠的思想基礎。

第二,實現(xiàn)四個強化,構建合理、高效的防災減災管理體制。構建合理、高效的防災減災管理體制是實施國家綜合防災減災戰(zhàn)略的至關重要的條件。因此,應當進一步明確政府各職能部門在災害管理中的職責分工,讓各職能部門在各司其職的基礎上分擔防災減災管理責任,并依照法律規(guī)范與職能分工切實推行問責制。與此同時,還需要盡快實現(xiàn)四個強化:①強化高效率的協(xié)調機制。針對部門分割、資源分散的傳統(tǒng)災害管理體制,如果缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調,不僅無法有效避防災害,而且還可能直接放大災害后果,造成資源浪費,因此,有必要讓國家減災委在國家綜合防災減災中扮演強有力的協(xié)調角色,為此,應當將國家減災委辦公室實體化(目前實際上是與民政部救災司合二為一),并賦予其獨立的職責與相應的權力,確保其能夠在平時有效協(xié)調各相關職能部門共同做好綜合防災減災工作。②強化權威的中樞執(zhí)行機構。作為多災之國和幅員遼闊、人口眾多的大國,沒有一個強有力的中樞執(zhí)行機構是難以有序應對重大災難的,以往重大災害發(fā)生時往往需要黨和政府最高領導人親自出面指揮的現(xiàn)象,表明我國還缺乏真正權威的中樞執(zhí)行機構,建議借鑒美國做法,在中央政府下設一個獨立的緊急狀態(tài)管理局,直屬國務院總理指揮,賦予其臨機決斷的充分權力,由其承擔確定重大災害事件并指定救災參與部門,協(xié)調應變全面工作,負責地方支援和實施救災與重建計劃等。在設置這樣的集權機構的同時,還可以借鑒日本經驗和2008年汶川地震時采取的重視專家作用的做法,設置防災顧問機制,以便集中各方面專家及技術官員的經驗與智慧,無災時提供避防各種災害的咨詢建議,災時提供救災與災后重建的咨詢建議。在中央層級解決了統(tǒng)一管理機構與咨詢機構的條件下,地方也可以照此設置。③強化科技、信息資源共享。在職責法定、統(tǒng)一指揮的條件下,還需要有災害科技與信息資源共享的平臺和便捷溝通的途徑。特別是在重大災害面前,往往會造成原有的通信渠道中斷,對災區(qū)災情的信息搜集與及時發(fā)布就顯得異常重要;遭災地區(qū)與遭災單位乃至個人對災后救援的需求信息是否準確與及時,往往直接影響著救援的效果,因此,必須改變相互分割、信息阻塞的現(xiàn)狀,強化防災減災科技、信息資源的共享。④強化分級負責制。中國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國,各地災種結構不一,致災因素復雜,不可能總是由中央政府扮演直接出面的災害管理者,更不能總是由中央領導人擔當救災搶險的總指揮,應當明確中央與地方在災害管理中的職責劃分,選擇分級負責制并由地方政府擔當起防災減災的主要責任,無疑是理性的選擇。因為地方政府更全面了解本地區(qū)的實際情況及災害發(fā)生規(guī)律,從而更應當承擔起防災減災的主要責任。因此,在推進國家綜合防災減災戰(zhàn)略中,應當確立并強化中央與地方的分級負責制,切實貫徹強化基層、強化企業(yè)、強化地方政府管理職責的原則。?

第三,加強災情監(jiān)測、預報與災害信息傳導。防災減災最重要的條件是了解災情的時空分布,掌握災害發(fā)生、發(fā)展的客觀規(guī)律,并能夠對災害問題進行及時有效的處置。在中國以往發(fā)生的一些重大災害中,由于災情監(jiān)測與信息傳遞的不及時,往往釀成不良的后果,有時是直接放大災害的損害后果,這就要求必須加強災情的監(jiān)測、預測與災害信息傳導工作。在這方面,有必要在統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下,盡快完善災情監(jiān)測網絡的合理布局與資源共享,盡快覆蓋到全國范圍;同時,努力提高對氣象災害、地質災害、海洋災害等的預報水平,為減少災害損害后果贏得時機。還需要采取最先進的科技來裝備災害信息系統(tǒng),如遙感技術在災害監(jiān)測中的應用就具有廣闊前景。

第四,完善防災減災法制,制定各種相關技術標準,為防災減災提供具體的實踐依據(jù)。從我國防災減災法制建設的現(xiàn)實出發(fā),在進一步修訂完善《防震減災法》、《防洪法》、《安全生產法》、多部《污染防治法》等與災害直接相關的法律,以及《建筑法》、《水利法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《教育法》等與人的生命安全與健康相關法律的同時,還應當抓緊制定《緊急狀態(tài)法》、《救災法》、《住宅法》等新的法律,通過法律明確規(guī)范各機構與組織乃至領導干部的災害管理職責、任務,同時將災時應急問責制真正轉變?yōu)槌B(tài)化的制度問責制。例如,如果能夠在《建筑法》中明確學校、醫(yī)院為公民避難場所,則其建筑標準必定要高于一般建筑物;如果通過制定《住宅法》并明確住宅建筑中的防災與消防設施,則災害及其損害后果必定能夠獲得有效的控制。同時,還需要制定、完善各類防災減災的技術標準,如房屋建筑物的抗震標準、水利設施的防洪標準、公共場所的消防標準等等,這些技術標準應當作為約束性條件加以貫徹實施。

第五,確立相應的利益引導機制并樹立新型防災減災公德。一方面,國家可以通過財政稅收及相關利益機制的建立,引導人們自覺地將防災減災納入到生產與生活之中。讓安全生產者有利可圖,讓制造或者放大災害者加倍受損,并切實奉行誰污染誰負責、誰損害誰賠償?shù)脑瓌t。只有這樣,才能促使生產者改變傳統(tǒng)的、落后的生產方式及其傳導機制,才能更多地考慮兼顧公共利益與長遠利益,才能真正將減輕各種災害事故作為自覺承擔的責任。如果合理的利益引導機制得到確立,災害的發(fā)展勢頭必定會得到有效遏制。另一方面,確立新的防災減災公共道德,這就是在經濟全球化背景下需要提高企業(yè)與個人的公共道德標準,將不轉移災害、不放大災害作為經濟合作的公共道德準則,將減輕災害或者減輕致災因素作為自由貿易普遍考慮的優(yōu)先因素,并掀起企業(yè)的社會責任運動,倡導環(huán)境保護主義、反對奢侈浪費等。如果能夠形成新的防災減災公共道德,并在這種公共道德的牽引下形成優(yōu)良的減災氛圍,必然有利于推進防災減災事業(yè),進而取得有效的減災成果。

第六,加強全球合作減災,特別是東亞地區(qū)的合作減災。?日本“3.11”地震及其引發(fā)的核事故,再次揭示了加強防災減災領域的國際合作十分必要。在全球合作減災方面,特別需要形成構建和諧世界、讓人類變得更加安全的全球共識。換言之,不僅需要構建和諧社會還需要將主權國的和諧社會延伸至整個世界,這種共識將能夠減少乃至消除戰(zhàn)爭及其他一些類似戰(zhàn)爭的行為,同時會引導新興工業(yè)化道路成為全球經濟發(fā)展的共同取向,而跨國公司也不能再簡單地將低級或者傳統(tǒng)工業(yè)向發(fā)展中國家轉移,而是在走向全球的同時加入新型工業(yè)化和減災的內涵,徹底避免產業(yè)轉移變成災害鏈條轉移。同時,構建相應的協(xié)商機制與文明對話機制,通過雙邊、多邊協(xié)商機制,達到減少甚至消除經濟掠奪、災害擴散,謀求全球共同發(fā)展。此外,還需要賦予全球減災合作新內容、新途徑、新方式,其中,全球減災合作的內容應當包括傳統(tǒng)災害與非傳統(tǒng)災害,在繼續(xù)重視政府合作的同時,高度重視國際組織尤其是非政府組織之間的合作,因為非政府組織正在成為資源豐厚、技術先進的重要減災力量;全球減災合作的方式應當由經濟領域擴展到政治、軍事、外交,多層次的立體型的全球合作無疑應當成為全球減災合作的必然取向。還需要指出的是,在全球減災合作中,發(fā)達國家應當承擔更直接的、更大的責任。因為盡管災害問題是全球性問題,人類安全是世界各國的共同責任,但發(fā)達國家因其對世界環(huán)境的影響重大和具有強大的國力與先進技術,無疑應當且可以承擔更大的責任。如果各國能夠達成減輕災害與追求安全世界的高度共識,并采取步調協(xié)調的統(tǒng)一行動,當代世界必然會走向安全世界。對中國而言,強化東亞地區(qū)的減災合作已經具有緊迫性。

注釋

①⑧參見鄭功成:《高度重視國家綜合防災減災戰(zhàn)略研究》,在第二屆國家綜合防災減災與可持續(xù)發(fā)展論壇上的主題報告,2011年5月10日,北京。

②⑨?參見鄭功成等:《多難興邦-新中國60年抗災史詩》,長沙:湖南人民出版社,2009年,第 42-46頁,第 414頁 ,第 420-421 頁 。

③許飛瓊:《農業(yè)災害經濟:周期波動與綜合治理》,《經濟理論與經濟管理》2010年第8期。

④根據(jù)民政部歷年公布的“民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報”計算,它只是全國災害損害后果的一部分。

⑤2010年全國道路交通事故3906164起,中國公路網,http://www.chinahighway.comnews2011/527253.php.

⑥火興才:《塵肺患者調查》,《重慶晨報》2011年2月21日。

⑦鄭功成:《中國災情論》序言,長沙:湖南出版社,1994年。

⑩參見錢穆1990年發(fā)表的《天人合一論》,載香港中文大學新亞書院合一亭碑。

?鄭功成:《構建科學、合理的災害管理及運行機制》,《群言》2008年第8期。

?鄭功成:《人類安全與全球減災》,《文匯報》2008年6月1日。

2011-05-11

責任編輯 王敬堯