試析政黨在加拿大聯(lián)邦制演變中的角色表現(xiàn)

賈 瑛

試析政黨在加拿大聯(lián)邦制演變中的角色表現(xiàn)

賈 瑛

縱觀加拿大歷史，不難發(fā)現(xiàn)其聯(lián)邦制是由集權(quán)性聯(lián)邦向分權(quán)性聯(lián)邦演變的，到了20世紀(jì)下半葉，甚至有人認(rèn)為加拿大省所擁有的權(quán)力和地位，可能會(huì)令聯(lián)合國(guó)許多主權(quán)國(guó)家感到羨慕，可見(jiàn)其省享有主權(quán)之大。而在省權(quán)擴(kuò)大的歷程中政黨所扮演的角色不容忽視。

集權(quán)性聯(lián)邦制；省權(quán)運(yùn)動(dòng)；政黨；聯(lián)邦——省會(huì)議

1867年《英屬北美法案》的頒布標(biāo)志著加拿大自治領(lǐng)的建立。由于英屬北美各省作為殖民地長(zhǎng)期以來(lái)獨(dú)立發(fā)展，互不從屬，因此他們所要求建立的是一種能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保集體安全的政治體制，而非一個(gè)擁有重大權(quán)力、威懾地方的單一中央政權(quán)，所以，該法案為加拿大規(guī)定了聯(lián)邦制的政治體制。

一 加拿大聯(lián)邦制的演變歷程

1.集權(quán)性聯(lián)邦的建立。《英屬北美法案》確立了加拿大的聯(lián)邦體制，然而，美國(guó)建國(guó)初期聯(lián)邦政府的窘境以及內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)都使得以麥克唐納為首的聯(lián)邦之父?jìng)儚囊婚_(kāi)始就形成了一種共識(shí)，即新聯(lián)邦必須避免美國(guó)聯(lián)邦的缺點(diǎn)，中央政府應(yīng)被授予廣泛的權(quán)力，麥克唐納指出，美國(guó)人“在他們制定憲法時(shí)所犯的錯(cuò)誤是每一個(gè)州除了把一小部分權(quán)力交給中央外，全部統(tǒng)治權(quán)都留給了自己。我們必須把這個(gè)顛倒過(guò)來(lái)，加強(qiáng)中央政府，而只把地方需要的權(quán)力交給地方”。[1]因此,《英屬北美法案》在第九十一條中明確授權(quán)自治領(lǐng)議會(huì)“為加拿大的和平、秩序和良好的治理，就一切不屬于本法案指定專由各省議會(huì)管轄的各類事項(xiàng)進(jìn)行立法”[2]，也就是說(shuō)，那些未明確授權(quán)給各省的權(quán)力由聯(lián)邦保留。不僅如此，《英屬北美法案》還授予了聯(lián)邦政府直接或間接干預(yù)省級(jí)事務(wù)的權(quán)力，如聯(lián)邦政府有權(quán)任命各省省督，有權(quán)復(fù)審、保留或駁回各省法律，并宣布其無(wú)效，這實(shí)際上為加拿大設(shè)計(jì)了一個(gè)集權(quán)的聯(lián)邦制。

2.省權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起。然而，從建國(guó)初期開(kāi)始，省權(quán)運(yùn)動(dòng)就從未停歇。即使當(dāng)時(shí)完成“從海洋到海洋”的領(lǐng)土擴(kuò)張是高于一切的目標(biāo)，也未能完全掩蓋省權(quán)問(wèn)題的重要性。省權(quán)運(yùn)動(dòng)可以說(shuō)濫觴于建國(guó)初期的新斯科舍的退出聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)使其從聯(lián)邦得到了1186800元的債務(wù)津貼和每年82700元、為期10年的財(cái)政資助，此舉開(kāi)啟了省為地方利益而向聯(lián)邦伸手，爭(zhēng)取“較好的待遇的惡劣先例”[3]。

其后，政黨的參與無(wú)疑使省權(quán)運(yùn)動(dòng)更加活躍。自由黨自建國(guó)初期起就持與保守黨相左的發(fā)展思想，它反對(duì)國(guó)家政策，主張擴(kuò)大省權(quán)，1887年自由黨領(lǐng)導(dǎo)的魁北克會(huì)議就使得地方主義的發(fā)展不容忽視，而1896年洛里埃上臺(tái)執(zhí)政更是為省爭(zhēng)取更多的主權(quán)而大開(kāi)方便之門。雖然兩次世界大戰(zhàn)使得省被迫屈服于聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)而在國(guó)家政治生活中居于次要地位，然而隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，各省已不能再容忍聯(lián)邦政府繼續(xù)掌握省該享有的權(quán)力，省權(quán)運(yùn)動(dòng)再次高漲，省政治與聯(lián)邦政治逐漸趨于分離，各省的執(zhí)政黨更替就足以證明：自由黨在全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)政并不能阻止其在省一級(jí)政權(quán)中的衰落，魁北克的民族聯(lián)盟、安大略的進(jìn)步保守、薩斯喀徹溫的平民合作聯(lián)盟以及阿爾伯達(dá)的社會(huì)信用黨等，都在自己的地盤內(nèi)控制著穩(wěn)定的多數(shù)。60年代以后，情況更加復(fù)雜，魁北的法裔加拿大人的民族主義進(jìn)一步發(fā)展，不斷要求特殊地位，導(dǎo)致該省先后執(zhí)政的民族聯(lián)盟和自由黨政府與聯(lián)邦中央的多次對(duì)立，而1976年魁北克人黨的上臺(tái)更加劇了這種對(duì)立，甚至發(fā)展為其后兩次舉行全民公決試圖獨(dú)立的態(tài)勢(shì)。70年代，聯(lián)邦與西部四省同樣積怨甚多，尤其是國(guó)家能源計(jì)劃迫使產(chǎn)油省份的石油降價(jià)導(dǎo)致西部四省地方主義情緒急劇高漲。在東南沿海省份，由于長(zhǎng)期在貧困中掙扎，也使得自由黨在各省頻頻垮臺(tái)。

到20世紀(jì)后期，省更是政治舞臺(tái)的主角，享有很大的自主權(quán)。然而歷史上一些聯(lián)邦制國(guó)家失敗的經(jīng)驗(yàn)證明，聯(lián)邦“中央政府的致命性軟弱，地方性或地區(qū)性認(rèn)同強(qiáng)于任何更大層面的國(guó)家認(rèn)同”很有可能導(dǎo)致聯(lián)邦的分裂[4]。1995年10月魁北克就獨(dú)立問(wèn)題舉行全民公投，雖以反對(duì)獨(dú)立的選民以微弱優(yōu)勢(shì)險(xiǎn)勝，而使聯(lián)邦分裂危機(jī)暫時(shí)得以緩解，但不得不說(shuō)給聯(lián)邦政府敲響了警鐘：加拿大若要生存，就必須擁有一個(gè)更強(qiáng)大的中央政府，必須削弱各省的權(quán)力。

二 政黨在省權(quán)運(yùn)動(dòng)中的角色扮演

由前述分析，加拿大的政黨在省權(quán)運(yùn)動(dòng)中作用巨大，它們非但沒(méi)有起到連結(jié)各省和中央的作用，反而加速了聯(lián)邦的“分裂”。而政黨之所以扮演著分離者的角色是與其特性分不開(kāi)的。

1.政黨地域性明顯。加拿大的政黨從成立之初就具有明顯的地域性，全國(guó)性的政黨，在代表全國(guó)各方利益方面表現(xiàn)平平，如自由黨在建國(guó)之初由于與魁北克反教權(quán)主義者關(guān)系密切，而引起了天主教派的不滿，1884年在魁北克僅獲得16個(gè)議席，保守黨本在魁北克保持優(yōu)勢(shì)地位，卻由于絞死里埃爾起義的領(lǐng)袖(法裔)而同樣在魁北克失勢(shì)，由此可見(jiàn)一斑。20世紀(jì)50年代以來(lái)，全國(guó)性政黨無(wú)法代表全國(guó)各方利益的表現(xiàn)更加明顯，自由黨在西部各省的支持率一直很低，保守黨也無(wú)法保持其在魁北克穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)地位[5]。而相對(duì)于全國(guó)性政黨在各省勢(shì)力的衰微，代表各省特殊利益的地方性黨派卻相當(dāng)活躍，前文中也已論及，這樣就更加劇了政黨的地域性。

同時(shí)，加拿大的選舉制度也加劇了政黨的地域性。加拿大聯(lián)邦選舉制度是建立在單一議員選區(qū)制的基礎(chǔ)上的，得票最多的候選人不管其所得票數(shù)是否過(guò)半均即可當(dāng)選，即所謂的簡(jiǎn)單多數(shù)獲選制。這種選舉制度往往會(huì)產(chǎn)生選票比例與獲議席比例不成正比的情況，比如，1997年自由黨僅得到了39%的選票，卻獲得了占眾議院席位數(shù)52%的155個(gè)席位，進(jìn)步保守黨得到了19%的選票，卻只得到了20個(gè)席位。魁北克的保守黨(1984年以前)和西部的保守黨對(duì)此更是深有體會(huì)，雖然這兩個(gè)黨在這些地區(qū)可以獲得15%到20%的選票，卻幾乎得不到什么議席，這一方面導(dǎo)致了執(zhí)政黨是否代表著多數(shù)人的意志的問(wèn)題，另一方面也導(dǎo)致在這兩大全國(guó)性政黨執(zhí)政時(shí)，國(guó)家的一些主要地區(qū)的觀點(diǎn)在議會(huì)高層會(huì)議中常常得不到充分的表達(dá)[6]。相應(yīng)的，由于全國(guó)性政黨不能充分代表地方利益，導(dǎo)致各種代表地方利益的第三黨相當(dāng)活躍，而由于這種簡(jiǎn)單多數(shù)的單一議員選區(qū)制使得得到相對(duì)集中地區(qū)支持的政黨更有可能獲勝，因此這些地方政黨長(zhǎng)期在各省保持穩(wěn)定優(yōu)勢(shì)，控制著省議會(huì)。

這樣就使得加拿大全國(guó)性的政黨在各省政治中影響很不均衡，甚至在有的省份則幾乎看不到全國(guó)性政黨的影子，而一些省由于地方性政黨長(zhǎng)期執(zhí)政而在本省政治中具有排他性的影響，這樣就極大地限制了全國(guó)性政黨整合和包容各省利益的能力，造成兩級(jí)政治的分離。

2.“議會(huì)黨”組織嚴(yán)密。由于在加拿大，參議院的地位從一開(kāi)始就比眾議院低，參議員既不代表省又不是由地方直接選舉產(chǎn)生，而是在各地區(qū)均衡的基礎(chǔ)上由聯(lián)邦中央任命，因此，眾議院才是真正的權(quán)力機(jī)關(guān)。“議會(huì)黨”就是指某黨中被選舉進(jìn)入眾議院的黨員所組成的“黨”。[7]由于加拿大采取議會(huì)制，議席的多寡決定一黨的政治地位，因此“議會(huì)黨”必須保持比較嚴(yán)格的紀(jì)律。正如加拿大政治學(xué)家休·索伯恩所說(shuō)，“加拿大政黨雖然在政策上模糊不定，但其議會(huì)黨團(tuán)卻紀(jì)律嚴(yán)明，高度團(tuán)結(jié)一致。黨的領(lǐng)袖擁有極大的權(quán)威，幾乎不容反對(duì)派存在。”[8]這樣就與議員本應(yīng)有的地區(qū)代表性形成不可調(diào)和的沖突：議會(huì)中黨組織紀(jì)律嚴(yán)密，每位執(zhí)政黨議員都必須團(tuán)結(jié)在黨的周圍，確保政府議案在議會(huì)中順利通過(guò)，而議員的本職應(yīng)是在中央盡可能地反映選民的意志，為他們爭(zhēng)取較多的實(shí)惠。于是導(dǎo)致在加拿大議會(huì)中，雖然也存在跨黨投票的行為，但政府的支持者很少會(huì)投反對(duì)黨的贊成票。同時(shí)，如果議員對(duì)黨的議案有異議，也只有在黨內(nèi)預(yù)備會(huì)議中提出，在公開(kāi)的場(chǎng)合，必須支持黨的決議或最多保持沉默，否則，他自身的前途將面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，甚至?xí)婚_(kāi)除出黨。如自由黨的議員約翰·努恩茲亞塔在抨擊他自己的黨沒(méi)有能夠替換掉不受歡迎的“貨物及服務(wù)稅”時(shí)，他毫無(wú)疑問(wèn)是代表約克南威斯頓他的選區(qū)內(nèi)選民的意愿的，但是，在1996年他投票反對(duì)他的政府的預(yù)算時(shí)，因違反了黨的紀(jì)律規(guī)定而被開(kāi)除出黨的決策委員會(huì)[9]。

因此，由于議會(huì)中政黨嚴(yán)密的組織紀(jì)律使得議員不能為本選區(qū)選民負(fù)責(zé)，使得本應(yīng)起到溝通地方和中央的作用的議會(huì)不能夠充分表達(dá)地方利益，一方面導(dǎo)致了全國(guó)性的政黨在代表地區(qū)利益方面的作用更加衰微，另一方面，使得各省地方性政黨更加活躍，并試圖通過(guò)議會(huì)之外的方式同中央進(jìn)行溝通，其中最為顯著的“成果”就是聯(lián)邦——省會(huì)議的誕生。

三 聯(lián)邦——省會(huì)議對(duì)省權(quán)運(yùn)動(dòng)的作用

聯(lián)邦——省會(huì)議是由于加拿大全國(guó)性政黨無(wú)法代表各省利益、各省地方性黨派活躍、兩級(jí)政治脫節(jié)而有找不到政府內(nèi)途徑溝通的情況下產(chǎn)生的，雖然起源可以追溯到1906年，但是直到60年代，許多像修憲、能源政策等涉及國(guó)家命運(yùn)和前途的問(wèn)題不得不需要聯(lián)邦與各省總理協(xié)商才能夠解決，而省權(quán)主義的抬頭以及政府內(nèi)溝通機(jī)制的不暢通時(shí)，聯(lián)邦——省會(huì)議才真正“逐漸成為眾所矚目的討論加拿大所面臨的最重要事件的論壇”，并形成所謂的“行政聯(lián)邦主義”，即法律上平等、并且擁有主權(quán)的政治實(shí)體之間的政府間談判……被當(dāng)作神圣秩序的基本的社會(huì)政治控制尺度并不存在，而且在大多數(shù)情形下，政府間沖突只能通過(guò)善意、自然價(jià)值觀念的認(rèn)同和為了保護(hù)自我利益而進(jìn)行的積極的討價(jià)還價(jià)的聯(lián)合作用才能夠得以解決。

然而，盡管聯(lián)邦——省會(huì)議為地方和中央的溝通開(kāi)辟了新的渠道，但它的發(fā)展卻極大地促進(jìn)了省權(quán)主義的繁榮。省政府成為地方利益向國(guó)家政治系統(tǒng)傳達(dá)的渠道，省總理而不是聯(lián)邦參議員和眾議員成為國(guó)家政治舞臺(tái)上地區(qū)利益的斗士[10]，聯(lián)邦——省會(huì)議逐漸淪為各省聯(lián)合對(duì)抗中央的舞臺(tái)，各省總理常常在會(huì)上聯(lián)合一致，反對(duì)聯(lián)邦任何擴(kuò)張權(quán)力的企圖和舉動(dòng)，并且向聯(lián)邦伸手索要更多的財(cái)政補(bǔ)助和權(quán)力，聯(lián)邦總理經(jīng)常不得不與各省討價(jià)還價(jià)，以爭(zhēng)取聯(lián)邦政策意圖的實(shí)現(xiàn)。這無(wú)疑使得聯(lián)邦政府主導(dǎo)全國(guó)政治的局面開(kāi)始衰落，原來(lái)由聯(lián)邦政府獨(dú)自決定的事情必須通過(guò)政府間的談判才能決定，但是，要在11個(gè)想法不一的首腦之間達(dá)成共識(shí)，其難度可想而知，同時(shí)，也使得聯(lián)邦總理淪為11位總理中的一員而喪失了特殊的地位，這無(wú)疑造成了聯(lián)邦政府的衰微。所以有人認(rèn)為，“事實(shí)上,很難造出一種比聯(lián)邦——省議會(huì)處理國(guó)家事務(wù)更為糟糕的方式了”。

四 結(jié)語(yǔ)

從加拿大聯(lián)邦制由集權(quán)性聯(lián)邦向分權(quán)性聯(lián)邦的演變歷程中，可以看出，其政黨的諸多特性對(duì)于加拿大省權(quán)運(yùn)動(dòng)的活躍發(fā)揮了巨大的作用，然而，盡管聯(lián)邦制的本質(zhì)是要存在憲法建立的兩個(gè)政府層級(jí)，各自享有真正的自治[11]，也就是承認(rèn)省權(quán)和聯(lián)邦權(quán)互不干涉，但是中央政府的致命性軟弱卻有可能會(huì)導(dǎo)致聯(lián)邦的分裂。因此擴(kuò)大全國(guó)性政黨對(duì)個(gè)地方利益代表性，改善省——聯(lián)邦的溝通渠道實(shí)為加拿大政治的當(dāng)務(wù)之急。

[1](加)唐納德·克萊頓.加拿大近百年史[M].山東：山東人民出版社，1972：27.

[2][6][7][9](加)沃爾特·懷特,等.加拿大政府與政治[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：256,140,212,116.

[3]付成雙.加拿大西部地方主義初探[J].世界歷史，2004，(3)： 44.

[4][11] (加)喬治·安德森.聯(lián)邦制導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)法制出版社，2009：19,5.

[5][8]李劍鳴,楊令俠.20世紀(jì)美國(guó)和加拿大社會(huì)發(fā)展研究[M].北京：人民出版社,2005：206,223.

[10]付成雙.試析加拿大地方主義經(jīng)久不衰的機(jī)制性原因[J].國(guó)際論壇，2002，(1)：62.

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(責(zé)任編輯：劉麗萍 宋瑞斌)

AnAnalysisoftheRoleThatthePartiesPlayedintheEvolutionofCanadianFederalSystem

Jia Ying

It can be easily find that the Canadian federation has experienced the changes from the centralized federation to the decentralized federation throughout Canadian history. Furthermore, in the last half of the 20th century, someone even thought that some country would envy the rights that Canadian province had. But it can not be ignored the role of parties played in the course of Canadian federal system evolution .

centralized federation; provincial rights movement; party; federal-provincial conference

賈瑛，在讀碩士，安徽師范大學(xué)，安徽·蕪湖。郵政編碼：241000

1672-6758(2011)02-0143-2

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