我國城鄉統籌協調發展的進展與對策

王衛星

（國務院 農村綜合改革工作領導小組辦公室，北京 100820）

我國城鄉統籌協調發展的進展與對策

王衛星

（國務院 農村綜合改革工作領導小組辦公室，北京 100820）

城鄉二元結構是我國經濟社會發展中最大的結構問題。縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，是全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務。總體上看，當前我國已進入以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌、一體化發展的新階段，工農及城鄉關系正在發生歷史性的變化，農民的生活質量和農村的面貌得到明顯的改善。不過，迄今為止，農村經濟社會發展依然明顯滯后于城市，重城輕鄉的國民收入分配格局及財政投入結構仍沒有根本性改變，特別是制約城鄉經濟社會統籌協調發展的深層次體制機制性障礙依然存在，工業化、市場化和城鎮化過程中各種資源仍快速地向城市聚集，城鄉之間的一些差距仍在繼續擴大。當前必須進一步深化綜合改革，著力破除城鄉二元化的體制；加大農村投入，實現城鄉基本公共服務均等化；穩步推進城鎮化，走中國特色的城鎮化道路；加強農民權益保障，切實維護農民平等的公民權。

城鄉統籌；二元化；城鎮化；一體化

城鄉二元結構及發展失衡是長期困擾我國農村及整個國家經濟社會發展的重大問題，也是我國城鄉社會和諧和融合的結構性障礙。新世紀以來，黨和政府將統籌城鄉發展，構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化和全面建設小康社會的重大戰略。各級政府大力調整國民收入分配格局，加大農村公共財政投入，著力破除城鄉二元結構，推進城鄉經濟社會一體化，取得了明顯的成效，積累了一些經驗。不過，迄今為止，農村經濟社會發展依然明顯滯后于城市，制約城鄉經濟社會統籌協調發展的深層次體制機制性障礙依然存在，工業化、市場化和城鎮化過程中各種資源仍快速地向城市聚集，城鄉之間的一些差距仍在繼續擴大。如何進一步破除城鄉二元結構體制，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，依然是擺在我們面前亟待解決的問題。①

一、“二元化”到“一體化”：城鄉關系及發展戰略的重大調整

新中國成立以來，如何妥善處理工農和城鄉關系，促進工農、城鄉協調發展，一直是我國經濟社會發展中的重大問題。從實踐來看，我國城鄉關系及其發展戰略可分三個時期：

第一個時期，“城市優先發展、以農支工”時期。建國前夕，黨的七屆二中全會就提出工作重心由鄉村到城市的戰略轉移，建國后又確立了農業為基礎、工業為主導、工業優先發展的戰略，依靠農業、農村和農民的積累支持工業和城市發展。為此，實行嚴格的計劃經濟和城鄉二元化的管理體制，對城鄉人口和資源的流動嚴格限制。雖然這一時期毛澤東及黨中央多次強調正確處理工農和城鄉關系，提出了“工農并舉”、“統籌兼顧”的方針，但是，由于過度剝奪農業，實行城鄉隔離政策，工農業發展嚴重失調，城鄉差距迅速擴大，嚴重失衡。

第二個時期，“農村先行改革、以農促工”時期。20世紀80年代，以鄧小平為首的黨中央深刻地認識到，“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的。”“工業的發展，商業的和其他的經濟活動，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎之上。”為此，提出“從中國的實際出發，我們首先解決農村問題”，“農村改革取得成功以后，我們就轉到城市”②的改革路徑和發展戰略。在農村實行了包括家庭聯產承包經營、發展鄉鎮企業、促進小城鎮發展等一系列重大改革，極大地促進了農村經濟社會的發展，在一定程度上縮小了城鄉差距。城鄉收入之差從1978年的2．37∶1降低到1985年的1．72∶1。但是，農村改革并沒有完全改變城鄉二元化的經濟社會結構，城鄉之間重復建設、無序競爭嚴重。1980年代中后期開始，隨著改革從農村向城市轉移，城市迅速發展，農民負擔加重，城鄉差距再次迅速擴大。2000年，城鄉收入之比為2．79∶1，已經超過農村改革初期的水平。2002年進一步擴大到3．1∶1。此后仍逐年擴大，不斷惡化。

第三個時期，“統籌城鄉發展、以工支農”時期。針對我國20世紀90年代以來日益嚴重的“三農”問題，2002年，黨的十六大在制定全面建設小康社會戰略的同時，針對城鄉二元結構提出了統籌城鄉、協調發展的方針。2003年10月，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將“統籌城鄉發展”作為“五個統籌”之首，并提出“建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”的任務。2007年10月，黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的要求，十七屆三中全會進一步要求加快城鄉一體化的步伐，強調“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”，要求“盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。”

不難看出，新世紀以來，我國工農和城鄉關系及其發展戰略發生了重大的轉變，開始從“以農支工”轉到“以工支農”，從“城鄉二元化”走向“城鄉一體化”，從“城鄉分離”走向“城鄉融合”。統籌城鄉協調發展是適應經濟社會發展階段的要求，逐步建立新型的城鄉關系、工農關系，就是要把城市與農村、農業與工業、農民與市民作為一個整體，納入經濟社會發展統一規劃中通盤考慮，把城市和農村經濟社會發展中存在的問題及其相互關系綜合起來研究，統籌加以解決，建立有利于改變城鄉二元結構的市場經濟體制，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉一體的協調發展。這標志著新時期黨和政府治國理政理念的重大飛躍，是我國現代化發展及全面建設小康社會的新路徑。

二、一體化制度與均等化服務：統籌城鄉協調發展的基礎和重點

統籌城鄉發展的根本目標在于“著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”、“推動城鄉經濟社會發展融合”。從歷史及現實來看，我國城鄉二元結構最突出地表現為城鄉發展差距的制度的二元化：一是城鄉經濟社會發展水平的差距。這直接表現為城鄉之間及工農之間經濟發展水平及收入水平的差距；二是城鄉公共服務水平的差距。城鄉之間公共服務的服務內容、服務標準、服務能力和質量水平存在明顯的差別；三是城鄉經濟社會與管理體制的二元化。城鄉經濟發展的失衡、公共服務水平的差距及二元化的體制成為我國城鄉經濟社會一體化和社會和諧與融合的結構性障礙。

從世界范圍來看，城鄉發展差距是各國經濟社會發展中普遍的現象，城鄉二元化在一些發展中國家也非常突出。對于城鄉差別及其根源，見仁見智。有人認為，城鄉差別是伴隨著人類社會分工、城市產生和城鄉分離而產生的歷史現象；有的強調這是市場化過程中資源向城市聚集和優化配置的結果；有的強調城鄉分離過程中的政治分裂及其政治的影響；有的則強調人們的自然稟賦和觀念的影響和作用；也有不少人從城鄉產業及經濟結構的差別進行解釋。

從我國城鄉差別的形成和發展來看，城鄉失衡受城鄉產業、資源、歷史及文化和觀念等多種因素的影響，有其歷史背景及內在的經濟動力和邏輯，而城市、工業優先發展的慣性思維進一步固化了城鄉失衡、工農失衡的格局。但是，從我國實踐來看，不合理的政策和二元化的制度對固化和強化城鄉差別、造成城鄉二元結構及長期傾斜發展具有決定性的影響。

改革以來，黨和國家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉二元的糧食供應制度，改革戶籍管理方式，鼓勵農民進城及勞動力自由流動，推進鄉村工業化和城市化，逐漸打破了城鄉長期隔絕的局面，城鄉一體化進程明顯加快。然而，迄今為止，城鄉有別的政策和制度并沒有完全消除，城鄉之間在戶籍、居住、就業、社保、教育、醫療等方面存在明顯差距，財政體制、稅收制度、金融體制、土地征用和補償辦法、公共投資政策等仍存在城鄉差別。基本醫療衛生服務及社會保障等制度設計仍然沿襲城鄉分離的思路，按照人們的身份和地域來考慮，農民仍受到諸多政策上的歧視和制度上的束縛。這在相當程度上維系和延續了城鄉二元結構，成為城鄉一體化的制度性障礙。

正是由于不合理的制度對城鄉非均衡發展產生決定性影響，能否徹底消除不合理的制度也就成為能否破除城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展的關鍵。從目前來看，不僅需要進一步消除阻礙城鄉人口、土地、資源和資金等要素自由流動的制度性障礙，實現生產要素在城鄉之間自由流動，也需要進一步改革城鄉失衡的財政投入和金融服務體制，促進公共資源在城鄉之間均衡配置。同時，也要致力于消除城鄉有別的選舉制度以及治理體制，保障城鄉居民的政治權利和社會權益的平等，構建與城鄉開放和流動相適應的城鄉一體化行政和政治體制，最終實現城鄉經濟、社會、政治和管理體制的一體化。

尤其必須指出的是，在任何社會中，制度作為人們行為的規范，其實質是人們權力和利益的權威性分配，也是社會不同主體權利關系的體現和制度安排。在現代社會中，公正是制度首要的和基本的要求，也是制度存在的合理性和合法性基礎。而制度的公正則是維系社會公正的基礎，也是一個社會最大的公正。長期以來，我國城鄉二元制度的不合理性不僅在于制度本身的多樣性及城鄉制度的不統一，更重要的是二元化的制度是建立在城鄉居民及不同人群被賦予不同權利基礎上的，導致城鄉之間在居住、就業、教育、醫療、衛生、社保以及選舉等等方面享有不同的權力和利益。長期以來城鄉之間的發展失衡及差距，在很大程度上與公民權利及基本公共服務失衡有關。因此，從根本上說，城鄉制度的一體化旨在消除對農民權力和利益的歧視，實現城鄉居民及全體公民的權利平等，讓農民享有平等的公民權并平等地分享社會發展的成果。

當然，城鄉平等及均等化服務絕非城鄉絕對的平均，城鄉一體化更不是農村都變為城市或城鄉一樣化。事實上，自城市產生以來，城鎮和鄉村作為人們生活的兩大空間，也是人類社會的兩種文明形態，各自有其特殊的社會經濟結構，人們的生產方式和生活方式、價值觀念和行為方式會有顯著的特征，也會有各自不同的需求，不同的產業和職業也會導致不同的經濟收入及發展水平的差異。正因如此，城鄉之間的某些差別事實上將會永遠存在，不可能也不應完全同質化。城鄉一體化應在保留各自的特色和文化的基礎上走城鄉差別化協調發展道路。城鄉平等的實質是城鄉居民經濟社會及政治權利及發展機會的平等，均等化的服務是義務教育、基本醫療、公共衛生、公共文化、社會保障、公共安全、基礎設施、優撫救助等基本公共服務的均等化，它要求國家對公共服務及資源的分配給予全體公民同等的關照，人們享有同等的權利與機會，同時也要求全體公民享有大體相同的基本公共服務水平，不能有太大的差距。

因此，統籌城鄉發展的重點在于大力推進城鄉基本公共服務均等化，讓農民群眾共享改革發展的成果；在于大力推進政策和制度創新，著力破除城鄉二元化結構，形成城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。“一體化的體制”和“均等化的服務”不僅是統籌城鄉協調發展的兩個著力點，也是實現城鄉自由流動、公共資源均衡配置及城鄉經濟社會融合的基礎。

三、新進展與新問題：統籌城鄉發展的實踐探索及其局限

新世紀以來，基于我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉發展階段的科學判斷，黨和政府按照工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的基本方針，大力調整國民收入分配及財政投入結構，全部取消延續兩千多年的“皇糧國稅”，由此揭開了統籌城鄉發展的大幕。伴隨著農業稅的取消，國家還先后出臺糧食直補、良種補貼、農機具補貼、農資綜合直補等涉農補貼政策，不斷提高農產品最低收購價，并逐步擴大保護范圍；推行農村義務教育經費保障機制，在農村實行免費義務教育；建立健全農村新型合作醫療制度和新型農村社會養老保險制度，逐步建立農村最低生活保障制度；實施“村村通”公路建設、農村電網改造、農村飲水安全以及清潔能源、土地整理、病險水庫維修等工程；出臺村級公益事業“一事一議”以獎代補政策，發揮農民的主體作用，改善村內公益事業。2003年至2007年，中央財政用于“三農”支出達15060億元，相當于前10年（1993年至2002年）的總和。2009年，中央財政支農資金達7161．4億元，比上年增長20．2%，極大地改善了農業、農村基礎設施和農民生產生活條件，縮小了城鄉經濟社會發展的差距，城鄉基本公共服務均等化水平明顯提高，城鄉經濟社會一體化速度明顯加快。

從各地實踐來看，新世紀以來特別是十六大以后，各地積極調整發展戰略，轉變發展方式，探索破除城鄉二元結構，統籌城鄉協調發展之路。從百村千戶調查來看，各地城鄉統籌和一體化建設的目標、路徑和措施存在一些共同的特征，包括：

一是以構建城鄉經濟社會一體化新格局為發展目標。各省市和自治區及四川、重慶和湖北等一些改革實驗區城鄉統籌發展中，都將統籌城鄉協調發展，加快形成城鄉一體化發展新格局作為改革和建設的基本的和最終的目標。

二是以推進城鄉基本公共服務的均等化為主要內容。如成都提出 “六個統一”，武漢城市圈提出“八同”和“六個一體”的要求，云南省提出“十大統籌任務”。雖然具體內容不完全相同，但是，都包括城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務和管理體制等等的一體化。其中，基礎教育、公共衛生、基本醫療、公共文化、社會保障、就業保障等則是基本公共服務一體化的基本內容。

三是以破除阻礙城鄉一體化的體制機制為工作重點。各地都致力于破除城鄉二元化的公共管理和服務體制，推進教育、醫療、衛生、社保、就業、培訓以及城鄉規劃、產業發展、市場體制的一體化。另一方面，著力推進農地產權制度、城鄉戶籍制度、基層社會管理、財政投入體制、農村金融服務等等改革，以消除城鄉二元結構的深層次的體制和制度障礙。

四是以區域實驗先試先行作為城鄉一體化的基本策略。各地實驗區大致有四種類型：一是“以城帶鄉、城鄉一體”型，如成都綜合改革實驗區及昆明市城鄉一體化；二是“城市集群、區域一體”，如武漢城市圈的區域一體化；三是“鄉村縣市、區域一體”，如湖北省仙洪改革實驗區。此外，還有一些地方采取“典型縣市先試先行”，如湖北鄂州城鄉一體化試點。各地城鄉一體化建設正從少數地方典型試驗轉向區域整體推進及全面發展的新階段。

五是以加快推進城鎮化作為城鄉一體化的重要抓手。各省市及縣市先后制訂和正在實施的城鄉一體化發展規劃，對區域產業發展、公共服務、城鎮體系等空間布局進行規劃，引導農民向城鎮和非農產業轉移，促進農村居民轉變為城鎮居民，加快推進區域城鎮化發展。為此，各地積極探索戶籍制度、土地制度及公共管理和服務制度的改革，為促進農民向城鎮轉移創造了重要條件。

六是以加大財政投入和政策支持作為動力和保障。成都市出臺了11個配套文件，實施了一系列支持政策。其中包括土地政策，新增工業用地指標的政策，集約用地的政策，建筑規劃管理的政策，工業用地審批的政策，資金支持政策等，這些政策和財政支持，為城鄉一體化的發展提供了支持和保障。

經過幾年的努力，我國城鄉一體化進程明顯加快。尤其是中央和地方在加大農業和農村基礎設施建設，加大農村公共服務投入的同時，不斷推進財政、稅收、戶籍、土地、規劃及管理體制的改革，城鄉規劃逐步“從分割走向一體”，基礎設施“從城鎮向鄉村延伸”；公共服務“從二元制到均等化”；社會管理“從城鄉分治走向共治”，工農及城鄉關系正在發生歷史性的變化，新型城鄉經濟社會一體化格局正在形成，農民生活質量和農村面貌得到明顯改善。據百村千戶農民問卷調查，當前農村教育、醫療、衛生等公共服務及道路、飲水、電力、電信等基礎設施普遍有明顯的改善，農民對基礎設施和公共服務的滿意度較高。其中，農民對義務教育的滿意度接近90%，對農村改路滿意度達到80%；合作醫療滿意度達到78．11%，“改水”、“改電”等滿意度也超過60%。③

不過，從調查來看，我們也發現當前城鎮化和城鄉一體化過程中面臨諸多的困難，一些地方城鄉一體化進程仍比較緩慢，制約和阻礙城鄉一體化的體制和制度性障礙仍沒有完全消除，尤其是現行的推進城鎮化和城鄉一體化的某些政策和措施存在明顯局限，甚至引發新的矛盾和問題。

（一）城鄉失衡仍比較突出，城鄉收入差距仍在擴大。1997年，我國城鄉居民收入比為2．6∶1，2009年達到3．33∶1。目前湖北、四川和云南三省城鎮居民可支配收入分別是農民純收入的29倍、31倍和43倍，絕對收入差距已接近或突破萬元。成都是我國城鄉統籌和一體化發展較快的地區，但是，成都城鄉人口平均受教育年限差異還十分顯著。衛生方面，農村居民每萬人擁有衛生機構床位數僅為城鎮人口的23．8%。農村體育設施匱乏，設施水平較低，行政村體育設施“1＋2”工程達標率僅為21%。迄今鄉鎮污水設施覆蓋率僅達到目標值的46%；農村居民清潔能源普及率僅為城鎮居民的22．2%，城鄉居民清潔能源普及率僅達到目標值的33%。農民生活的信息化程度不高，農民集中居住區寬帶接入率僅為8．6%。

（二）區域發展非均衡性嚴重，區域一體化和均衡發展難度大。東部地區城鎮化水平較高，而中西部地區城鎮化率低于全國平均水平。如四川、湖北及云南城鎮化率都低于全國平均水平，省與省之間及省內地區之間差距很大。2009年云南省城鎮化率為33．9%，比四川和湖北分別低4．8個百分點和12．1個百分點。云南大理市與鄰近的洱源縣及云龍縣城鎮化率相差54個百分點（2007年）。2009年，四川城鎮化率低于全國平均水平7．9個百分點，而成都市城鎮化率（64．9%）比甘孜州（19．0%）高45．9個百分點。

（三）鄉村規劃覆蓋面比較小，規劃的科學性和執行力不強。鄉村規劃進展緩慢，相當數量的縣市，尤其是鄉鎮及村級規劃工作仍未完成。尤其是在快速的城鎮化及新農村建設中，農村一些地區存在明顯的村落空心化，大量舊房及宅基地閑置，鄉村土地利用、功能分區及公共建設規劃也難以有效實施。與此同時，一些城市在發展中，屢屢突破現存的發展規劃，大量占用土地且利用率不高，存在“攤大餅”和“空心城”現象。

（四）城鄉財政投入失衡，涉農資金整合不力。一些地方城鄉人均基本建設投入差超過3倍。加上多頭管理、“多龍治水”，使本來就很有限的涉農資金使用非常分散，造成項目資金管理困難，投入效益不高。

（五）農村公共資源分配失衡，生產要素向城鎮單向流動。在農村義務教育布局調整中，大量農村中小學被撤并，中學進入縣城、小學進入鄉鎮，教育基礎設施及優質師資力量向城鎮集中。農村土地、資金、勞動力等資源也大量流入城鎮。

（六）基層治理體制改革滯后，農民權益缺乏有效的保護。各地比較重視經濟社會的一體化而忽視城鄉管理體制的一體化；比較重視教育、醫療、衛生、社保以及土地等管理制度的改革，而忽視城鄉行政組織與管理體系自身的改革；比較重視鄉村撤并，而忽視基層組織管理體制的變革。為推進城鎮化進程，一些地方采取“以土地換社保”、“宅基地換住房”等措施，違背了公民自由遷徙和民生保障權益平等原則，具有歧視性和不公平性，也不利于農民土地財產權益的保護。

四、新階段與新對策：統籌城鄉協調發展的政策選擇

當前我國已進入加速破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，特別是為了應對國際金融危機的沖擊，保障國民經濟穩定和持續發展，黨中央強調要把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力。最近召開的黨的十七屆五中全會要求，統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化，加快推進社會主義新農村建設，促進區域良性互動、協調發展。在新時期新階段，我們必須進一步深化農村綜合改革，逐步消除各種制度性障礙，促進城鄉資源要素自由流動，促進基本公共服務均等化，為構建城鄉經濟社會一體化新格局注入強大動力。

（一）明確目標，推進城鄉經濟社會發展的一體化

統籌城鄉發展的根本目的是為了破除城鄉二元結構，糾正城鄉發展失衡，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，最終實現城鄉協調發展和經濟社會發展融合。這不僅是當前應對全球性金融危機，“擴內需、保增長”的需要；也是進一步完善市場體制，調整產業結構，優化資源配置，促進我國城鄉經濟協調、可持續發展的需要；還是進一步加快農村社會建設，提升公共服務水平，保障農民民生權益，維護社會公平正義，構建和諧社會和全面建設小康社會需要。因此，統籌城鄉協調發展是我國經濟社會發展的重大的和長期的發展方略。必須從我國經濟轉型、社會建設及政治發展的高度，從破解“三農”困局及國家經濟社會長遠發展戰略的角度認識統籌城鄉發展的必要性、重要性和緊迫性，加快城鄉經濟社會發展一體化的步伐。

（二）加大投入，實現城鄉基本公共服務的均等化

統籌城鄉發展，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村的方針，調整城鄉財政投入結構，加大對農業和農村的投入，著力保障和改善農民的民生，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。當前尤其要按照推進城鄉經濟社會發展一體化的要求，搞好新農村建設規劃，完善農村水利、交通、電力、電信等基礎設施，加快村級公共服務中心建設，改善村容村貌和人居環境，逐步實現城鄉及區域基礎設施一體化。逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，實現城鄉基本公共服務的均等化。進一步完善公用事業的財政投入方式，改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則，以縣為主整合涉農資金的投入，提高政府農業投入的績效。更重要的是，從中央決策層面研究提出整合的程序、措施，實行上下聯動。

（三）加快改革，實現城鄉經濟社會體制的一體化

統籌城鄉發展涉及城鄉之間、工農之間、不同群體之間利益關系的重大調整，是一項涉及面廣、任務艱巨的系統工程。必須立足國情和城鄉實際，進一步推進綜合改革，盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。尤其是要進一步深化城鄉戶籍制度改革，構建以身份證為核心、以居住地為基礎的身份統一、權利平等和城鄉一體的人口管理體制；進一步明晰農村集體產權，“村社分開”，打破集體經濟組織的地域性和封閉性，為城鄉居民雙向自由流動掃清障礙；進一步推進農村基層體制改革，構建與開放、流動、多樣化和城鄉一體化相適應的新型農村社區組織、管理及服務體系；進一步完善金融體制，放寬市場準入，支持民間資本進入基礎產業、基礎設施、社會事業和金融服務等領域，引導社會資金和資源向農村投入；進一步完善城鄉基層民主參與機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，健全社會風險評估機制和危機應對機制。

（四）因地制宜，走中國特色的新型城鎮化道路

城鎮化是我國經濟社會發展的必然趨勢和強勁動力。各地要根據區域發展總體戰略及主體功能區的定位，加快城鎮體系規劃的編制，通過城鎮體系規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃以及土地利用規劃等，合理引導城鎮化發展的規模、速度、節奏，優化結構和布局；要立足“區域環境承載力”，全面考慮自然生態和人文環境、經濟社會發展水平及市場和社會的可承受程度，堅持城鎮化發展與人口、資源、環境相協調，統籌規劃、合理布局；著力提高“城鎮綜合承載力”，合理確定城市開發邊界，注重以人為本、節地節能，提高建成區人口密度，防止特大城市面積過度擴張，加強城市公用設施建設，預防和治理“城市病”，從“外延式擴張”轉變為“內聚式發展”。根據各地經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎，合理確定各地城鎮化發展的目標，因地制宜地制定城鎮化戰略及相關政策措施，要堅持走多樣化的城鎮化道路，東部地區可將著力點放在提高城鎮化質量，促進城鄉一體化上；中部地區則應大力提高各級城鎮綜合承載能力，促進人口就地轉化；西部地區可引導人口向發展條件好的城鎮集中，扶持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區和邊關城鎮發展。要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。對影響全局生態安全的重點生態功能區要限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發。

（五）加強監管，切實保障農民的公民權和財產權

城鎮化和新農村建設都涉及農村人口、土地和資源的流動和轉移。當前一些地方有關農民市民化的政策存在歧視性的規定，農民的土地、宅基地及房產等財產性權益得不到有效的保護，侵害農民權益的事件屢有發生，危及農村社會穩定。必須進一步完善農村土地制度，賦予并保障農民完整的土地財產權，讓農民直接擁有土地的所有、占有、使用、收益、處分等權利；進一步落實土地“二輪延包”及“林權改革”，加快農村土地確權、登記及頒證工作，明晰和固化農民的土地經營權；按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革，積極穩妥推進農村土地整治，完善農村集體經營性建設用地流轉和宅基地管理機制，完善城鄉平等的要素交換關系，土地調整和流轉必須以農民自愿為前提。嚴格遵循公民自由平等遷徙、自愿自主落戶的原則，不得在“農轉非”及人口流動中針對農民及特定人群制訂有別于他人的特殊條款和歧視性規定，切實保障農民平等的公民權和財產權。

注釋

①鄧小平：《建設有中國特色的社會主義》，《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第65頁。

②鄧小平：《政治上發展民主、經濟上實行改革》，《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第116頁。

③《“百村千戶”農民需求調查》在全國隨機調樣調查了100個建制村和1000農戶，回收村莊問卷91份，農戶問卷932份。

責任編輯王敬堯

2010-10-16

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“增強政府社會管理和公共服務能力的農村綜合改革研究”（09JJD840004）；教育部人文社會科學研究重大課題攻關項目“城鄉基層治理研究”（09JZD0025）

＊2010年7－8月，國務院農村綜合改革工作小組辦公室組織有關大學和研究機構對湖北、四川、云南等省統籌城鄉發展的狀況進行了實地調查，華中師范大學中國農村問題研究中心完成了全國“百村千戶”農民需求問卷調查。本文的基本結論和判斷也是基于此次調查。