從山洪災害預警系統建設談非工程措施在防汛抗旱中的重要作用和地位

陽俐

（衡陽市水利局 衡陽市421001）

在科學發展觀的指導下，人們對防洪抗旱的工程措施已運用自如。但隨著全球氣候變暖，極端天氣事件隨之增多，洪澇、干旱等自然災害將更為頻繁,強度也明顯上升，單靠工程措施來應對已明顯不足。非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一，越來越受重視。下面從衡陽市山洪災害預警系統建設成效淺談一下非工程措施的內涵與種類，以闡述非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用和地位。

1 衡陽市山洪災害預警系統建設經驗

1.1 建設現狀

衡陽市是一個自然災害多發的市州之一，尤其是水災、旱災更為頻繁。在省防指的直接指導下，5縣兩市5區于2007年開始先后開展了山洪災害監測預警系統的建設，目前已部分建成并投入使用的耒陽市山洪災害監測預警系統，于2007年邊建設邊試運行，在近4年的防汛工作中起到了非常重要的作用。

該系統分為 “監測子系統”、“通信傳輸子系統”、“決策支持平臺軟件”、“決策會商指揮中心環境”、“預警子系統”等5個部分，工程靜態投資486.76萬元，分三期建設，于2012年全面完成。一期工程主要建設功能性系統框架，含新建自動雨量站、水庫水位站，雨情監測站網和無線廣播預警裝置的通信傳輸平臺，山洪預警決策支持和數據庫系統，太陽能無線語音廣播預警系統，防汛指揮中心、專用的機房、值班監控室和防汛會商室，水利政務網站等。二期與三期工程主要是以擴充、完善、改造監測站網為主，再根據運行和實際情況新增一些監測站點。現一、二期已于2007～2009年全面完成并投入使用。

1.2 系統成效

耒陽市山洪災害預警系統建成后，從根本上改變了傳統落后的防汛指揮方式，在暴雨山洪監測、決策會商、防汛指揮和預警發布等自動化水平、工作效率、及時準確程度上都上了一個新的臺階。該系統在成功抗御2007超強臺風“圣帕”和2008年“鳳凰”、“神風”、“海鷗”多次臺風的襲擊中發揮了顯著作用：

（1）掌握雨水情準確及時。

通過該系統的汛情監控模塊，及時采集各雨量測站點的降雨情況，實時觀察耒水、舂陵水、淝江河的水位、流量變化情況以及通過衛星云圖對未來降雨情況的分析，為指揮部的防御決策、調度提供了時效、有力的科學依據。

（2）能大批量及時發送預警和調度信息。

在“圣帕”登陸福建后，從開始降雨起，市防指就通過該系統把及時了解到的實時雨情、水情信息以及氣象預報信息發送到鄉鎮、村組和水庫等責任人手機上，據統計，自8月19日至8月22日14:00，市防指通過該系統共向全市市民發送預警短信4030多條。

（3）自動預警，為防汛轉移極大地爭取了時間。

在抗御“圣帕”過程中，山洪預警系統預警模塊依據各測站點的實時情況向防汛指揮部共發布自動預警信息24條，其中三級預警（黃色）信息10條、二級預警（橙色）信息5條、一級預警（紅色）信息7條、耒水、淝江河超警戒水位2條。三都鎮、夏塘鎮自動廣播站，依據當時的降雨及河水水位上升情況及時發布了自動廣播，提醒廣大群眾及時轉移。

（4）大量的信息服務為科學防汛提供依據。

通過信息服務模塊對歷史降雨量的記錄、降雨過程的連續記錄、最大降雨時段的記錄為分析山洪形式的發展趨勢提供了科學依據。

（5）損失大幅減少。

在全力迎戰“圣帕”的過程中，充分利用山洪災害預警系統所提供的現代信息技術，領導靠前指揮，全民眾志成城，通過奮力、科學抗御，取得了抗洪的全面勝利。全市沒有因災傷亡1人、沒有垮1壩1堤，直接經濟損失比沒有預警系統時的“碧利斯7·15”洪災減少了2/3。

由此可見，山洪災害預警系統在防洪減災中的作用是不可低估的。

2 非工程措施的內涵

山洪災害預警系統是防洪非工程措施的一個典型事例。但非工程措施卻不僅指預警系統。非工程措施是在防洪工程措施不足以解決洪水災害的背景下提出的，在一定意義上它可以被視為防洪工程措施的一種補充，但它又是一類獨立的防洪減災策略思想，體現了人類尊重洪水規律，主動協調人與洪水關系的自然觀和社會發展觀。倘若把防洪工程措施的防洪策略思想理解為使洪水 “遠離”人類，即將洪水阻擋于人類生活和生產區域之外，則防洪減災非工程措施的策略思想可以理解為使人類 “遠離”洪水，即人類通過調整自身行為盡可能避讓洪水的襲擊，以達到防止和減輕洪水災害的目的。通俗地說，防洪減災工程措施著眼于“管水”，而防洪減災非工程措施著眼于“管人”。可見，防洪工程措施和防洪非工程措施分別從不同的角度處理人與洪水的關系，體現了兩種不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它們的正確結合才能最有效的達到防洪減災的目的。因此，防洪減災非工程措施可以定義為：通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關系，從而達到防洪減災目的的一種措施。基于這一定義，可將防洪減災非工程措施劃分為四類，即基于洪水物理屬性的非工程措施（利用洪水形成和傳播特性的物理屬性形成的洪水預報技術）、基于洪水風險的非工程措施（利用洪水的隨機屬性進行的洪水風險管理。如：編制洪水風險圖和推行洪水保險制度）、基于科學管理的非工程措施（利用現代科學和技術，建設預警和管理平臺，增強災前預防能力、遇災應變能力和災后恢復與重建能力，如山洪預警系統、防汛指揮系統等）、基于政策與法規的非工程措施（如政策、法規、機構、制度、預案等等）。

3 非工程措施的優勢與重要作用地位

從非工程措施的內涵可知，山洪災害預警系統只是防洪非工程措施的一個方面，是計算機技術和信息化技術在防洪體系中對非工程措施的延伸。預警預報指揮決策系統、洪水風險管理、政策法規制度預案等共同構成完整的防洪非工程措施體系。非工程措施相對于工程措施具有投資少、見效快,并可為防洪抗旱工程充分發揮效益提供保證的特點和優勢，因而在防洪抗旱工作中廣泛應用。從衡陽市山洪災害預警系統的經驗就可想而知：非工程措施是使工程措施充分發揮效益的潤滑劑，是爭取時間奪取抗洪搶險勝利的關鍵。

（1）加強防洪工程及洪水風險管理，是認真做好防洪抗旱準備工作的重要前提。

防患于未然是防洪抗旱重要的先決條件，要求在水旱等自然災害來臨之前，認真做好防洪工程管理，這既是防洪抗旱工作的重要環節，也是發現問題、解決問題的重要前提。因此，實行汛前檢查，落實防汛責任制，制訂詳細的檢查方案，對水利工程進行逐一排查，對查出的隱患和問題及時處理，及時清除安全隱患，同時依法治水，這些非工程措施是奪取防汛全面勝利的堅實基礎。

（2）利用現代科學技術，建設和完善防汛抗旱指揮系統、洪水預報預警系統，是全面提升防洪抗旱管理能力的科技支撐。

頻繁的水旱災害，單靠工程措施遠不能適應社會發展的能力。面向未來防洪抗旱減災事業的發展,水利部提出了防洪抗旱的“兩個轉變”，即由控制洪水向管理洪水的轉變,由單一抗旱向全面抗旱的轉變。這“兩個轉變”就是強調非工程措施的作用和地位。“兩個轉變”是計算機技術和信息技術發展的必然結果，它將全面提高我們的抗災水平和能力，而從國家到地方各級的防汛抗旱指揮系統的建立、山洪預警系統建設及洪水干旱預警預報系統的建設等正是促進、推動“兩個轉變”的重要措施和手段，也為防御水旱災害提供重要的科學技術支撐。

（3）完善相關法律法規，促進依法行政，制定和修訂防洪抗旱預案，是提高洪水災害的反應與處置能力的保證。

一是依法行政。法律、法規貫穿于防洪抗旱全過程，是一個完整的、與其他法律和政策充分匹配的政策法規體系，為防洪抗旱提供了全面的政策與法律支撐。目前，我國已形成了以《水法》《防洪法》為核心，以《防汛條例》、《河道管理條例》等相配套的防洪抗旱法律法規體系，地方各級也陸續頒布并實施了大批防洪抗旱配套法規。要加強法制宣傳工作，提高法律透明度與認知力，促進依法行政，從而有效地維護水工程和防洪抗旱的安全。二是預案修訂。防汛抗旱總體預案和專項預案構成預案體系逐步健全，為規范應急管理打下很好的基礎。防洪抗旱預案本身就是在總結地區洪澇干旱發生、發展規律的基礎上，按照防洪抗旱目標和調度原則，在分析現有水源和充分利用現有工程設施的基礎上，制定不同干旱條件下的防洪抗旱對策和措施。衡陽市的市級防汛應急預案、旱災應急預案、城市防洪預案及縣（市）區的水庫預案、山洪災害防御預案等專項預案都根據實際情況經常修訂，這些非工程措施極大提高了衡陽市的洪水災害的反應與處置能力。

（4）建立完善的防洪抗旱物資儲備制度與反應迅速的搶險隊伍，是取得防汛抗旱勝利的保障。

防洪抗旱物資儲備制度的建設是完成搶險救災任務、實現安全度汛抗旱的保障。建立防洪抗旱物資儲備制度可以克服防洪抗旱經費加撥過程緩慢和被挪用等弊端，滿足“一旦需要，隨時調用”的工作要求，也是一項切實可行的主動防洪抗旱措施。儲好、管好、用好防洪抗旱物資，可提高對自然災害的應急響應能力。做好物資儲備的同時，也要加強搶險隊伍建設。成立縣、鄉、村三級防洪抗旱搶險隊，逐人登記，加強培訓，認真學習防洪抗旱搶險知識，提高全民防洪抗旱搶險能力，并根據各自情況開展防洪抗旱搶險演習，提高搶險隊伍應急搶先水平，做到“招之即來、來之能戰、戰之能勝”。完備的防洪抗旱物資儲備的完善及搶險隊伍是取得防汛抗旱勝利的保障。

4 結 語

綜上所述，山洪災害預警系統只是非工程措施的一部分，預警預報指揮決策系統、洪水風險管理、政策法規制度預案等共同構成完整的防洪非工程措施體系；而現代完整的防洪體系應該是工程措施和非工程措施并重的統一整體，防洪工程措施與非工程措施就相當于計算機系統的“硬件”和“軟件”，防洪工程設施是基礎，非工程措施則可以彌補工程措施的不足，且能大大提高工程設施的效率。僅山洪災害預警系統的作用尚且如此巨大，若能正確地運用綜合的非工程措施，將不僅使工程措施而且使整個防洪體系的防洪管理水平實現質的飛躍。