政府治理社會模式的轉型與創新探析

王玉婷

（武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北 武漢 430081）

政府治理社會模式的轉型與創新探析

王玉婷

（武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北 武漢 430081）

政府治理模式的成熟和先進與否直接關系到國家的興衰、人民生活水平的高低、市場的國際競爭力的強弱，影響著社會生產力發展的狀況。而困擾著中國經濟和社會可持續發展的最重要最攸關的難題就是政府治理國家的理念、方式與制度如何與時俱進的問題。當前，中國治理社會模式仍面臨著許多挑戰，主要涉及到政府分別與市場、公司、公民、社會組織及中介機構的關系問題。政府治理社會模式的創新，可以讓政府更有效地治理社會，即堅持中國共產黨的領導，積極發揮市場、企業、公民和社會組織及中介組織的作用共同治理社會。這種多維度、多中心、高參與度的治理模式能夠緩解政府減弱市場控制以后出現的權力空白，而高參與度意味著政府、市場、公民和社會能夠通力合作，提供一個良好的社會環境。

政府；治理模式；社會；轉型

一、政府治理模式

英語中的治理一詞（governance)源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（government)一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。1995年，全球治理委員會對治理做出了如下的權威界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。

從治理角度可以這樣理解政府：“主要指作為國家機構的政府及其派生的其他政府實體，也即‘核心政府機構’及因權力分散化而派生出的多樣化的‘非核心’的政府實體，它們構成了當今人類公共事務治理中最新的政府形式，它們既可以從傳統的政治統治的角度來理解，也可以從公共治理的角度來理解?！盵1](p19)政府治理可以這樣理解：對政府與市場、政府與社會、政府與公民的責任和角色等進行全方位理性解構，進而建立政府、市場、公民社會實現良好合作與良性互動的公共治理整體思維架構。

所謂政府治理模式，“簡單地說，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能”。[2](p93,141)政府治理模式既包含著治理理念，也包含著治理制度和具體的治理方式，它們都處于動態的過程中，隨著時代的變遷經歷了傳統的官僚制政府治理模式和20世紀60年代以來對官僚制變革所產生的具有各自特征的各種政府治理模式。

二、中國政府治理模式的重要性與內容

政府治理模式的成熟和先進與否直接關系到國家的興衰、人民生活水平的高低、市場的國際競爭力的強弱，影響著社會生產力發展的狀況?？梢哉f政府的治理對社會的發展和進步至關重要。在我國，政府治理的核心內容是中國共產黨對國家機關和國家各方面的工作實行領導，對國家的大政方針和重大事項直接決策。在中國政府治理問題上決不能拋開執政黨來談。這也決定了共產黨在中國政治事件中仍處于重要的地位和作用。“堅持和加強中國共產黨的領導、明確中國共產黨在中國政府治理中的領導核心地位，是中國政府治理能否真正進行的關鍵因素”。[3](p23-26)拋開或忽視共產黨領導來探索中國政府的治理模式都是不切實際的。因此，中國政府的治理模式的科學定位應該是在中國共產黨的領導之下，各個國家機關緊密配合，正確認識和科學處理政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系，為實現國家政治、經濟、文化、社會各項事業的發展而采取的各項措施，以及不斷調整執政方式、領導方式、行政管理方式的過程。政府治理模式在特定的地點和國家具有不同的特點，我們必須堅持中國特色才能有效創新和轉變政府治理模式。

改革開放三十年以來，中國的市場經濟體制基本確立，綜合國力不斷加強，社會財富的原始積累已完成，“政府治理國家的理念、方式與制度如何與時俱進的問題”成為困擾中國經濟和社會可持續發展的最重要最攸關的難題。[4]如果政府管理體制不能有重大突破，則會損傷政府公信力，經濟與社會管理面臨失控的風險。中國政府改革面臨的挑戰，已經不僅僅是政府職能轉變的問題，而是政府治理社會模式的轉型與創新。因此，解決中國經濟與社會發展問題的前提和基礎是解決政府治理國家的理念、方式與制度如何與時俱進的問題。

三、中國政府治理模式面臨的挑戰

當前，特別是后危機時代下，中國政府現行的治理模式與國際國內市場經濟發展要求、現代社會發展趨勢和人民群眾對政府的期待還有一定的差距，依然面臨著一些挑戰和威脅。中國政府治理模式的關鍵是處理中國政府與社會發展的核心問題。而這一關系也衍生為四個最主要的方面，即：政府與市場的關系；政府與企業的關系；政府與公民的關系；政府與社會組織、中介機構的關系。政府治理的集中表現也就是體現在該政府是否有足夠的管理能力協調好社會各主要方面的問題。當前，中國政府在分別處理市場、公民、企業、社會組織及中介機構的關系上還不是十分到位，存在諸多問題。

其一，政府與市場的關系存在的問題。2008年的美國次貸危機過程中，主張政府干預的凱恩斯主義登場并取得一定成效。中國的經濟逐漸復蘇，但是目前中國市場也呈現出新的特點和挑戰。首先，我國消費擴大放緩。隨著我國由生存型階段向發展型階段的轉變，需求結構開始發生明顯的變化。居民消費需求由生活必需品向耐用消費品升級、由私人產品需求向公共產品需求升級、由物質追求到人的自身發展追求升級。擴大消費需求已成為適應中國發展階段變化的內在要求。在歐美等發達國家消費需求萎縮成為中長期趨勢的背景下，中國正逐步擴大國內需求，特別是消費需求，降低經濟增長對外部市場的過度依賴。中國進入發展型新階段，應當伴隨著一個消費需求大幅上升的時代。受全球經濟危機影響，中國當前的消費率不僅沒有提高，反而降低到改革開放30年以來的歷史最低點，與經濟發展水平相當國家的消費率相比，相差10～20個百分點。其次，我國經濟發展模式需要新的探索。中國在走向工業化過程中遇到的能源與環境約束。經過30多年的改革開放，當代中國成功地建立了社會主義市場經濟。但是，在我們成功地解決了走向工業化的體制障礙后，鑒于資源與環境的約束，又遇到了通過什么樣的可持續發展模式實現現代化的新難題。這個難題給中國提出的另一個新命題是：中國走向現代化不僅需要走中國特色的市場經濟之路，還需要探索出一條具有中國特色的可持續發展的現代化之路。要突破傳統工業化模式的困境，就面臨著從工業經濟模式向生態經濟模式的轉型問題，這是關系到中國未來發展方向的大戰略。再次，現階段中國需要解決增長模式轉型的問題。在改革開放30年中，中國依靠出口導向、投資拉動的增長動力不斷減弱的情況下，如何啟動與培育新的增長動力這個問題如果不能有效解決，在動力缺失的情況下，中國經濟將會陷入增長低迷期。我國的經濟結構需要進一步的調整。追趕戰略下形成的“導入增長模式”向依靠自主原創的“內生增長模式”轉型是未來中國需要解決的問題。

其二，政府與公民的關系問題。目前面臨的一大難題是，中國政府繼續堅持走GDP最大化的小康社會的發展模式還是追求國民福利最大化的文明共享的社會發展模式。一方面，政府重視經濟建設的投入回報，但是在社會事業的治理效益、可持續發展上重視不足。這影響到社會公民的生活和生存的質量。另一個重要的方面，政府還面對許多民生問題。另外，政府還面對許多民生問題。第一，貧富差距加大問題。全國收入分配的基尼系數從1982年的0.30上升到2008年的0.48，增長了500b。在131個有數據可查的國家中，中國收入分配系數排在第90位，只有31個國家的收入分配比中國更不平等(UNDP，2009)。收入差距的長期積累形成了財產的差距，在全國的財產分布中，財產最多的10%人口和財產最少的10%人口中擁有的財產比為61:1。城鄉之間居民的財產比為3.7:1。合理縮小收入差距不僅是弱勢群體的特殊要求，也是廣大社會成員的公共需求。第二，就業壓力問題。歐美發達國家的勞動力總量不過3億，中國的勞動力總量高達7億，我國總體上對工作崗位的需求遠遠大于社會對工作崗位的提供。而現行體制中存在著一些不利于就業的制度，如城鄉分割的戶籍制度、不夠完善的職業教育制度等，使得一些迫切需要工作機會的公民，沒有機會或能力就業。第三，公共醫療在短缺中失衡。36%的城鎮人口擁有全國公共衛生資源的60%。第四，基本的社會保障問題。城鎮職工保障的覆蓋面不夠廣，農民工、鄉鎮企業工人和農民幾乎與社會保障無緣。第五，生產、交通、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求。

其三，政府與企業之間的關系問題。政企結構性矛盾問題仍然存在，特別是政府與國有企業和國有銀行的結構性矛盾。企業與勞動者、企業與市場以及企業與企業之間的關系的溝通，還主要依賴于政府組織的各類機構。

其四，政府與非政府組織的關系問題。我國目前事實上仍然處在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡時期，我國政府當前對社會的管理模式基本上仍是中央集權制，或者說，中央集權的多部門、多職能的社會管理體制。我國各種社會組織雖有一定發展，部分地分擔了原來由政府行使的職能，但從整體上說仍嚴重滯后于我國當前的社會經濟發展的需要。諸如行業協會、商會等行業組織仍未擺脫政府下屬機構的運行特征，自發形成的行業組織沒能真正地發揮作用；諸如會計師事務所、律師事務所、咨詢機構、資產評估機構等社會中介服務組織數量嚴重不足。特別是在應對公共危機上，政府以外的非政府組織沒能發揮足夠的作用。

四、探索政府治理模式的轉型與創新

黨的十七大報告指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業?！惫铝⒌剡M行機構改革是導致政治權力體內循環、政府改革收效甚微的主要原因。運用治理理論來分析今后我國政府體制改革的出路，就是要進行全方位的政治、經濟和社會改革，發揮市場和社會的作用。中國政府治理模式的創新是在中國共產黨的領導下，積極發揮市場、企業、公民和社會組織及中介組織的作用，共同治理社會。

（一）政府積極發揮市場的作用。中國政府治理模式不僅僅是要保持政府對市場的監管和控制力度。在后危機時代,中國政府要做的不是在危機過程中對市場的過度“救濟”，而是要做到政府對干預市場的淡出，積極引導市場，以多元化的社會治理模式來滿足后危機時代市場呈現的諸多要求?？梢哉f2010年是中國“十一五”收官之年。2009年前三個季度，我國投資貢獻率為7.3個百分點，在經濟拉動的過程中起到了積極的作用。但是“十一五”結構調整目標料難實現，轉變發展方式進展緩慢。“十一五”政策導向難以實現的根源在于政府主導型經濟增長方式突出，尤其是地方政府主導經濟增長十分明顯。政府主要以追求GDP為主要目標，以擴大投資規模為主要任務，以重化工業項目和熱衷批租土地為主要途徑，以行政推動和行政干預為主要手段。從現實的情況看，我國發展方式轉型的關鍵在于政府轉型與政府決策。以建設消費大國為主線的轉型與改革，需要徹底改變政企不分的體制，政府不應當也不需要繼續扮演經濟建設的主體角色；需要充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，政府干預和政府作用必須建立在市場基礎之上。在后危機時代，政府需要日漸退出強勢的經濟干預，市場需要拓寬自由發展的空間。與此同時，市場的獨立運轉需要良好的社會環境做支撐。政府的淡出要伴隨社會治理的推進，只有依靠強有力的社會力量尤其是各類經濟組織，才能在政府漸退的過程中維持一個良好的市場秩序。

（二）政府繼續推進國有企業改革使其在國家和社會管理中充分發揮作用。國有企業應該發揮以下幾個方面的作用：一是提供各種公共產品與公共服務。公共產品和公共服務的非競爭性和非排他性決定了公共產品和公共服務不會進入市場進行交易，私人生產者也不會愿意向社會提供，所以公共產品和公共服務需要依靠公共部門來提供。而國有企業就是公共部門提供公共產品和公共服務的一個重要渠道。因此，作為共同治理主體之一的國有企業，其一項重要職能就是提供公共產品和公共服務，如關系到國家安全的軍事工業、造幣工業，以及關系到社會整體福利的大江大河治理工程、重點防護林工程等。二是配合國家整體施政方針，促進國民經濟又好又快發展。具體表現為：配合國家“走出去”的發展戰略，更加積極地融入經濟全球化的浪潮中，參與國際競爭與分工，提高整個國民經濟的競爭力；配合國家西部大開發、振興東北老工業基地和實現中部崛起等區域發展戰略，大力促進產業在區域間的合理布局，協調區域經濟發展，縮小地區差距，保持社會穩定。

（三）增強社會治理過程中公民的主體性，促進國家政治生活民主化。公民是民主社會中最重要的主體之一。一方面，公民參與國家和社會公共事務的管理，是推進政治民主化和行政民主化最重要的力量之一，這是因為“廣泛的不關心政治，既是政治制度軟弱的表現，又是政治制度軟弱的根源，這意味著統治者沒有將統治下的社會公民組織到政治活動中去，沒有能力激起公民對政治的興趣和對自己的忠誠”；[5](p236)另一方面，由于公共權力作為一種強制性力量，具有雙重的作用：它既是保護個人權利的最有效工具，又是個人權利的可能的侵害者，也就是人們通常所說的“諾思悖論”。所以公民參與國家和社會公共事務的管理，就成為防止以國家和政府為代表的公共權力侵犯自身合法權利的重要手段。在政府與社會共治模式中，公民作為一支重要的力量，不論是在政治領域、經濟領域還是社會事務的管理領域，都能夠而且應該發揮其特殊而重要的作用。

（四）在政治體制外培育社會中介組織等能夠承接政府部分管理和服務職能的組織和力量，從根本上為政府減負，使得我國的政府體制改革走上良性健康的發展道路，為建設符合現代化要求的政府模式探索正確的途徑。社會主義市場經濟體制初步建立并逐漸走向完善，政府體制改革也由過去單純的機構改革轉化為向社會放權。在這個過程當中，出現了行業協會、商會等社會中介組織。社會組織和中介結構內在要求參與社會治理的需求加大。這種作為社會的自組織體系具有眾多促進社會發展的功能。比如：推動政策制定的公正性，協調弱勢團體及一般大眾，落實及促進社會公共利益，監督政府公共政策的實施；整合民間社會資源，倡導社會改革運動，推動公益活動事業；推動公民參與，喚醒公民意識及塑造公民文化，促進社會整合，滿足人類的高級需求等。在中國政府治理模式中，可以提出繼續堅持共產領導，以發揮社會組織和中介公司力量配合作用共同治理社會公共危機的新模式。在這種新的政府治理模式下，政府只是應對公共問題的主體之一，它要與大量存在的獨立的社會組織和中介機構合作共同發揮作用。政府在職能轉變的過程中，必須轉移部分職能讓社會組織、中介機構等非政府組織承擔。尤其是面對社會公共危機時，政府需要借助社會組織和中介機構的力量共同發揮作用，維護社會的穩定和發展。

總之，中國政府治理的新模式應該是堅持在中國共產黨領導下，積極發揮市場和企業的積極作用，重視社會組織、中介機構力量和增強社會治理過程中公民的主體性。中國政府治理模式應該是一種多維度、多中心、高參與度的管理模式。這種治理模式能夠緩解政府減弱市場控制以后出現的權力空白，而高參與度意味著政府、市場、公民和社會能夠通力合作，提供一個良好的社會環境。

[1]唐娟.政府治理理論[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

[2]謝慶奎.政府學概論[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

[3]馬云瑞.中國政府治理模式研究[M].鄭州：鄭州大學出版社，2007.

[4]國家行政經濟學部.十二五規劃突出三個功能[Z].

[5]楊光斌.政治學導論[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

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A

1003-8477（2011）05-0031-04

王玉婷（1981—），女，武漢科技大學文法與經濟學院政治學研究室教師，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。

責任編輯 申 華