柏泉農場公共服務項目中的政企合作問題研究

吳春梅，樂 琴

（華中農業大學 文法學院，湖北 武漢430070）

柏泉農場公共服務項目中的政企合作問題研究

吳春梅，樂 琴

（華中農業大學 文法學院，湖北 武漢430070）

柏泉農場在公共服務項目中實行政企合作，是新農村建設領域公共服務市場化改革的一種有益嘗試。改革探索中，面臨法律法規不健全、項目運行機制和規則不完善、利益相關者之間的矛盾較為突出等諸多問題。當前，要完善法律法規體系以利于保障政企長期合作，健全項目運行機制和規則以利于政企合作的可持續發展，創新激勵安排以利于維護合作主體和農民的合法權益。

柏泉農場；公共服務項目；政企合作

公共服務市場化改革，可以在政府不放棄公共服務供給責任的前提下，通過市場機制的引入，挖掘政府以外的各種資源來提高政府的公共服務供給能力。西方國家的公共服務市場化改革實踐在抑制政府壟斷供給弊端、提高公共服務效率和擴大民主參與等方面取得了明顯的成效。20世紀90年代以來，我國開始了公共服務的市場化進程，在公開競爭招標、多元合作、使用者付費等方面積累了一些成功的經驗。近年來大力推進的新農村建設，普遍以政府行政推動為特征，柏泉農場在公共服務項目中實行政企合作，是新農村建設領域公共服務市場化改革的一種有益嘗試。公共服務供給的效率、效能和公平性的提高，需要考慮政府與社會之間的關系建構和社會參與水平，需要關注多元主體之間的責權利關系和相互信任程度，需要創建有利于多元合作的運行框架。[1]（p15-18）我們通過對相關政府部門、合作主體、經營主體、農民的實地調查，分析柏泉農場公共服務項目中政企合作中面臨的突出問題，探討促進政企合作長效運行的對策，以期為相關改革提供實證參考。

一、政企合作的緣起

現階段中國新農村建設中的諸多公共服務項目仍是以行政嵌入式供給為主，政府壟斷現象和低效供給問題均較為嚴重。新公共管理運動興起后，學術界主流的觀點是，在一定條件下實現公共服務的多元供給是可能的，[2](p69)公共服務的復雜秩序需要分權的多中心治理體制和多元化的公共服務供給主體。[3]（p20）從實踐層面看，由多元供給走向有效供給，不僅需要制度和政策的支持，還需要克服民主理念缺乏、效率觀念淡薄、協調意識不夠、責任觀念淡薄等障礙因素。[4](p22-23)

為了加快社會主義新農村建設的步伐，推進武漢市經濟社會的全面、協調、可持續發展，按照中央統籌城鄉發展要求，2006年11月，武漢市政府出臺了《武漢都市農業發展規劃》。規劃中對東西湖區柏泉農場的發展提出了初步的設想，指出要加強建設與武漢大都市發展目標相配套、具有國內先進水平的都市農業。[5]在大武漢都市融合的趨勢下，進行柏泉農場新農村建設逐漸被提上議事日程，以充分發揮其在區位、交通、經濟、信息等方面的優勢，承擔起東西湖區新增長極的功能。同時，借鑒國內外公共服務市場化改革實踐成功經驗，轉變政府職能，在新農村建設公共服務項目中引入市場機制，通過政府與企業、金融機構、非營利機構等主體之間的項目合作方式來實現公共服務的有效供給，緩解公共服務供給不足和效率低下等問題。

在政府的大力支持下，2007年武漢東西湖區人民政府與中國三江航天集團強強聯合，正式簽訂了柏泉新農村建設項目投資開發協議書。該項目計劃對總人口1.3萬、總面積78平方公里的柏泉農場進行整體規劃建設，擬通過土地復墾整治、農地集約利用、發展現代農業和服務業等方式，實現改善柏泉農場居住環境，提高農民生活質量和加快城鄉一體化進程的目的。在柏泉新農村建設諸多項目中，政企雙方（合作主體）通過BT方式（政府購買服務）合作的公共服務項目主要有：“柏泉農業基礎設施建設項目”、“柏泉城鎮基礎設施建設項目”和“柏泉村鎮建設項目”等。項目的直接經營主體是東西湖區柏泉農場（國有農場）和武漢三江航天興隆投資有限公司（隸屬于中國三江航天集團）。

政企合作在柏泉農場公共服務項目中的應用是基于以下考慮：（1）從整體上看，政企合作可以提高資源的整合水平。即將政府的政策、制度與企業的資金、管理、人才等資源進行整合，有利于克服政府或企業作為單一公共服務供給主體時的不足，使政府和企業的利益都能實現最大化，從而達到雙贏的目的。（2）從經營主體看，政企合作可以提高公共服務項目的運行績效。在政府和市場的雙重作用下，項目中的柏泉農場和企業，都可借助合作機制，充分利用政府的政策支持和柏泉農場的人文、自然資源優勢，以更低的成本，在更短的時間內提供高質量的服務。這種合作有利于加快項目建設的進程，提高公共服務供給水平。（3）從公共服務受益對象看，政企合作可以提高農民的公共福利水平。農民是新農村建設的主人，亦是公共服務項目建設的最大受益者。市場機制的引入，可以減少農民與政府之間的直接沖突，農民可以直接與經營主體打交道，從而擁有更多的談判協商機會，以利于更好地維護自己的利益。總之，通過政企合作，在推動公共服務項目公共性與市場性有機結合的基礎上，以期提高公共服務供給效率和農民公共服務需求的滿足程度。

二、政企合作實踐中面臨的問題

經過三年多的建設，柏泉農場公共服務項目中的政企合作實踐已初見成效。現代都市農業示范園的農業基礎設施建設、農民安置還建樓以及柏泉城鎮基礎設施建設項目中的東柏路改造工程等都已經基本完工。由于新農村建設公共服務項目中的政企合作在我國尚處于探索階段，少有成熟經驗可以借鑒，在實踐中面臨諸多亟待解決的問題。

1.相關法律法規不健全。

新農村建設公共服務項目中的政企合作是一項復雜的系統工程，涉及面廣，參與主體多，法律關系錯綜復雜，需要系統的法律法規支持。然而，中國公共服務市場化改革實踐的相關法律框架仍存在“無法可依”或“少法可依”的狀態，審計制度、民主監督制度、招投標制度等不健全，政府組織法對政府各部門及政府各層級間的職責界定也不清晰、不具體。[6]（p54-56）調查發現：柏泉農場公共服務項目中合作主體與經營主體分離，以及由此產生的復雜關系中主體責權利界定的不清晰，已引發諸多矛盾和沖突。項目中的合作主體是武漢市東西湖區政府和中國三江航天工業集團公司，但是項目的直接經營主體卻分別是東西湖區柏泉農場和武漢三江航天興隆投資有限公司。這種分離，在缺乏相應法律法規的規范和保障下，各種責權利的劃分、轉移和銜接就面臨著更大的現實風險。

2.項目運行機制和規則不完善。

這種不完善在柏泉農場公共服務項目中主要體現在項目運行、合約設計、公共服務定價等方面:（1）項目運行機制不健全。在政企合作中，溝通機制、協調機制、監管機制和績效評價機制等方面都不同程度地存在著不完善問題。合作主體之間缺乏對口聯絡和沖突協調機制，政府和企業通常需要花相當長的時間來闡明各自的意愿，且在諸多問題上尤其是涉及到利益回報和風險分擔方面難以通過談判達成統一。在公共服務項目的建設標準、施工進度控制、項目績效考核、評估與獎懲辦法等方面亦缺乏統一有效的管理，公共服務項目建設的參與者出于自身利益的考慮，常采用犧牲項目質量的策略，使預期公共利益目標難以實現。（2）合約設計不成熟。由于柏泉農場公共服務項目中的政企合作實踐目前尚無同領域較為成熟的經驗可以借鑒，合約內容設計方面難免存在一些缺陷，如合作雙方對項目內外環境的風險評估不足、風險分擔和收益共享不匹配、合作主體間的權責利關系不清晰等。政府和企業在項目的運作過程中是典型的邊干邊探索——摸著石頭過河，這為日后的矛盾糾紛埋下了隱患。（3）公共服務定價不合理。在柏泉農場公共服務項目中，由于有效、公平、合理的良性定價機制尚未形成和經營主體成本約束軟化等因素的影響，政府的公共服務定價與企業實際支出的成本脫節，從而導致定價不合理。主要原因在于：目前還沒有法律、法規或規章制度對各項公共服務的供給成本進行明確規定，政府定價依據不明確，成本構成要素及其監管范圍的確定都存在很大的隨意性；在信息控制不對稱的情況下，由定額價格、信息價格和市場價格三者共同決定的公共服務供給成本價格，通常具有不準確性；公共服務提供過程的復雜性和質優價廉的高需求，使成本控制本身具有很大難度。

3.利益相關者之間的矛盾較為突出。

柏泉農場公共服務項目中的利益相關者主要包括政府、企業和農民。（1）政府與企業之間的矛盾主要表現在企業的巨額投資與政府對企業的利益保障不到位上。政企合作協議中雖然對企業的投資利益返還做了一些規定，但并沒有約定返還的起止時限，政府承諾的兌現缺乏可操作性。這就增加了企業的資金投資壓力和利益回收風險，使政府與企業之間出現了不協調音符。據調查，項目實施3年多來，企業已投資了5億多元，而區政府啟動項目審計程序的時間相對較晚，2009年年底才啟動資金返還程序，至今返還數目總額約為企業投資額的1/5，且協議中規定的年10%投資回報的審計確認目前還沒有展開。由此造成的后果是自2010年7月以來，許多曾經做好規劃的合作項目，如農產品交易展示中心屋頂遮陽系統工程等暫停，而正在實施的項目進程也十分緩慢，目前很多項目仍未按原計劃開始實施。企業本身的趨利取向，使某些項目的建設成本、產出與政府擬定的標準之間存在差異。例如還建區房屋的建設，高標準下的高投資做法，使得成本遠遠超出了政府的預算范圍，政府不愿全額買單。（2）政府、企業與農民之間的矛盾集中表現在拆遷補償等涉及農民切身利益的領域。部分還未搬到還建社區的農民對征地補償標準極不滿意，聲稱只要補償額度達不到要求就絕不搬遷，一定會和政府、企業“協商”到底。一次性現金補償是柏泉公共服務項目中的主流補償方式，這在一定程度上給企業造成了前期巨額現金投資的壓力。此外，制衡政府權力壟斷、農民在分擔公共服務責任、公共服務參與等方面的功能有待進一步挖掘。

三、促進政企合作長效運行的對策

為了推動政企合作的良性發展，地方政府必須承擔起維護公共利益的責任，充分發揮其優勢，重視其信用，給予合作企業以制度化和規范化的條件支持與保障。合作企業必須主動加強與政府的協調溝通，創新管理辦法，提升自身管理水平，做好公共服務項目成本控制，進而提高營利能力。

1.完善法律法規體系，為政企長期合作提供保障。

政企長期合作，必須以完善的法律法規體系和配套政策支持作為保障，必須以尊重合作各方利益和合理目標的相互信任為基礎。因此，政府必須加強法制建設，有意識地優化有利于各方長期合作的政策環境。（1）要盡可能地完善公共服務市場化改革中的法律框架和規則體系，明確企業進入公共服務項目中具體領域、條件、空間、深度及程序，為能夠挑選到最合適的合作伙伴創造條件。（2）要建立和完善政企合作中責權利關系界定的法律法規體系，規范各主體（包括合作主體和經營主體）在投融資、施工、監理、中介等環節的法律行為，合理界定和確立參與各方的法律地位和相互之間的法律關系，明晰各主體的職責范圍和利益保障，從而促進政企合作的健康發展和公共利益的充分實現。（3）要通過公共服務型政府建設，創新政府體制，提高政府在行政許可、項目審批以及貸款擔保等諸多環節的回應性、責任性、公開性和實效性，為企業和其他主體進入新農村建設公共服務項目提供更好的服務。

2.健全項目運行機制和規則，推進政企合作可持續發展。

為了建立合作各方相互依存、共生共榮的關系，推進政企合作的可持續發展，地方政府必須兼顧國家和地方各項政策要求，健全符合柏泉農場公共服務項目實際的項目運行機制和規則。主要包括：（1）優化項目運行機制。一要構建政府與合作企業之間的有效信息交流、溝通與協商網絡，確保政府各部門之間、上下級政府之間、政府與合作企業之間的交流渠道暢通，以減少合作中的矛盾與沖突。二要健全監管機制，在加強政企合作內部監管的同時，更加重視諸如會計、審計中介機構等第三方力量的介入，以提高監管實效。三要健全應急管理機制，針對無法預期的變化事先制定好相關處理方案，確保當出現政策變動、重大自然災害等情況時不會導致合作項目中斷，以減少對公共利益的損害。四要健全績效評價機制，通過完善公共服務績效考核評價體系、績效評估與獎勵懲罰等措施，以確保公共服務項目的高效運行。（2）完善合約設計。對政府和合作企業而言，完善的合約設計要建立在對公共服務項目的充分論證的基礎之上。因此，要加強對擬實施項目在技術上是否可行、經濟上是否有生命力、財務上是否有利可圖、需要多少人財物資源等問題的綜合論證，以準確地掌握項目的邊界條件、影響因素、資金預算、預期收益和運營周期等核心信息，并在此基礎上決定項目最佳投資時機、投資規模及合理的開發時序，進而減少項目的投資收益風險，確保合作可持續運行。合約設計的完善，要以合作主體有效的信息溝通與互信互利為基礎，優化公共服務項目中的主體關系和職責、權益分配，以降低合作風險，提高合作效益。（3）健全公共服務定價機制。公共服務的合理定價，需要既要考慮社會公眾的整體利益，亦要維護合作企業和農民的合理利益；既要明確政府定價的依據，亦要采取措施有效控制經營主體的成本支出；既要加強政府和第三方對公共服務中材料價格、施工費用、管理費用等領域的監管力度，又要提高信息公開程度，以降低隨意性和不確定性。

3.創新激勵安排，維護合作主體和農民的合法權益。

激勵安排需要針對公共服務領域的特點。新農村建設中的公共服務通常具有公共性和市場性的雙重性質，并具有績效難以測量等特點，因此，政府建構政企合作激勵制度，應建立在不同性質、不同目標任務之間的邊際回報相等的基礎之上，應建立在科學評價公共服務績效的基礎之上。（1）對公共服務項目中的政府主體，需要綜合運用晉升等政治激勵、獎勵等物質或精神激勵、利他等使命激勵方式，以提高激勵資源的有效程度。（2）對公共服務項目中的企業主體，在目前政策法規尚不健全的情況下，建立良好的政策和制度環境無疑能為企業排除政策和制度方面的憂慮，極大地增強企業參與公共服務的信心和積極性。企業激勵的核心是物質激勵，即保障企業的合理利潤回報是激發合作企業動力的關鍵。因此，政府必須在協議中明確企業投資利益回報相關事宜，如利益返還主體、利益返還模式和時間、利益回收與回報結算流程等，并高度重視其信用，切實履行其在協議中的承諾和保障，將利益返還落到實處，保證企業投資-收益的動態平衡，減少企業投資風險。由于企業本身的經營管理實力對政企合作能否有序進行具有重大影響，政府應積極鼓勵企業加強其自身管理辦法的創新，提升管理水平，如優化人員配備、堅持“為了省錢而花錢”的現代成本理念、注重精細化管理等。同時，政府還要積極地參與合作項目的實施，客觀、理性地對待合作實施過程中可能遇到的挑戰和風險，而非簡單地對合作企業寄以不切實際的期望。（3）對公共服務項目中的農民主體，需要完善農民需求表達機制，通過問卷調查、入戶訪談等方式，充分了解農民意愿，廣泛聽取農民的意見和建議，促進農民參與，確保其知情權、參與權和監督權，提高新農村建設公共服務供給與農民需求的匹配程度。在拆遷補償問題上，需要合理平衡各種利益關系，規范拆遷行為，維護拆遷農戶的合法權益，以利于形成合作共贏的局面。

[1]李雪峰，杜娟，龔維斌，周力敏.提高公共服務供給的效率、效能和公平性[J].國家行政學院學報，2009，（1）.

[2][美]E·S薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周至忍，等，譯.北京:中國人民大學出版社,2002.

[3]奧斯特羅姆、帕克斯和惠特克.公共服務的制度建構[M].上海：上海三聯書店，2000.

[4]董留學.我國政府公共服務市場化研究[D].鄭州：鄭州大學，2005.

[5]武漢都市農業發展規劃.http://wenku.baidu.com/view/34320ebbfd0a79563c1e72f7.html

[6]郭子臣,佘廉.我國政府公共服務市場化改革的困境及化解[J].理論月刊，2008，（4）.

F127（263）

A

1003-8477(2011)05-0054-03

吳春梅（1966—)，女，華中農業大學文法學院副院長，教授，博士生導師。樂琴（1984—），女，華中農業大學文法學院行政管理專業碩士研究生。

教育部人文社會科學規劃項目“效率的民主嵌入目標下農村公共服務多元供給主體的激勵研究”，華中農業大學自主科技創新基金資助項目“城郊新村建設中的公共服務市場化改革實踐研究——以武漢柏泉農場為例”的階段性成果。編號：2009SC025

責任編輯 周 剛