美國調水工程環境保護政策及其對我國的啟示

黃德林，胡志超，齊 冉

（中國地質大學<武漢>政法學院，湖北 武漢 430074）

美國調水工程環境保護政策及其對我國的啟示

黃德林，胡志超，齊 冉

（中國地質大學<武漢>政法學院，湖北 武漢 430074）

作為大型水利工程，跨流域調水對生態環境造成的負面影響需要政策加以引導，美國是一個環境保護政策相對完善的國家，每一項調水工程都有相應的環境保護政策作指導，并表現出自身的特點。我國應借鑒美國調水工程環境保護政策制定的經驗，重視調水工程中的環境保護問題，構建完整的跨流域調水生態環境保護政策體系。

調水工程；環境保護政策；美國；啟示

水是生命之源，地球上的水量極為豐富，但人類能夠利用的淡水資源卻僅占全球總水量的3.46%，而且全球的淡水資源時空分布不均，淡水利用率不高。為解決上述問題，水利工程應運而生，尤其是調水工程，它是在兩個或兩個以上的流域系統間通過調劑水量余缺所進行的合理開發利用和配置水資源的有效措施和重要途徑。[1](p11-14)由于其為對水資源的二次分配，水環境結構發生改變，工程的施工期和完工后會對水體生態環境和相關工程區域生態環境造成諸多負面影響。因此，許多國家都非常重視調水工程的政策制定，尤其是在環境政策較為完善的美國，調水工程從立項到投入使用過程中所產生的環境污染和生態環境破壞，都有相應的環境政策和環境法案加以引導和規范，而我國對此較為欠缺。

一、美國調水工程及其環境保護政策

美國本土地處北美洲中部，東瀕大西洋，西臨太平洋，北界加拿大，南鄰墨西哥。東部受季風氣候影響溫暖濕潤，西部干旱缺水，干旱和半干旱地區的缺水問題嚴重制約著地方經濟和社會的發展。為此，美國自19世紀開始興建一批調水工程，以解決缺水地區的用水問題。目前，美國已建成跨流域調水工程近20項，其中包括著名的中央河谷工程、加利福尼亞州水道工程、科羅拉多—大湯普森工程、中央猶他工程、中央亞利桑那工程、全美灌溉系統、煎鍋—阿肯色工程、洛杉磯水道工程等。針對每個調水工程的情況，聯邦和各州政府及議會審時度勢地制定一系列相關政策法案來保證工程的順利進行，環境保護政策是其中不可忽視的一部分。[2](p74-77)

美國是一個環境政策法制相當完善的國家，許多公共政策都以立法的方式加以體現，美國國會于1969年通過的《國家環境政策法》作為美國的環境保護基本法，它把美國環境政策上升到法律的高度，由國家強制力保障其實施，它的基本精神是促進人類與自然和諧地發展。除此以外，為解決各類污染問題，美國國會一方面先后制定或修訂了《清潔空氣法》、《聯邦水污染控制法》、《固體廢物處置法》、《有毒物質控制法》和《噪聲控制法》等大量法律法規，使大多數污染問題得到規制。另一方面是保護自然資源，主要立法《海岸帶管理法》、《瀕危物種法》和《聯邦土地政策法》等。

而跨流域調水工程結構復雜多樣，投資和運行費用大，對生態的影響表現出明顯的滯后性，因此，要從戰略的高度對跨流域調水工程的社會、經濟、工程技術和生態環境等方面進行統一規劃、綜合評價和科學管理，才能取得工程本身所含有的巨大經濟效益、社會效益和生態環境效益。[3](p9-10)針對流域調水工程的特點，美國聯邦或州政府對每一個項目都有一部具體法案作保障，環境保護政策尤其關注水污染問題和生物及濕地的保護問題，其政府作用明顯，公眾參與廣泛，并以預防為主，突出環境影響評價的作用。

二、美國調水工程環境保護政策的特點

1.法案一對一授權，保障調水生態效益。

為實現水資源的合理開發利用和優化配置，興建跨流域調水工程都要經過國會或州立法機構的批準，且必須嚴格按照批準的計劃實施，經批準的規劃具有很強的法律約束作用。每建設一個工程，一般都有一部相應的具體法案，從工程立項、投資、建設到運行管理及投資償還等全過程都有嚴格的法律加以約束、規范和保證，有效地立法和嚴格依法辦事是美國跨流域調水工程建設與管理獲得成功的重要保證。[4](p12)如1913年通過《雷克法案》同意在約塞米蒂國家公園西部的赫齊赫齊河谷修建主題水源工程；1928年12月美國政府頒布《博爾德河谷工程法案》批準修建全美灌溉系統；1933年通過的《中央河谷法案》，批準興建中央河谷工程；1956年《科羅拉多河儲水工程法案》批準了中央猶他工程中四個重要水利樞紐的建設；①這四座樞紐是威爾洛、博納威爾、延森、尤帕克，尤因塔樞紐于1968年《科羅拉多河流域工程法》批準建設。1960年《伯恩斯-波特法案》獲得投票通過，正式批準興建加州水道工程；1963年，美國公法87-590（77Stat.393）批準建設煎鍋—阿肯色工程；1968年9月，美國聯邦政府通過了《科羅拉多河流域工程法》，并授權墾務局資助和興建中央亞利桑那調水工程；1986年通過頒布《加里森調水工程重新規劃法案》對加里森調水工程方案進行了授權等。

除此之外，美國制定了一些與工程相配套的法律法規來應對跨流域調水可能對環境帶來的不利影響。在特殊區域保護方面，為了保護蘇森濕地的生態環境，聯邦政府頒布了《蘇森濕地保護與恢復法案》，授權由內務部長負責與加州政府進行磋商，以減小中央河谷工程對蘇森灣濕地魚類和野生生物資源的負面影響。在管理機構設置方面，1921年，加利福尼亞州政府通過《市政公共事業行政區法案》并于1923年組建舊金山岸東部市政管理區，它作為一個政府機構，主要職能是負責所轄區域內供水。美國一些調水工程就是因生態環境的矛盾問題而胎死腹中，如1966年的德克薩斯州水計劃如今仍處于擱置狀態，專家分析，該調水會對密西西比河飲水口下游急河口地區產生嚴重的負面影響。

2.重點關注野生生物資源的保護，政策措施更顯針對性。

調水工程對于特定的環境因素會產生嚴重的負面影響。這里的影響包括水域、水體的污染，野生動物棲息地的破壞，固體徑流的減少和泥沙平衡的破壞。針對美國調水工程不可避免的對流域內或流域間的野生生物種群的生存環境造成一定程度的影響和破環等問題，美國調水工程環境保護政策將野生生物的保護納入重點保護的范圍，很多有關調水的綜合性政策法案中都專設野生生物保護的條款，有些還對調水區野生生物進行分類保護，以維持生態平衡，避免種群滅絕和外來種群入侵帶來的生態災難。

《中央河谷工程改良方案》提出的綜合環保目標指出，一方面要保護、改善及修復中央河谷地區及特尼提河流域魚類、野生生物及其棲息環境；另一方面要查明中央河谷工程對魚類和野生生物及棲息地的影響。在加利福尼亞水道工程中，加州水資源部為保護渠首三角洲水域的條文鱸魚、大鱗大馬哈魚、硬頭鱒，減小渠首泵站抽水量的變化幅度，以有利于魚類繁衍生長等。尤其是在中央亞利桑那調水工程中，有關部門把動植物分門別類，根據不同的門類，采取不同的保護措施。②這里的門類有：鹿及大角羊、禿鷹、沙漠龜、魚類、沙漠植被、水邊植物、稀有植物、其他。根據聯邦法律（如滅絕威脅的生物種群法案）以及聯邦墾務局的有關規定，中央亞利桑那調水工程必須充分估計其可能對環境及生物在施工期和在長遠運行帶來的影響，并采取各種措施使這類影響減少到最低限度。如要設置一定面積的土地以保護生存受到威脅的生物群落，并在施工擾動的土地上盡量恢復植被，采取一些補救措施，例如建一些野生動物飲水池，以改善動物的生存條件等。加里森工程中，多個政府機構和環境組織的共同努力，北達科他州野生動物棲息地條件得到了改善。作為市政、農村及工業供水計劃中的重要組成部分，加里森調水工程專門預留出一片土地，供野生動物棲息。1991年，加州對水法進行了修訂，生態水權的有益用水包括:改善濕地生態條件、豐富魚類和野生生物資源、滿足水上娛樂需求和保持水質。

3.政府作用明顯，公眾參與廣泛。

美國所有的調水工程都由聯邦政府和各州政府統一組織建設，并負責工程的運行管理。在調水工程的管理體制方面，聯邦政府沒有統一的水管理機構，墾務局、陸軍工程師兵團、水資源委員會和田納西流域管理局等4個單位可以由聯邦政府或國會授權對本系統的工程規劃、設計、施工和運行進行管理。州政府可以從社會團體、個人和其他經濟實體集資用于水利工程建設，但不允許私人直接建設和管理大型水利工程。根據加州法律的規定，州內的所有水是州人民的共同財產，州政府是水資源的公共托管人，州政府、地方政府及私人企業均不同程度地參與水資源開發和管理工作。這些機構各司其職，分工負責。調水工程建設的資金是由聯邦政府提供撥款和長期低息貸款，以及發行建設債券，購買此類債券所得收入免交各種稅費。[5](p838)

此外，政府鼓勵公眾參與調水工程環境保護工作。美國《國家環境政策法》規定，美國公眾享有廣泛的權利，行政機關必須通過“說明會”、“公示”、“聽證會”等方式，使公眾廣泛了解決策的過程、內容和結論，并且規定了相當詳細的參與時間、方式和參與的過程，具有很強的公開性，這就是賦予了公民環境參與權。[6](p102-104)公眾環境參與權的確立，是民主理念在環境管理活動中的延伸，可以促進環境行政民主化，防止行政機關的違法或不當行為造成環境污染和破壞。在加州水道工程中，水資源部向公眾公開其組織機構和開支賬目，等待公眾的監督；同時投入大量的人力、物力，印制大量宣傳品，拍攝各種介紹工程的宣傳片、記錄片，無償向公眾開放，鼓勵公眾參與。在加里森調水工程中，許多組織提出了法令訴訟，國家奧特朋協會竭力想中斷工程的建設。該組織聲稱加里森工程違反了《國家環境政策法》，并堅持與政府間簽訂一項條款，暫時中斷工程的建設，直至國會對該工程重新授權。[7](p119)由此可以看出在調水工程規劃和實施過程中，公眾廣泛參與，環保組織也起到了積極的作用。

4.預防為主，突出生態環境影響評價的作用。

環境影響評價是指對環境有影響的人類活動進行預先評估，或者對擬議中的人類活動可能產生的環境后果進行分析，即對于擬議中可能對環境產生不良影響的活動進行環境影響評價。美國率先于1969年在《國家環境政策法》中規定了環境影響評價制度，隨后在《關于實施國家環境政策法程序》的條例中對該制度進行了詳細的規定。

調水工程的建設和調水任務的實施，滿足生產力發展需求的同時，不可避免地在一定程度上改變自然面貌和生態環境。水源區、輸水區和受水區水文情勢將發生變化，使已經形成的平衡狀態受到一定的干擾，由于生態環境作為人類生存繁衍、經濟社會持續健康發展的基礎，其健康持續發展尤為重要，于是，調水工程對生態環境影響引起社會的普遍關注，所以需要對調水工程進行生態環境影響評價。生態環境影響評價是指對開發建設項目在建設和運行過程中對生態系統造成的非污染性影響進行評價，通常也稱非污染生態影響評價。[8](p132)美國學者Mampiti等提出了將環境的可持續發展融入經濟發展計劃的整體層次框架，并以調水工程的水資源開采作為案例進行了分析，應用并發展了生態經濟核算矩陣以評價Lesotho和SA的生態經濟影響，其研究成果進一步判定了調水工程對生態經濟的直接、間接及潛在影響的程度。[9](p3)一項大型調水工程的環境影響評價，不僅包括對單個建設項目產生的大氣、水、土壤、噪聲等污染進行評價，也包括對由于項目建設活動引發的地面塌陷、滑坡、泥石流等地質災害的發生和流域生態系統的穩定性和系統性破壞程度進行區域性生態影響評價。因此生態環境影響評價更為突出，1992年10月頒布的《中央河谷工程改良法案》，將魚類和野生生物保護及其棲息地環境修復等工程目標放在與灌溉和生活供水同等重要的位置上。這是美國從工程措施之一角度確認生態環境影響評價的重視。

三、美國調水工程環境保護政策對我國的啟示

我國地處歐亞大陸東部，東臨太平洋，西北深入亞洲腹地，水資源總量豐富，但人均水資源量少且時空分布及其不均。受降水量的影響，我國地表水資源的總趨勢是東南多、西北少，西北部缺水現象十分嚴重。為了緩解重點缺水地區的供需矛盾，我國建設了一批調水工程，其中南水北調工程是目前全世界最大規模的調水工程，也是我國實施跨流域調水的標志性工程。我國的調水工程的環境保護事業需要國家環境政策加以促進，美國調水工程環境保護政策具有啟示作用。

1.完善我國跨流域調水環境保護法律法規體系。

以南水北調工程為例，我國出臺了一系列政策規章加以規制工程施工行為。如《南水北調工程征地移民檔案管理辦法》、《南水北調干線工程征遷安置驗收辦法》（國調辦征地[2010]19號）、《國務院南水北調工程建設委員會辦公室新聞宣傳工作管理辦法》（國調辦綜[2009]18號）、《南水北調工程建設安全生產目標考核管理辦法》（國調辦建管[2008]83號）、《國務院南水北調辦關于進一步規范南水北調工程施工招標標段劃分的指導意見》（國調辦建管 [2008]113號）、《南水北調工程建設資金管理辦法》、《關于進一步加強南水北調工程建筑市場管理的通知》、《南水北調工程質量監督信息管理辦法》、《南水北調東中線第一期工程檔案管理規定》、《南水北調工程初步設計管理辦法》。但這些規范性文件的位階不高，而且缺乏針對環境保護的規定。我國《水法》第22條規定，“跨流域調水，應當進行全面規劃和科學論證，統籌兼顧調出和調入流的用水需要，防止對生態環境造成破壞。”它僅表明應當進行全面規劃和科學論證，統籌兼顧調出和調入的用水需要，防止對生態環境造成破壞，該條文的表述原則性較強，缺乏可操作性，不利于實施具體的跨流域調水環境保護措施。

鑒于對美國跨流域調水生態環境保護立法的分析，筆者提出如下立法建議：一方面，在環境保護法律體系中留下跨流域調水的印記，如在環境保護法中加入跨流域調水生態環境保護的條款；另一方面，每建設一個跨流域調水工程，也應該有一部相應的具體法案，全國人大及其常委會或其他有權制定法律法規的機構或邀請專家對相關法案進行論證。

2.政策制定可針對具體環境問題。

調水工程對生態環境的不良影響是多種多樣的。首先，輸水沿線及受水地區土地大面積沼澤化、鹽堿化。早期的調水工程大多是以灌溉為目的的，如果忽視了配套的排水系統，加之供、輸、配水系統中的水量損失和蒸發，一旦土壤地下水位超過地下水臨界深度，將導致鹽類在土層中重新分配和積累，作物根系層鹽分濃度聚積，土壤結構破壞，營養元素損失，水土和水鹽平衡失調，灌區生態平衡打破，就會給生態環境帶來不良影響。其次，調水會涉及較大范圍的淹沒和移民問題。在實施調水工程時，免不了要興建大型水庫、輸水渠道等，這將造成較大的土地淹沒和占壓，形成新的移民，這些移民被迫搬遷或重新安置，給安置區增加土地負擔。同時，生物圈被打亂，野生生物生存環境被破壞。再次，水污染與河口咸水入侵問題。調水工程的源頭和沿線范圍內會有許多污染源，如果處理不當，將會調來受污染的水，加劇受水地區的水污染程度，破壞受水地區的生態環境。在水量調出區的下游及河口地區，因下泄流量減少，如調度不當，將引起河口咸水倒灌，水質惡化，破壞下游及河口的生態環境。最后，傳播疾病問題。不同地區調水可能會產生特定的不同影響，可能因調水引發疾病，像瘧疾、腦炎、血吸蟲病等，影響人類健康。調水灌溉過量，容易產生和傳播寄生蟲和水生生物病害，這在熱帶亞熱帶地區尤為嚴重。[10](p10)

政策制定時可以針對不利影響的一個方面，也可針對不同的區域有所側重地進行生態環境保護，這樣應根據調水區、受水區、輸水區不同生態環境問題的特點，制定流域性或地方性配套政策法規，解決區域性的專門問題。美國調水工程環境保護政策十分重視野生動物的保護問題，幾乎所有的法案中都專門提到了野生動物棲息地保護的問題，同樣，我國也可以根據具體調水工程中的突出問題制定專項政策。例如，針對水污染防治問題，應充分重視調水工程的源頭和沿線范圍的許多污染源，規制污染物排放，并形成一系列懲罰措施，更好地保護水源。

3.加強政府管理與公眾參與的互動。

隨著環境問題的社會化和全球化，各個國家通過立法確立了對公共環境的法律管制，相應地配置了國家的環境行政權和公眾的環境參與權，共同保護環境免受污染和破壞。

一方面，政府管理方面要完善我國調水工程管理體制，《水法》第十二條規定我國采取“對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”。這一體制以流域為單元進行管理，并沒有涉及調水工程管理的內容。任何一項調水工程的決策、實施和運行管理，都涉及到區域水資源的重新配置，對調水區、受水區及輸水區的經濟社會發展和環境產生重要影響，調水區、受水區和輸水區、行政區域之間必然會維護自身的利益，圍繞水資源配置、工程規模、輸水線路、資金籌措、建設管理體制、供水水價及水環境保護等方面提出各自訴求。特別是我國調水工程一直實行行政調水制度，只要調水申請通過國家的審批，調水區就必須服從調水規劃，受水區可以無償或者低價得水，行政調水的背后，隱藏著經濟利益的喪失與侵奪。由于對調水區缺少利益補償，上級行政組織的協調費時耗力、成本很高，調水各方較難達成一致。隨著我國市場經濟的不斷發展，跨流域調水管理體制的設置，既要發揮政府的作用，又要順應水市場建立和發展的需求。按照我國《南水北調工程總體規劃》的要求，南水北調工程建設與管理的體制是“政府宏觀調控，準市場機制運作，現代企業管理，用水戶參與”。[11](p70-74)這意味著我國跨流域調水工程組織建設主體應由政府部門轉向工程管理局(指揮部)、專業性公司；工程運營管理主體應由政府部門轉向水管事業單位、自主經營的公司。這一體制強化了政策、市場和行業條例的約束及監督作用。

另一方面，加強公眾參與是完善政府管理的重要環節，公眾參與對于跨流域調水環境保護是必要的的。公眾參與有利于加強對環保部門的監督,杜絕棄權、瀆職現象的發生；有利于彌補環保部門能力的不足,發揮公眾信息準確性、迅速性、廣泛性的優勢；更有助于完善環境相關政策。[12](p33-36)只有堅決落實國家環境政策，才能將環境保護真正落實到調水工程中的各個環節，加強政府管理，擴大公眾參與，實現二者的有機互動，最終達到保護生態環境的目的。

4.重視生態環境影響評價，適時引入戰略環評。

我國《環境影響評價法》對于環境影響評價做出了概念界定，從這一概念可以看出，無論從評價對象，評價內容上，美國《國家環境政策法》中的環境影響評價均比我國的規定廣泛。我國環境影響評價的對象是規劃和建設項目，而對于政策、法律等的戰略環評并不在我國環境影響評價法的調整范圍內。在美國，環境影響評價已成為調水工程前期可行性論證階段必不可少的關鍵性工作。并不是所有調水計劃都可以實施，盡管有些調水計劃經濟效益相當可觀，但因生態環境負面影響較大，最終被迫取消或無限期不予授權。也就是說美國以法案形式通過的調水方案均需經過嚴格的戰略環評，才能投入建設。此外，在生態環境保護的工程措施方面，美國政府不惜花費巨資修建野生動物生物保護設施、棲息地或保護區，以盡量減小工程對生態環境的影響。由于調水工程的整體性與復雜性，環境影響評價不能僅僅停留在傳統建設項目環境影響評價的層面，重視生態效益，對保持流域間生態平衡，預防環境問題的發生起到積極作用。

對于戰略環境影響評價，美國《國家環境政策法》規定，在對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦活動中，均應由負責官員提供一份擬議行動環境影響及其替代方案的說明。在一開始就將宏觀決策包括在環境影響評價的范圍之內，不僅對政策、計劃、規劃、工程建設項目要求進行環境影響評價，而且對立法建議報告也要進行環境影響評價。為了使這一規定具體得到實施，美國總統環境質量委員會于1978年發布了《國家環境政策法實施條例》，具體規定了“立法建議”和“重大聯邦活動”的范圍。具體包括：正式通過的政策，如規章、法規及其解釋、條例、國際公約或條約等；正式通過的規劃；通過的項目計劃；具體批準的項目等等。戰略環境評價是環境影響評價從微觀到宏觀的轉移，跨流域調水工程也應從戰略的高度，在宏觀上重視環境保護，預防為主，防治結合，以達到環保事業全面協調可持續發展。所以，我國應重視并積極開展生態環境影響評價，并適時引入戰略環境評價。

四、結語

跨流域調水工程是人類為了改善自己的生存環境，發展經濟而實施的一項大規模的人工水利工程。它能夠促進人類的生存和發展，使人們獲得巨大的社會、經濟和生態環境效益。但是跨流域調水人為地改變了地區水情，勢必會改變原來的生態環境，打破原有的生態平衡，如果規劃決策不當，將造成嚴重的、不可逆轉的生態環境破壞，進而威脅人類的生存和發展。我國應借鑒美國調水工程環境保護政策的經驗，加強我國調水工程管理，更好地保護人類共同的家園。

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F061.5

A

1003-8477(2011)05-0057-04

黃德林（1959—），男，中國地質大學（武漢）政法學院教授，博士生導師。胡志超（1986—），男，中國地質大學（武漢）政法學院公共管理專業碩士研究生。齊冉（1987—），女，中國地質大學（武漢）政法學院環境與資源保護法學專業碩士研究生。

教育部人文社會科學研究重點基地重大招標項目“生態文明與環境法制建設”（編號：08JJD820166）、湖北省社會科學基金項目“飲用水水源污染防治立法研究 ”（編號：205020）、武漢市軟科學項目“武漢城市圈節能減排政策研究”（編號：201040333118）的階段性研究成果。

責任編輯 周 剛