促進后三峽時期庫區發展的財稅政策措施的選擇研究

胡際蓮

（重慶三峽學院，重慶 404000）

促進后三峽時期庫區發展的財稅政策措施的選擇研究

胡際蓮

（重慶三峽學院，重慶 404000）

三峽樞紐工程、輸變電工程和移民搬遷安置全面進入掃尾階段，“后三峽時代”已經開啟，三峽庫區面臨著新的“地質災害、二次生態移民”問題，后三峽時期三峽工程運行體制與制度、庫區發展等問題又引起了各級政府及學術界關注。政府在后三峽時期庫區發展中仍將擔當重任，財稅政策也仍將是解決后三峽問題的主要途徑。

后三峽時期；財稅政策；生態移民

引言

在三峽水庫的規劃與建設期，三峽工程主要定位于防洪、清潔能源基地、通航三個方面。隨著三峽水庫逐漸全面建成運行，對三峽水庫及庫區定位的認識也在繼續深化。自2006年開始，重慶就提出“三峽水資源戰略儲備庫”的三峽水庫新定位，并在此后逐步獲得國家的認同。而在《三峽后續規劃》送審稿中，對新形勢下三峽水庫主體功能作出了最新的定位——“三峽水庫是中國重要的淡水資源庫”，因為“三峽水庫蓄水393億立方米，控制流域面積100多萬平方公里，多年平均徑流量4500億立方米，對保障庫區和長江中下游群眾飲水安全，優化中國水資源配置，緩解北方干旱具有戰略意義”。此外，還增加了“三峽庫區是百萬移民的安置區”這一定位。進入“十一五”以后，按國家主體功能區建設將三峽庫區劃分為生態經濟區、限制和禁止開發區。

一、后三峽時期庫區面臨的問題

作為世界上最大的水利水電樞紐工程，三峽工程已先后于2003年和2006年分別實現了135米水位和156米水位的蓄水目標，2009年實施175米的最高水位蓄水試驗（由于氣象因素上游來水少，為保證下游城市的用水，實際試驗蓄水到172米），標志著三峽工程如期完成了初步設計建設任務。三峽工程建成后，庫水淹沒區將涉及湖北和重慶的二十個區市縣，最終動遷移民約一百一十余萬人，其中重慶十六個區市縣受淹，移民數量占整個庫區移民的百分之八十五左右?，F今，三峽樞紐工程、輸變電工程和移民搬遷安置全面進入掃尾階段，“后三峽時代”已經開啟，三峽庫區面臨著以下問題：

（一）生態庫區的定位與發展矛盾。

三峽庫區地處川東丘陵，山地多平地少，地質災害頻繁，自然生態脆弱，本來人口承載力就低；三峽工程的建設又產生了大量移民，而大部分移民是按照“就地后靠”的原則搬上來的，這勢必對本已嚴峻的庫區承載力產生更大的壓力。

據再次開發性移民課題組實際調研，庫區現在人口密度為302人每平方公里，是全國的2.1倍，同類地區的4—5倍，已經遠遠超過適度環境人口容量。西南大學三峽問題專家藍勇教授從經濟地理學的角度測算，認為考慮到目前的生產力狀況，庫區只能承載現有人口的一半左右。因此，國家對庫區的區域定位是生態功能區、限制和禁止開發區。

就三峽庫區目前的生態環境容量和土地承受能力，要實現持續發展是很困難的。因為就三峽庫區現在的資源環境，發展傳統農業對庫區進行開發而言很容易造成水土流失，容易造成三峽水庫的淤積，會影響其防洪蓄水發電等功能的發揮；而大規模的發展工業，可能造成水體污染。

（二）生態移民模式的選擇。

“建議國家有關部門著手研究三峽庫區生態性移民的可行性和實施方案，爭取再用10年時間完成500萬生態性移民?！痹瓏噎h保總局副局長、中國工程院院士金鑒明，在2009年9月8日—10日于重慶舉行的第11屆中國科協年會上的這番發言，引起廣泛矚目。庫區生態移民工作面臨著環境承載能力弱、移民數量大、政策不配套、補助標準低、工作無經費等困難。

減少庫區人口，減輕庫區壓力已成共識，但采取何種方式學界爭論已久。時至今日，藍勇教授依然認為，需要政府采取強制措施將移民外遷來解決人口與庫區之間的矛盾，這樣不僅可以解決三峽庫區的生態環境問題，還可以借機調整三峽地區歷史上形成的不合理的經濟結構。但重慶市政府有關官員則表示，政府現在來有組織的實施統一搬遷已無可能性。當初各區縣所拿出的移民方案也基本上是就地后靠，外遷只占很少的一部分，因此大規模的外遷如今已沒有可行性。

市場選擇、政府引導的開發性移民模式是重慶市社科院再次開發性移民課題組在對三峽庫區深入調研基礎上提出的。它是以梯度轉移、無土安置為主，以市場化為導向，將農村勞動力轉移和城市化、工業化進程緊密結合起來。這在搬遷方式、實施主體和安置方式上都有別于三峽水庫工程移民。目的是實現其穩定居住，使農民工逐步變化為市民，并放棄農村的土地。這種移民呈現梯度，就是借助有條件或者已經脫離非農的人口這樣一個杠桿，來減少庫區人口。相對而言比較具有可行性，同時可以節省很多行政資源，也避免了很多可能產生的矛盾。課題組提出：政府在宏觀上要努力發展經濟，搞好“一圈兩翼”和幾個區域中心城市的建設，發揮其帶動作用，而具體則要針對庫區進城務工人口制定相應的社保體系，解決其子女上學、老人就醫等問題。[1]

有專家建議，目前政府對庫區進行的高成本的投資（如基礎設施的建設和義務教育的財政支出），若能轉向為其解決社保問題等基本保障的支出，差不多就可以抵消遷移成本，后一種財政支付方式可使這些移民長期穩定下來。

（三）移民后期扶持任務艱巨。

三峽工程建成，庫水淹沒區涉及湖北和重慶的二十個區市縣，截至2008年底，累計搬遷移民125.5萬人；重慶十六個區市縣受淹，至2008年底重慶移民實際搬遷112.8萬人，數量占整個庫區移民近百分之九十，其中重慶城鎮移民64.53萬人，鄉村移民48.3萬人，重慶市外搬遷12.4萬人，也就是說重慶實際安置移民搬遷近100萬人。這100萬移民的后期扶持對于重慶來說任務艱巨，同時外遷移民返流也是不可回避的事實，雖然目前返流移民未納入后期扶持范圍，但為他們提供生存空間和就業機會的任務仍然落在庫區政府的肩上。①參見2009年重慶市統計年鑒。

（四）地質災害的防治與環境治理。

作為全國地質災害密度最高的地區之一，重慶庫區隱患點達10792處。蓄水175米高后，2500余處監測預警點中已發生地質災害（險情）252處（其中新發生172處）。由于處置及時，未造成人員傷亡。同時，庫區山高坡陡，石漠化現象相當突出，水土流失面積占48.6%，大量的坡耕地、劣質耕地需要改造。農村面源污染占70%，已超過工業污染，還有15條一級支流回水區發生“水華”現象。

（五）遺留問題亟待解決。

受移民淹沒規劃調查遺漏以及國家政策調整等因素的影響，目前三峽移民搬遷安置遺留問題較多，存在著淹沒學校與醫院搬遷欠賬、非耕地未補償、破產關閉國有工礦企業職工安置資金缺口、半淹企業淹沒線上資產損失及功能恢復、城集鎮基礎設施恢復等諸多問題。

二、后三峽時期政策的主要目標與重要途徑

（一）后三峽時期政策的主要目標。

1.扶持移民安穩致富。移民搬遷安置任務完成后，政策目標將轉向促進移民安穩致富，促進庫區穩定發展。加大移民后期扶持力度，逐步增加移民后期扶持資金，切實解決移民長遠生計問題。完善移民就業扶持體系，加大職業教育、技能培訓、市場信息、創業引導和就業援助工作力度，提高移民就業再就業能力。加快庫區產業開發和基礎設施建設，繼續對庫區移民就業再就業實施資金和政策傾斜，提供更多本地就業崗位。以基本養老、醫療和失業保險為重點，將農村進城鎮安置移民、城鎮占地移民、生態屏障區及地質災害避讓移民納入社會保障體系。解決三峽移民搬遷安置遺留問題，包括淹沒學校與醫院搬遷欠賬、非耕地未補償、破產關閉國有工礦企業職工安置資金缺口等遺留問題，幫助移民解決生產生活中的實際困難和問題，促進三峽庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟社會發展，統籌解決庫區當前突出矛盾和長遠發展問題。

2.支持庫區產業發展。積極發展適合庫區特點的優勢特色產業，是實現移民搬得出、穩得住、逐步能致富的主要途徑。積極發展能源及礦產資源深加工、石油天然氣化工和鹽化工、機械制造、紡織服裝、現代中藥及生物醫藥等重點產業，支持庫區城鎮移民生態工業園建設，增加對園區基礎設施建設投入補助。鼓勵優質產業向綜合條件較好的三峽庫區、涪陵等庫區城鎮布局，探索創新產業園區多元共建和異地投資利益分享新機制。嚴格執行庫區生態環境保護要求，嚴禁高污染行業企業落戶。認真落實全國對口支援三峽庫區移民工作五年規劃綱要，鼓勵更多的省市、企業向重慶提供人才、資金和項目援助，探索更加有效的對口支援方式，增強庫區的造血功能和發展后勁。繼續發揮庫區產業發展基金的扶持作用。依法開征三峽電站水資源費。盡快編制并報批三峽庫區后續工作規劃，統籌考慮三峽庫區后續工作資金需求，抓緊研究制定國家重大水利工程建設基金政策出臺后的分配方案和管理辦法。建立國家級生態經濟特區及全流域的生態補償機制，大力發展循環經濟、低碳經濟。

3.加強庫區生態環境建設。健全庫區生態環境保護體系，把三峽庫區建成長江流域的重要生態屏障，維護長江健康生命，確保三峽工程正常運轉。強化庫區工業污染源治理，搞好農業面源污染防治，禁止水庫網箱養魚，加大水庫清漂力度，解決支流“水華”等影響水質的突出問題。完善并實施三峽庫區綠化帶建設規劃和水土保持規劃，強化生物治理措施，加大水土流失治理力度。根據庫區生態承載能力，穩步推進生態移民，在水庫周邊建設生態屏障區和生態保護帶。制定落實消落區治理方案和相關措施，加強三峽庫區生態環境監測系統建設。推進三峽庫區三期地質災害防治工程，建立三峽庫區地質災害防治長效機制，落實庫區防災減災保安措施。加強三峽工程蓄水后的生態變化規律和長江流域可持續發展戰略研究。①參見國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見[2009]3號

（二）財政政策仍將是解決后三峽問題的重要途徑。

1.財政政策在三峽移民建設期間發揮了重要作用。三峽工程建設期間在移民搬遷、產業扶持和經濟結構調整、生態環境保護、基礎設施建設、社會發展以及移民后期扶持方面，采取了一系列的政策，主要包括：

稅收優惠政策：移民搬遷占用耕地給予耕地占用稅減免，鼓勵庫區技術改造，對進口自用物資所繳納的關稅及增值稅全額返還，對移民開發項目、淹沒遷建項目以及對口支援項目給予企業所得稅、農業稅、特產稅減免。

財政投資與補助政策：加強商貿流通基礎設施建設與結構調整、水利能源基礎建設，城市污水垃圾處理設施建設、地質災害防治、庫周綠化帶建設等生態環境保護方面建設，加強教育、衛生和文化事業基礎設施以及勞動力市場建設。

中央財政轉移支付政策：實行移民再就業補助及崗位補助，拓寬移民就業渠道，給予庫區移民養老保險、失業保險、貧困移民最低生活保障及“三無”人員補助，為其提供社會保障。

2.財政政策仍將是解決后三峽問題的重要途徑。國務院副總理李克強在考察三峽庫區時明確表示：“要把投資與改善民生有機結合。要把移民安穩致富問題作為后續工作的一項重要任務來抓，推進庫區經濟社會加快發展，使百萬移民穩得住、逐步能致富，使庫區各族人民共享改革發展的成果?！?/p>

解決后三峽時期解決三峽庫區的遺留問題、生態移民以及移民后扶、生態建設補償、污染治理與水資源保護、水土流失治理與地質災害治理等問題應該是財政政策的目標，財政政策仍將是解決后三峽問題的重要途徑。

三、促進后三峽時期庫區發展的財稅政策措施

要實現后三峽時期的財政政策目標，就應落實各項財稅政策措施：

（一）促進生態移民搬遷及移民安穩致富的財稅政策措施。

1.促進移民就業的財稅政策措施。促進移民就業可以參照國家鼓勵再就業的財稅優惠政策以促進移民就業。（1）通過稅費減免和財政補貼，鼓勵和支持移民自主創業。對移民從事個體經營的（國家限制的行業除外），在規定限額內依次減免營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。對移民從事個體經營而自籌資金不足的，可提供小額擔保貸款和中央財政貼息。（2）通過稅費減免優惠和財政補貼，鼓勵企業吸納移民就業。對三峽庫區商貿企業、服務型企業（國家限制的行業除外）、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，招用移民就業并與其簽訂1年以上期限勞動合同并繳納社會保險費的，按實際招用人數，在相應期限內定額依次減免營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。（3）通過財政補貼及稅收優惠政策，鼓勵多層次、多形式的移民職業培訓，提高勞動者就業能力和創業能力。對移民接受中職、高職及本科不同層次職業教育分別給予一定的直接補貼；給予培訓移民的學校、職業培訓機構實施移民培訓經費的資助和補貼；還可以對接受移民就業企業的移民上崗培訓經費實行所得稅前加計50%扣除的稅收優惠。

2.為移民提供社會保障的財稅政策措施。（1）對三峽庫區商貿企業、服務型企業（國家限制的行業除外）、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，在新增加的崗位中，如果當年新招用移民就業，并與其簽訂1年以上期限勞動合同并繳納的社會保險費的，在企業所得稅前加計50%扣除的稅收優惠政策，對于移民個人繳納部分給予50%的補貼。（2）對于靈活就業的移民，其申報就業并自行繳納社會保險的，給予一定數額的基本養老保險、基本醫療保險和失業保險補貼。（3）以土地承包經營權置換社會保障，以促使移民自愿放棄土地走向城市。

3.財政補貼和稅收優惠，為移民提供廉租房經濟適用房。給予開發商稅收優惠、貼息、租金補貼，以宅基地換取住房等多方面為移民提供保障性廉租房經濟適用房，以解決移民安居之憂。

4.追加后續投資解決遷建遺留的問題。追加投資解決三峽遷建遺留的非耕地未補償、破產關閉國有工礦企業職工安置資金缺口問題，實現政策的公平性；解決淹沒學校與醫院搬遷欠賬，加大庫區學校、醫院的投入，為移民提供良好的公共醫療教育條件；投資解決淹沒企業資產損失及功能恢復、城鎮基礎設施恢復問題，改善庫區基礎設施條件。

（二）促進庫區產業發展的財稅政策措施。

1.發揮產業基金的產業造血功能，優化庫區產業結構。為破解庫區“產業空虛”，促進移民安穩致富，中央專門設立了總額達50億元的三峽庫區產業發展扶持基金，有針對性地支持特色產業園區、生態產業園區以及高新技術產業園區建設，發展庫區農業產業化、發展勞動密集型制造業、商貿物流業和旅游業，高新技術產業，優化庫區產業結構。

2.給予特殊的稅收優惠政策，引導資金投向三峽庫區。（1）放大西部大開發稅收優惠政策。建議在三峽庫區延長執行5—10年，并對三峽庫區符合重點支持產業方向的內外資企業以及符合西部大開發優惠政策的五類基礎產業條件的內外資企業，給予“五免五減半”（即前五年免征企業所得稅、后五年減半征收企業所得稅）的優惠政策。對于庫區貧困區縣和移民量大的區縣，建議國家在今后5年內通過財政轉移支付繼續對其因稅收減免而引起的財政減收給予補助。同時，比照民族自治區地方企業所得稅優惠政策，授權重慶市人民政府核準對庫區企業定期減征或免征企業所得稅。（2）加大進出口稅收優惠政策力度。建議比照國家鼓勵類產業國內投資項目進口自用設備和外商投資鼓勵類產業及中西部優勢產業項目進口自用設備免稅政策，對庫區企業進口自用物資實行直接的免稅政策，減少政策認定成本。同時，出口退稅由地方財政承擔部分，余額由中央財政解決。（3）設立萬州海關特殊監管區，給予萬州保稅港優惠政策，吸引投資帶動庫區發展。依托重慶寸灘保稅港，利用萬州水陸空交通樞紐優勢，后續加大萬州港區建設，設立萬州保稅港區，以優惠政策吸引各類企業投資萬州，優化庫區產業結構，帶動庫區產業發展，擴大移民就業空間，實現百萬移民安置區功能。

3.增強地方財力的財稅政策措施。（1）加大轉移支付力度。加大對三峽庫區財政轉移支付力度。建議中央以2005年財政轉移支付額為基數，每年保持20%的增幅。（2）調整共享稅比例。建議考慮到三峽庫區現有發展水平和財政能力，上交中央的75%的增值稅按不同地區實行區別對待的不同分成比例，對三峽庫區實行中央與地方五五分成或四六分成辦法，對三峽庫區增值稅、消費稅兩稅增量分成比例提高到1∶0.6，由此增加的地方收入可用于加大基礎設施建設，經濟結構調整及庫區生態環境建設。將中央設在地方企業增值稅的15%以補貼形式返還給三峽庫區，用作中央企業配套服務設施建設和延伸產業鏈，增強中央企業對三峽庫區經濟發展的牽引力和輻射力。對三峽庫區區縣的能源、礦產品、原材料等征收的增值稅，到2020年前實行先征后返政策。增加對財政困難庫區區縣的補貼數額，撥出相應的?？?，對歷史欠賬過多，累計赤字超過財政收入總額的庫區區縣采取一次性填平補足的辦法，卸掉沉重的負債包袱，輕裝上陣，全力發展。（3）調整完善三峽電站稅收分配政策。建議中央將三峽電站實現的增值稅及城市維護建設稅和教育費附加返還庫區的政策延續到2020年。同時，從2010年起對三峽電站實現的企業所得稅也比照現行增值稅的管理模式、分配比例和辦法，由重慶市、湖北省與中央共享。

（三）促進庫區生態環境建設的財稅政策措施。

1.加大生態環境建設的財政投資。投資建立長江三峽生態經濟區和庫區水資源保護區，支持庫區重大環保設施和生態屏障工程建設；國家在土地開發整理、農業綜合開發、標準農田建設等項目資金上優先安排三峽庫區；推進開發區、工業園擴區升級，建設一批生態農業示范園、生態工業示范園、科技產業園、循環經濟實驗區和生態旅游示范區；支持三峽庫區優勢特色產業發展；加大工業污染治理的投入。

2.調整和創新稅收制度，促進庫區產業環境建設。（1）在三峽庫區進行增值稅轉型試點，培養三峽庫區經濟的比較優勢。為發展三峽庫區農業加工業及發揮礦產資源優勢，建議將企業收購初級農產品和收購小規模納稅人礦產品的抵扣率分別由10%與6%提高到13%，以保護三峽庫區資源型企業的應得利益。（2）適當提高資源稅率，擴大資源稅的征收范圍，用于三峽庫區的水土流失地質災害治理。建議提高資源稅率，對不可再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，實行從價定率征收的辦法，達到對資源保護性開發的目的。加快資源稅“費改稅”步伐，逐步擴大資源稅征稅范圍，將森林、草原、地熱、名貴中藥材等需要保護性開發的資源均納入征稅范圍。擴大資源稅的征稅范圍并提高其稅率后，為防止該稅種出現逆向調節而導致破壞資源的問題，資源稅收入應歸屬中央以加大三峽庫區的水土流失地質災害治理。（3）開征環境保護稅，補償給三峽庫區，促進庫區生態環境建設。根據我國實際情況，將現行征收的超標準排污費，生態環境恢復費改為環境保護稅，并擴大征收范圍，對在我國境內一切從事生產經營并取得收入的單位和個人征收，突出該稅種廣泛適用的特征?？紤]到三峽庫區當前水資源的治理生態環境任務較重，建議將在長江受益流域征收的環境保護稅轉移支付給三峽庫區，以促進三峽庫區的生態環境建設。[2]

結論

2008年9月，國務院三峽工程建設委員會第十六次會議對三峽工程后續工作進行了部署，確定由國務院三峽辦，會同國家發改委、財政部研究提出三峽工程后續工作方案，報國務院審批。三峽工程后續規劃范圍包括三峽庫區和長江中下游影響區。據估算，“后三峽時代”重慶、三峽庫區湖北等區域投入應該不低于1800億元人民幣，這預示著在后續規劃中政策目標與措施的選擇將起著關鍵作用。為此，本文在明確三峽時期面臨的問題基礎上，提出后三峽時期的政策目標，強調財稅政策仍將是解決后三峽問題的主要途徑，提出了解決后三峽問題的財稅政策措施建議。

[1]張友.三峽庫區醞釀再次開發性移民〔EB/OL〕http://www.21cbh.com/HTML/2007-3-19/HTML_RUSY73QDEISE.html

[2]陳新平.谷秀娟.發展低碳經濟需要財稅政策支持〔EB/OL〕http://www.resourcerecycle.net/bencandy.php?fid=229&id=58203

F810.45

A

1003-8477（2011）05-0067-04

胡際蓮（1966—），女，重慶三峽學院經濟管理學院副教授。

責任編輯 郁之行