環境政策工具的演化規律及其對我國的啟示

宋姣姣，王麗萍

（河南理工大學 經濟管理學院，河南 焦作 454000）

環境政策工具的演化規律及其對我國的啟示

宋姣姣，王麗萍

（河南理工大學 經濟管理學院，河南 焦作 454000）

眾所周知，“以人為本”是科學發展觀的核心和本質。從人權建設和人權保障的角度來看，“以人為本”，科學地回答了在發展和推進我國社會主義人權事業的歷史進程中“以什么人為本、以人的什么為本以及如何實現以人為本”這一核心問題，具有極為豐富的內蘊。

科學發展觀；“以人為本”；內蘊

環境保護早已成為我國的一項基本國策，特別是自改革開放以來，環境保護日益成為國人的一種共識，各級政府在這方面投入的人力、物力和財力不斷增加，環境保護取得了積極的進展。從政府的環境管制方式來看，政府命令—控制型環境管制一直處于主導地位，且與西方國家差異不大?；谑袌龅募钚铜h境管制較少，主要以稅費管制為主（如征收排污費），可交易許可證管制雖然在1985年就已開始摸索，但目前仍然處于試點階段，并沒有取得較高的推廣應用。因此，本文將重點介紹排污收費制度。

排污費作為一種主要的環境政策工具，自1982年開始在全國范圍內普遍實行，概括起來其呈現如下一些特征：[1](p36-38)（1）按污染物的濃度實行超標收費，排污總量控制被忽視。盡管從2003年7月開始，我國開始轉向濃度超標收費和總量收費相結合的收費方式，但是濃度超標收費依然占主導地位。（2）污染物中如果多因子超標，則只是按照收費最高的因子收費，這就大大削弱了污染控制的力度。（3）排污收費標準偏低，既不能反映污染的私人成本，也不能反映污染的社會成本，致使排污費的征收并未引起企業的重視，因而治污問題并未進入企業生產經營的決策程序。由于我國的排污費制度存在以上問題，加之受政策執行過程中管制機構的尋租行為、信息不對稱等影響，使得政府環境管制政策的效果大打折扣，環境管制目標難以按期達成，中國的環境保護之路仍然任重而道遠，尤其是環境管制政策的改革勢在必行。

一、環境管制政策的演化規律

縱觀世界各國的環境管制實踐，環境發展的不同階段使用不同的環境政策工具。自二十世紀七十年代以來，環境政策工具的發展經歷了三個演化階段：從以命令——控制型手段為主導，到市場經濟手段的介入，再到合作型等多元手段的參與。[2](p72-78)

（1）命令——控制型環境政策工具。

第一代工具是政府采用的具有強制性的命令控制工具，這一工具是指環境管制者以法律法規為依據，強制環境污染者必須把污染的成本內部化，其具體手段則是管制者按照一定的環境標準頒布、實施相關法律、法規，命令企業必須采取排污技術，以達到既定的排污目標。以美國為例，1955年《空氣污染控制法案》的通過標志著美國聯邦政府首次涉入污染控制領域。第一代環境政策工具曾經對環境保護做出了卓越的貢獻，美國、日本、德國和其他歐洲國家早期都較多地使用了這一工具。[3](p4-7)美國先后制定或修訂了一系列環境管制方面的法律，如:1963年《清潔空氣法案》、1967年《空氣質量法案》、 1965年《水質法案》、 1977年《清潔水法》、1972年《噪聲控制法》等。通過立法，美國在防治空氣污染、水污染、噪聲污染和固體廢棄物污染等領域確立了全國統一的管制標準。

這一環境政策工具通常能夠在短時間內改善環境保護業績，環保效果明顯，但同時也存在一定的缺陷。一方面，在政府強制實施命令控制型環境政策的過程中，企業選擇的靈活性比較小，并且如果在不考慮治污成本的情況下，政府通常會給所有排污企業規定相同的技術標準或執行統一的環境標準以完成環境保護的目的。正是由于命令控制型環境政策的強制實施，迫使不同的排污企業在排污、治污、防污的過程中必須采用既定的統一的技術標準和執行標準，使得排污企業在污染物的處理方式上沒有了選擇的余地，因此，企業一直處于被動狀態，不能誘導企業技術創新，在企業看來這種環境政策只會給他們增加成本，降低競爭力，所以一部分排污企業都在消極應對。另一方面，從政府的角度來看，命令控制型環境政策對政府的監管要求比較高，增加了政府的行政管理費用，管制成本較高，且環境管制效率也比較低。

（2）基于市場的激勵型環境政策工具。

第二代工具是基于市場激勵型的環境政策工具，這一政策工具也被稱為環境管制的經濟工具，因為這一工具引導排污企業的治污行為主要是以市場經濟機制為依據，利用市場經濟信號達到環境治理的目的。基于市場激勵型環境政策工具通過給予經濟主體一定的利益作為激勵，借助經濟手段使得排污企業能夠從防污行為和環境保護中獲得一定的經濟利益，進而可以引導排污企業主動從自身利益出發自愿選擇對環境更有利的行為?；谑袌龅募钚铜h境管制的經濟手段主要包括：排污許可證制度、排污稅制度、環境標志與企業環境管理體系認證制度、產業布局和結構調整政策、廢物的循環利用政策、清潔生產政策與技術更新等等。

激勵型環境政策是通過排污權交易、補貼和排污稅等市場機制來引導排污企業的排污行為，從理論研究和實踐來看，基于市場的激勵型環境管制不但有利于刺激排污企業進行技術革新，采用廉價且效果較好的防污技術，而且如果可以在有效的低成本條件下使得這些經濟刺激能夠被識別和持續采用，那么這一環境政策將會帶給企業更多的利益，從而更有利于擴散和研發新的治污技術。[4](p117-119)但與政府的命令控制型環境規制相比，激勵型環境規制也有其內在的缺陷：首先，由于激勵型環境政策的實施是基于市場機制，在市場機制不健全的情況下，排污權交易、補貼和排污稅等手段將無法充分發揮；其次，經濟活動主體（比如排污企業）對排污權交易、補貼和排污稅等工具反應及對信息的反饋需要一個過程，因此基于市場的環境政策行為的激勵作用往往要通過一段時期才能顯露出來。

（3）商業——政府合作型環境政策工具。

由于政府強制性管制和經濟激勵型管制的局限性，于是出現了自愿性環境管制，即商業—政府合作型環境政策工具。與前兩種環境政策工具不同，自愿環境管制是一種非正式的環境管制，是建立在政府、排污企業及廣大群眾自愿參與實施的基礎之上的，一般不具有強制性的執行要求，這一環境政策工具屬于道德勸告性質的，比如通過教育宣傳、樹立行業榜樣、通報批評等方式來營造一種氛圍讓排污企業意識到污染環境是可恥的，從而通過道德來約束排污企業的污染行為，或者通過社會輿論等形式對排污企業施加社會壓力迫使其參與到環境保護的行動中，共同完成環境管制的目標。隨著世界環保意識的提高和正式環境管制約束的加強，非正式的自愿性環境管制的排污企業參與數目和群眾自主性參與數目正在日益提高，其對排污企業的排污行為的約束作用越來越明顯。

自愿性環境管制的主要方法是政府或其他機構通過某些信息渠道給廣大群眾提供更多的關于排污企業的環境信息，以便廣大群眾或自主性監管機構積極主動地、很便捷地對這些排污企業隨時隨地進行監督，同時給這些自愿環境監管者一些關于環境友好型企業的信息，促使越來越多的排污企業加入到環境自我約束當中。

自愿性環境管制政策工具降低了政府的監管成本，同時更有利于激勵企業采用更先進的防污技術來完成甚至超過法律所規定的環境標準。政府與企業共同合作的方式進行環境管制，是建立在政府與企業相互信任的基礎上，這樣不但可以避免強制性管制的缺點，同時為政府和企業減少許多不必要的麻煩甚至帶來額外的收益。在這種方式下，管制者對于排污企業的違規行為并不是每一次都嚴格按照法律法規的要求來懲罰企業。相反，管制者會適當給予這些違規企業一些環境管制方面的豁免，從而激發企業自愿服從管制的愿望，促使這些企業做出保證會努力通過自我控制環境行為和迅速報告及糾正違規來服從管制。這樣企業有了更多的自主權，有利于激發企業創新，在環保的同時，提高企業的競爭力。

由于自愿性環境管制不具有強制性，所以這一環境政策在實施的過程中也存在一定的缺陷：（1）在監管與制定環境政策方面，我國至今仍然缺乏公開透明的法定程序，使得我國廣大公眾無法參與其中，尤其是那些小型企業、鄉鎮企業及個體戶的意見更是無法及時反饋，使得一些制定好的環境政策在出臺之后才發現政策的不切實際、難以實施。（2）關于排污企業的具體環境信息有所隱瞞。盡管我國現在會對社會公眾通報某一地區的環境狀況及空氣質量等信息，但是對于當地的排污企業具體的環境信息（比如生產原料、生產技術、排污情況等）并未對外公布。然而，公眾正是通過企業具體的環境信息來判斷該企業是否存在超標排放污染物的行為或者是否存在污染環境的趨勢，進而決定是否參與或支持該企業的發展（比如是否購買該企業的股份），尤其在調動公眾參與上力度不夠，從而導致所能動員的公眾力量十分有限。[5](p63-65)

不同的環境政策工具在不同的條件下所發揮的作用有所不同，他們有各自的優缺點，所執行的效果也不盡相同，因此不能簡單判斷哪種環境政策工具更具有有效性，不同的國家應根據自身的國情采取與之相適應的環境政策。

二、我國環境政策現存的問題

（1）環境政策與地方經濟發展政策不同步。

我國環境政策在計劃經濟時代興起，逐步形成于改革開放的經濟發展過程中。長期以來受經濟發展水平和管理理念的束縛，頒布與實施具體的環境政策和環境管理目標是我國環境政策的重點，很少將環境污染的預防及解決納入區域經濟發展戰略之中，地方性環境政策的宏觀意識相對薄弱，所以環境政策的制定落后于社會經濟發展進程。

（2）環境管理體制有礙于實施差別化的地方環境政策。

我國現在實行的環境管理體制是以行政區劃為單位的，地方環保局隸屬于地方政府，使得環境保護這一有機整體被這種行政體制分層切塊，不能做到因地制宜。某些地區為謀發展而不惜損害其他地區利益，阻礙環境管理的地方保護主義現象也時常發生。此外，由于部門之間協調欠佳，跨區域環保執法的難度較大。另外，不顧地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經濟發展程度等條件的影響，我國現在實行的環境政策和環境管理體制實行一刀切，不同地方的環境問題和環境管理缺乏特殊性和差異性。

（3）各類環境政策之間缺乏協調性。

各類環境政策之間缺乏互補性，表現為：第一，生態資源保護政策是分領域由各行政管理部門分別制定和執行，相關政策之間存在著重復交叉、事權劃分不清晰以及執法實施不順暢等問題；第二，污染控制類的政策相對健全，但有關生態建設和區域性的環境政策卻不充分。具體的環境管理制度中也存在類似問題，例如環境影響評價制度重點放在環境污染方面，而生態環境的評價意識薄弱；第三，環境管理中的行政手段相對完善，但依靠市場解決環境問題的工具比較少。

（4）生態環境保護、恢復、建設等相關的補償政策不完善。

對限制開發區和禁止開發區，有效的生態建設、生態補償的環境政策具有極大的影響。目前主要存在三方面問題：第一，經濟補償政策沒有因地制宜，例如：退耕還林還草的經濟補償政策是實行全國統一標準，但是對于生態環境脆弱地區和條件較好的地區，植林植草的成本肯定是不同的；第二，生態補償年限太短，生態恢復是一個循序漸進極為緩慢的過程，我國目前的還生態林補助8年，還經濟林補助5年，退耕還草補償年限僅2年。由于政策的補償年限較低，相應的候補政策沒有出臺，有的地方甚至出現復墾的現象；第三，不合理的補償政策加重了地方的財政負擔，例如退耕還林還草政策中規定退耕還林還草過程中所花費的各項費用都由地方財政負擔，這樣增加了地方政府退耕還林的執行成本，對地方政府而言缺乏退耕還林的經濟動力。而且許多地方由于財政困難，為落實退耕還林政策反而增加了一道阻隔，可以說是勞民傷財且效果不佳。

（5）自然保護區的管理體制不完善。

根據我國《自然保護區管理條例》，自然保護區由環境保護部門實施統一監督管理；林業、海洋、水產、農業、水利等部門分別是各專業自然保護區的行政主管部門。我國自然保護區的管理體制在部門管理方面存在著諸如各自為政而權力沖突、多頭管理而管理權限矛盾等問題，這種分部門管理體制所引發的問題漸現端倪：第一，分部門管理方面存在問題。我國共有兩千多個自然保護區，這些自然保護區分別由國家7個部門管理。在實際管理中，每個部門都有自己的管理體制、經費來源。各行政主管部門難免從部門本位主義的角度出發，積極發展隸屬于本部門的自然保護區，使得保護區的發展無法進行統一規劃，導致重復建設、各自為政等問題日趨嚴重，并開始制約自然保護區的管理與保護效率；第二，管理機構的設置方面存在問題。無統一的監督協調機構，管理機構性質、職能和權限不明確，自然保護區與其他類型保護的性質混為一談。在自然保護區功能劃分時，也是以經濟性的保護區為主，實際劃分區域時就把生態保護擱置一邊；第三，各部門的協調和溝通問題。具體主管部門與綜合管理部門之間缺少溝通和協調，結果使這種管理體制往往導致地方利益與生態保護發生矛盾，使保護向開發妥協，極容易引發地方利益與生態保護之間的矛盾。

（6）環境保護投資利用率低。

我國在環境保護投資上，主要是針對產業公害以及城市公害的消除與防治上的資金籌措管理方面。在新建擴建改建項目，納入環境保護對策的費用上；每年從管理部門和企業可利用的更新改造資金中，拿出7%用于環境保護對策；城市維持費的一部分投入環境保護對策中；企業排放污染物超出規定標準所支付的排污收費，其中的80%返回企業投入環境保護中；礦產企業為消除與防止污染進行綜合利用的產品所得利潤絕大部分用于企業生產經營，僅很少一部分用于環境保護。此外，根據研究，整個我國通過這些管理機制所籌集的環境保護投資的資金比例是：在三同時投資上占39%、在更新改造投資上占36%、城市環境投資占9%、排污費投資占5%、綜合利用利潤的環境投資占1%﹑其他環境保護投資占10%。

三、我國環境管制工具改革的政策建議

選擇環境管制工具可以按如下三種思路進行：第一種思路是，在現有的管制工具中選擇一種最佳工具；第二種思路是，將現有的管制工具進行優化組合；第三種思路是進行環境管制工具的創新，尋找一種新的最佳工具。根據這三種思路，本文對我國環境管制工具的選擇提出以下政策建議：

（1）根據邊際管理成本與邊際交易成本的比較來選擇環境管制工具。如果其他條件不變，特別是在環境收益相同的情況下，環境經濟手段的最優選擇取決于邊際管理成本（MMC）和邊際交易費用（MTC）的大小。所謂邊際管理成本是指運用稅費管制時，增加一個污染企業所帶來的政府管理總成本的增量。政府管理成本包括從事環保工作機構的運作成本、環境監測成本和收費的征收成本等。這里假定污染企業的排污量都是相同的，而且不考慮交易費用和尋租行為等效率損失。所謂邊際交易費用是指運用可交易許可證管制時，增加一個污染企業所帶來的企業與企業之間交易費用的增量。在采用排污許可證交易的情況下，交易費用包括搜尋交易對象的信息成本、交易者之間的談判與訂約的成本等。采用自愿協商方式時，交易費用包括污染者與被污染者之間了解對方信息的成本與相互進行協調的談判成本等。這里不考慮政府的管理成本。如果MMC>MTC，則宜采用可交易許可證管制；如果MMC

（2）采用復合型的環境管制工具。由于可交易排污許可證管制和稅費管制各有利弊，能夠彼此取長補短，因此，采用復合型的環境管制工具——采用可轉讓的排污許可證并輔以排污費和補貼措施。[7](p69-72)其主要內容是，以排污費充當一種溢出機制來限制由于對環境標準判斷不當而產生的不良后果，而且排污費應與發放的排污許可證的數量相對應。政府發放一定數量的可交易排污許可證，然后在這些許可證的交易市場上形成單位許可證的均衡價格p。政府允許企業可以不受許可證的限制排放污染物，但必須按稅率f繳納排污費，同時政府向企業以s的價格回購未使用的許可證配額，其中s≤f。通過選擇s和f值，政策可以轉化為純粹的許可證制度或者排污收費制度。

（3）進行環境管制工具的創新——開征環境稅。相對于排污費來講，環境稅是通過國家立法機關設立、由國家稅務部門依法執行的，其嚴肅性、剛性更強，環境保護的力度更大，因此近年來社會各界要求開征環境稅的呼聲日漸高漲。環境稅的具體設計思路如下：[8](p16-19)一是按照受益者付費原則設立一般環境稅。這一設計的目的主要是籌集環境保護專項資金。由于清潔的環境也可視為一種“公共商品”，因此可以根據受益者付費原則對所有從環境保護中受益者征稅，其稅收收入由政府統籌安排，用于環境基礎設施建設和污染治理。二是按照污染者付費原則設立直接污染稅。這一設計的目的在于直接激勵排污者減少污染的排放，因而具有更強的環保激勵作用。應將稅基直接建立在污染物排放數量上，因此，可以根據污染物的不同設立不同的稅目，包括廢氣、廢水、固體廢棄物、噪音等；以污染物排放量為計稅依據，一般根據濃度、體積、重量、分貝計算。特別地，稅率的設計最為關鍵，只有稅率高于污染治理成本，才能促使污染者削減污染物的排放。從理論上來說，環境稅的稅率應該隨著排污的減少而不斷下降。

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G641

A

1003-8477(2011)05-0097-04

宋姣姣（1987—），女，河南理工大學經濟管理學院碩士研究生。王麗萍（1977—），女，河南理工大學經濟管理學院副教授，博士，碩士生導師。

河南省高等學校人文社會科學研究項目（編號：2010-ZX-080）；河南理工大學研究生學位論文創新基金；河南理工大學第9期SRTP項目（09-1-006）；河南理工大學第七期“步步高”大學生科技攀登計劃項目的成果。

責任編輯 姜鳳玲