基層檢委會民主集中制原則研究

黃 燁

（信陽師范學院 政法學院，河南 信陽 464000）

基層檢委會民主集中制原則研究

黃 燁

（信陽師范學院 政法學院，河南 信陽 464000）

人民檢察院內部設立檢察委員會（以下簡稱檢委會），是憲法規定的“我國國家機構實行民主集中制原則”在檢察機關中的重要體現，也是具有中國特色檢察制度的一個重要組成部分。堅持民主集中制原則是檢委會科學決策、正確行使檢察權的必要保證。但是在檢委會實際的運行中，對該原則的貫徹卻存在著不少問題，影響了其應有作用的發揮，基層檢察院檢委會尤其如此。新的歷史條件下，如何對基層檢委會存在的這一問題進行改革，不斷推進其實行民主集中制原則的進程，是目前司法改革所應著力解決的重要問題。

基層檢察院；檢委會；民主集中制原則；對策

一、基層檢委會貫徹民主集中制原則的必要性

1.檢委會制度設置的基礎及基層檢委會的巨大作用。

在我國，設置作為專門法律監督權的檢察權，構建具有中國特色的檢委會制度，既有堅實的理論基礎、文化基礎，亦有其賴以存在的社會實踐基礎。新中國建立后如何實現人民當家做主的主人翁地位是首先要考慮的問題。毛澤東從國體和政體兩個方面解決了這一問題。他在《論人民民主專政》一文中，精辟地闡述了國家的政權性質：“總結經驗，集中到一起，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”[1]（p148）關于政權組織形式，他認為新中國的國家政權應當采取民主集中制即人民代表大會制。“我們采用民主集中制，而不采用資產階級議會制。”[2]（p29）毛澤東的這些思想對國家機關包括檢察機關的組建奠定了堅實的理論基礎。此后，在中國檢察制度發展歷程中，鄧小平的建設有中國特色的民主法制思想進一步豐富和發展了列寧的法律監督思想，他還特別強調設置專門機關來監督國家權力的行使。[3]（p146）中國的檢察制度還可以從封建社會的御史制度中看到源遠流長的文化傳統承繼。與封建君主專制的政體相適應，中國封建社會形成了一套完備的御史制度，延續長達二千多年。中國檢察制度在維護法制統一，實現法律監督方面承繼了御史制度的文化傳統，歷史檢驗證明，法律文化是具有歷史連續性、繼承性的精神與經驗的復合體。因此，我國的文化傳統或多或少地對檢委會制度的形成和發展產生了影響。[4]“凡是合乎理性的東西都是現實的；凡是現實的東西都是合乎理性的”。[5]（p11）在我國檢委會制度確立的實踐基礎上，其憲政基礎是人民代表大會制。議行合一的人民代表大會制是我國的根本政治制度，人大及其常委會統一行使國家權力。檢察機關作為國家專門法律監督機關，對其他國家權力進行監督和制約，維護法律的至上性和絕對權威，是法治精神的內在要求。在中國的憲政體制下，歷史與現實證明檢察機關的設置是一種必然的和必需的選擇。檢委會制度在新的歷史時期，不僅不能夠廢除，而且還應該得到進一步的加強。[4]

檢委會是檢察機關貫徹民主集中制原則實行集體領導的一種領導決策體制，各級檢察院設立檢委會，貫徹集體領導原則，實行民主議決制是我國的首創。從權限上講，檢委會是進行檢察決策和體現集體領導的權力機構；從活動方式方面說，檢委會也是體現民主集中制原則的合議制組織，是憲法規定是的“我國國家機構實行民主集中制原則”在檢察工作中的重要體現。可以說，堅持民主集中制是檢委會提高議事質量和效率的保證，是檢委會科學決策的法寶。在決策的過程中實行民主集中制，能夠集思廣益，把少數服從多數的民主集中制原則落到實處，從而為檢察權的正確行使和各項檢察工作的健康發展發揮了積極重要的作用。

基層檢委會作為我國檢委會的組成部分，除了具有以上作用以外，我們必須看到它在我國檢委會體系中所具有的獨特性。因為基層檢察院，一是分布廣泛，最貼近人民群眾，是全部檢察工作的基礎，是檢察機關聯系人民群眾的橋梁與紐帶，是維護社會和諧穩定和公平正義的第一線平臺。[6]二是基層檢察院的工作關系到我國整個檢察工作的全局。目前，全國共有基層檢察院3222個，基層檢察干警159193人，分別占全國檢察機關的88%和76%；檢察機關約90%的案件由基層檢察院辦理。[7]所以，說基層檢察院的工作事關檢察工作的全局，是我國檢察工作的基礎。我國檢察事業的重點在基層，希望也在基層。但是另一方面我們必須看到，當前基層檢察工作在執法觀念、監督能力、體制機制、隊伍素質等方面還存在一些不適應、不符合科學發展觀要求的問題，制約了檢察機關職能作用的發揮，一定程度上也影響了檢察機關的公信力。[8]這是由于我國經濟社會發展不平衡，地區差異、城鄉差異的巨大，而導致廣大基層檢察院不僅條件艱苦，設施不完善，待遇較差；而且檢察干警素質不高，業務不精造成的。那么在這種背景下，充分發揮基層檢委會的作用，在決策的過程中貫徹民主集中制原則，有利于充分調動檢委會成員的積極性和主動性，以克服基層檢察院存在的現實問題，對保證檢察權的正確實施，維護社會公平正義，就顯得意義特別重大。所以說，基層檢委會在我國檢委會體系中作用巨大價值獨特。

2.民主集中制原則是檢委會制度的靈魂和發揮作用的根本保證。

人類社會的歷史與實踐發展證明，實行法治是國家通往富強民主之路的必然選擇，而法治的核心在于權力的制約與制衡。“權力無制約則無平等，權力無制約則自由無保障，權力無制約則無秩序，一句話權力無制約則無法治。”[9]在中國的憲政體制下，檢察機關依法獨立行使檢察權，對其他國家權力進行監督和制約，反對專制與特權，防止權力的無限擴張，維護法律的至上性和絕對權威，恰好契合法治精神，是法治的內在要求。[4]法律監督權是中國憲政體制中特有的權力，同時為了保證法律監督權正確的行使在檢察機關內部設置檢委會，并實行民主集中制原則，是我國長期革命斗爭和社會主義建設實踐經驗的總結，也是正確行使各種權力和執行各種制度的根本保證。

民主集中制的基本內涵是在處理重大問題時，要在個人充分民主的基礎上，最后由集體討論決定。在我國檢察實踐中，檢委會是檢察機關集體決策的中樞系統，在決策的過程中實行民主集中制，能夠正確處理好檢察長負責制與檢委會少數服從多數的民主集中制的關系，既確保檢察長負責制的貫徹執行，又有利于充分調動檢委會成員的積極性和主動性。所以，在《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會組織條例》中都明確規定了民主集中制原則，在檢委會運行中的具體運用。我國檢察機關實行民主集中制原則，既不同于一些資本主義國家的檢察官獨任制，也不同于前蘇聯的一長制。這是我國檢察制度的特點之一，也是我國人民檢察實踐經驗的總結。[10]（p130）檢委會討論和決定問題不是取決于檢察長，而是實行少數服從多數，是檢察長主持下的集體決策。這樣既貫徹了民主集中制原則，集思廣益，科學議案，民主決策，克服個體既有的局限性，又可以依靠集體的力量形成正確的決策，從而從根本上保障檢委會制度設立目的的實現。由此可看出，“民主集中制是檢察委員會制度的靈魂，構建、實施檢察委員會制度要充分貫徹這一原則,改革、完善檢察委員會制度的首要目標也應當是為了更好地堅持這一原則。”[11]

二、基層檢委會貫徹民主集中制原則存在的問題及危害

1.基層檢委會對討論案件的議論不足未充分體現集體的智慧。

《人民檢察院組織法》只是籠統地規定檢委會在檢察長主持下，按照民主集中制的原則，討論決定重大案件。至于討論案件應當遵循什么程序，卻沒有明確規定。所以，目前不少基層檢察院的檢委會缺少行之有效的議事規則。從議案的提起到文件的分發、會議的召開以至于具體的討論過程和結論的作出，都沒有嚴格的程序規定，也更沒有對檢委會的運行方式規定必要的時間。而要確保公正，提交檢委會討論的案件必須有時間保證，這也是公正與效率的必然要求。特別是在基層檢察院，檢委會召開的隨意性更大，臨時提請的情況也更為嚴重。往往是上午通知，下午就開會，甚至于隨時通知，隨時就召開檢委會。很多案件由分管檢察長或主辦人請示檢察長同意上會后，其他環節都很粗疏，有的案卷材料在開會前一天才送達委員手中，以至于委員們沒有足夠的時間去研究其中的定性和法律問題。一些委員會前也根本不去深入研究案卷材料，主要靠會議中聽取承辦人匯報后發表意見，缺乏對案件事實和證據的深入了解，容易受到他人意見影響；而且又由于檢委會沒有例會制度，往往是經過一段時間才集中召開一次，有時一次會議就要討論幾個案件。

這樣由于時間的限制，討論案件就不可避免地過于倉促，委員們來不及了解案情、閱讀案卷；而檢委會往往又需要當即做出決定，這就必然導致一些不了解情況或對情況了解不清楚的委員，對所討論的案件難以發表深層次的見解，只能是人云亦云，隨波逐流。尤其是在檢察長等職務級別較高的委員先發表了意見、定了調子之后，其他人即使有不同意見，一般也不再表示。實踐中，往往形成檢察長說了算的情況。顯而易見，其他參會委員實際上就是湊人數，使檢委會程序合法，這樣的決議并未能充分體現集體智慧，也難以發揮檢委會集體決策的優越性，從而使該制度設立的初衷落空。

2.行政化色彩較濃的案件議決程序導致檢委會運行的根本原則——民主集中制不能充分貫徹。

我國的檢委會議事、斷案權經歷了從檢察長一長制向民主集中制不斷推演的歷史過程。1949年制定的《最高人民檢察署試行組織條例》規定，檢委會以檢察長為主席，檢委會不能形成統一意見時，取決于檢察長。1954年的《人民檢察院組織法》規定，檢委會在檢察長領導下處理檢察工作的重大問題，明確了檢察長和檢委會的關系。1983年修改的《人民檢察院組織法》規定，各級人民檢察院設立檢委會，檢委會的組成人員由檢察長提名報同級人大批準，檢委會實行民主集中制原則，在檢察長的主持下討論和決定重大案件和其他重大問題。1999年《最高人民檢察院關于改進和加強檢察委員會工作的通知》中則進一步強調：“檢察委員會討論決定問題，必須堅持少數服從多數的原則……”，“如果檢察長在重大問題上不同意多數人的意見，可以報送上一級檢察院決定，同時抄報同級人大常委會”。

從以上規定來看，我國的檢委會議事、斷案制度的歷史沿革說明，檢委會議事、斷案的行政色彩正趨淡化，檢察長在檢委會中的主導地位也正逐漸消退。但仍然規定了檢察長在不同意多數人意見時有“不付表決”，下次再議”；或者“報送上級檢察院”的權力——這是一般的檢委會成員所沒有的特權。筆者認為，這實質上是民主集中制原則的例外。因為，檢察長完全可以通過這種特別的程序來否定多數人的意見。同時在檢委會具體的斷案過程中，由于檢察長在決策時的雙重身份，往往起到關鍵性的作用，檢察長的一票是決定性的一票，檢察長的意見基本上就是檢委會的意見。如果檢察長不同意多數人意見，一般會強調各位委員再認真考慮，下次表決時，意見就會趨于一致了；或者只要多數人的意見與檢察長的意見相左，檢察長就有可能通過上級檢察院或同級人大常委會來改變多數人的意見。這看似民主，實則是行政決斷。而且法律規定檢委會委員是由檢察長提請任免的，那么這種隸屬于檢察長權力之下的任免方式，就很難在檢委會討論決定問題時，充分地貫徹執行民主集中制原則。這使得檢委會討論案件表現出濃厚的行政色彩。[12]

三、基層檢委會貫徹民主集中制原則的對策

1.規范基層檢委會會議討論決定案件的程序。

鑒于實踐中，許多基層檢委會討論、決定案件時間比較倉促，委員們準備不足的局面，應當規定檢委會工作的科學流程與運行程序，給委員們足夠的時間準備，保證對議題足夠充分的討論，以發揚民主。首先在議案的準備階段充分發揚民主，提請檢委會審議的議題，應當深入調查研究，充分聽取院內外相關部門包括專家的意見，使議案在提請審議前就進行了充分的論證。其次，會議中對于有爭議的問題，主持人要合理分配發言權，引導委員充分討論甚至辯論，尤其要聽取不同意見；營造民主議事、民主決策的氛圍，達到形成科學的集體決策的目的。[13]另一方面，要改變目前基層檢委會流行的案件討論、決定模式，即一般是由檢察長主持，按照承辦人匯報，業務負責人補充說明，分管領導進行表態性發言，其他委員或副檢察長分別發表意見，最后主持人進行總結歸納，得出結論的順序進行。這種討論決定案件的模式基本上等同于行政會議的討論模式，存在著明顯的缺陷。

一個科學決定的產生與討論、決定程序的規范性有很大關系。鑒于目前我國基層檢委會存在操作規程混亂的實際情況，在改革檢委會制度時，應重點規范其討論決定案件的程序，健全發言及表決規則。首先，確立發言順序。承辦人介紹案件、主要證據情況，本人對案件的處理意見；委員們可以就案情以及相關證據問題向承辦人進行交叉詢問；檢委會辦事機構對于案件的處理發表參考意見；委員發表各自觀點，還可以就不同的觀點進行辯論；最后，檢察長發表本人對案件的處理意見。其次，確立表決順序。委員們的表決順序可以按照上述發言順序進行，對于不同意見應當記錄在案。第三，形成決定。檢察長根據各位委員的意見，提出多數人的共同意見，各位委員對該意見進行表決，并且應當根據表決結果形成檢委會的決定。

2.實行會議主持人輪換制度淡化決策的行政化色彩。

根據檢委會議事規則的規定，檢委會的主持人由檢察長或者受檢察長委托的副檢察長擔任，檢察長對會議的決策如果持不同意見，則可以進行再議或提交本級人大常委員會或上級檢察院決定。這樣，從基層檢委會的實際運作過程上來看，檢察長除主持人的身份以外，還具有另外兩個身份——參加討論、表決的委員身份和行政領導的身份。因此，他的意見通常會在案件討論中起到舉足輕重的作用，并且在不同意其他多數人的意見時，還可以不依民主集中制的原則作出檢委會的決定，而是享有“報送上級檢察院決定”的等等特權。所以說，基層檢委會的斷程序中檢察長的一票是非常至關重要的，甚至可以改變多數人的意見，決斷行政色彩濃厚。

因此，筆者認為，在設計制度時，應該盡可能地削弱檢察長作為行政領導而形成的對案件的影響，應該把檢察長只定位在主持人和決策參與人上。同時還應當采取主持人輪換制度，由檢委會委員輪換主持會議。在研究、討論案件時，檢察長也應最后發表自己對案件的意見，以防止由于其首先發言可能產生的導引作用；其次，如果檢察長不同意多數人的意見，那么，也應該根據少數服從多數的原則，作出檢委會的決定，而不應該使本可以由多數人的意見形成的決定流產。所以，基層檢委會的決策程序中必須徹底轉行政決斷為司法決斷，削弱檢察長在檢委會的影響，加大民主程序，實行入會委員同等的表決權，這樣才能真正貫徹民主集中制原則，發揮集體作用，不斷提高檢委會斷案的水平和斷案的科學性。

3.實現檢委會運行的訴訟化不斷推進基層檢委會民主集中制原則的進程。

檢委會的斷案模式應該是司法模式，而不是行政模式。[14]這既是民主集中制原則和訴訟民主化的客觀要求，也是檢委會制度改革的目標價值所在。檢委會過去的工作基本上處于封閉狀態，其決策的過程鮮為人知，由于程序上的暗箱操作，盡管結果公正，因缺乏要求承辦人準確提供案件事實的保障機制，缺乏可監督制約性，往往被人們所誤解。[15]（p339）因此，作為檢察工作重要組成部分的檢委會運行程序，應“逐步由相對封閉狀態，探索轉變為多方位、多視角的立體適度開放狀態”，[16]以保證檢委會委員客觀全面地了解議事、議案的內容，拓寬收集各方面意見和建議的渠道，使檢委會兼聽則明，科學決策。實現檢委會議事的公開化、透明化，同時便于對檢委會的議事活動進行監督，就有必要建立檢委會運行中的聽證程序、回避程序、公開程序、不服檢委會決定的復議、復核程序等，使檢委會的運行更直接的融入司法和訴訟過程中，這樣從細節著手，來不斷完善民主集中制原則；從程序化為切入點，以保證民主集中制原則的具體實現。從而使檢委會的公正變得更加規范和透明，也真正使民主集中制原則落到實處。

[1]毛澤東.毛澤東選集：第4卷[M].北京:人民出版社，1991.

[2]薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上卷）[M].北京:中央黨校出版社，1991.

[3]鄧小平.鄧小平文選：第 2卷[M].北京:人民出版社，1993.

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[6]最高人民檢察院.2009-2012年基層人民檢察院建設規劃 [EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200903/05/t20090305_18397739.shtml.2010-1-10.

[7]賈春旺.最高人民檢察院關于加強基層檢察院建設情況的報告—2004年10月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上 [EB/OL]..http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-12/26/content_5337516.htm. 2010-2-10.

[8]周永康.在全國基層檢察院建設工作會議上的講話[EB/OL].http：//js.jcrb.com/tbgz/jcjcyjsgzhy/zyxw/200904/t20090420_209052.shtml.2010-3-09.

[9]高鴻鈞.法治與公共權力制約 [J].清華法律評論，1999，（2）.

[10]周其華.中國檢察學 [M].北京:中國法制出版社，1998.

[11]王斗斗，趙陽.民主集中制是檢委會制度靈魂——解讀新《人民檢察院檢察委員會組織條例》[N].法制日報,2008-04-01.

[12]黃燁.基層檢察院檢委會存在的問題與對策研究 [J].河南省政法管理干部學院學報，2010，（4）.

[13]穆紅玉.民主集中制是檢委會的核心原則[N].檢察日報,2009-10-21.009-10-21

[14]賀恒揚.檢察委員會制度改革的回顧與思考 [J].河南省人民檢察院領導參閱，2010，（4）.

[15]車樹明.檢察委員會工作改革與實務運作 [C].孫謙，劉立憲.檢察論叢：第3卷[A].北京：法律出版社，200l.

[16]王松.檢察委員會改革:敢問路在何方?[N].檢察日報，2000-03-01.

DF84

A

1003-8477(2011)05-0161-03

黃 燁（1966—），男，信陽師范學院副教授，碩士研究生導師，中國人民大學訪問學者。

最高人民檢察院檢察理論研究課題的階段性成果之一。編號：GJ2009D06

責任編輯 周 剛