論我國社會雙重歷史轉型中的治理模式變革

唐秋偉

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 470004）

論我國社會雙重歷史轉型中的治理模式變革

唐秋偉

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 470004）

我國社會面臨著工業化與后工業化的雙重歷史轉型。在這一進程中，政府一直努力探尋實現社會治理模式變革的路徑。在構建我國的社會治理模式上，學界存在兩種主要觀點：一是引進“經過完善的”西方理性官僚制，以此為基礎去構建；二是沿著西方民主行政對參與治理模式的探尋去構建。然而，這兩種變革途徑并不適合我國現實的社會歷史轉型。我國的治理模式變革，不應是繼續維護或改善既有的以控制為導向的社會治理體系，而是要以一種政府、非政府組織和公民等多元社會治理主體相互合作的新型治理模式取代它。

雙重歷史轉型；治理模式；多元主體；合作治理

所謂社會雙重歷史轉型，是指我國社會既要實現從計劃經濟到市場經濟的轉型，又要實現從工業社會到后工業化的轉型。也就是說，“其一，中國社會從20世紀70年代末80年代初開始，進入了一個從計劃經濟向市場經濟轉型的過程，這是人們常常提到的中國社會自身的歷史轉型；其二，中國社會在發展市場經濟和解決工業化、城市化課題的時候，還要與全球一道去解決后工業化的課題。這是人們很少認識到的全球性的歷史轉型”［1］。在這一特殊的歷史進程中，西方國家相繼開始了大刀闊斧的行政改革。表面上看，它們在行政改革的路徑選擇上存在較大差異，但從整體上看，它們大都以機構改革為切入點，試圖通過機構調整帶動對行政體制及其運行模式的重塑。在這場運動中，有一些學者，如法國學者皮埃爾·卡藍默，以冷靜而具有前瞻性的眼光指出：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。”［2］他用自己在參加治理實踐的過程中的深刻體會提醒人們，在關于治理的研究中，“不應憑空拼湊一個新體制，而應從已經顯現的因素，即預示著一場治理革命的先兆出發”［2］。實際上卡藍默提出了人類社會治理正處在一場革命前奏的大膽判斷，不管我們是否愿意，中國的社會治理變革必然處在這場根本性歷史轉型的進程中，這種判斷對探尋我國社會治理模式變革具有重要的啟示作用。

一、理解我國社會的雙重歷史轉型

自新中國成立伊始，不論政治領導、行政官員還是社會各界，一直都沒有放棄過要把我國建設成為高度發達的工業化國家的理想。按照亞當·斯密的理解，判斷一個國家富裕與否，取決于該國總的生產成果和商業水平，也即今天所說的國內生產總值（GDP）［3］。從新中國成立以后的GDP數據來看，中國經濟社會取得了令人矚目的成就。無論是農業還是工業，在新政權建立后的短短幾年內便完成了從私有到國有的產權關系變更。這種變更顯然不是建立在交易基礎上自然形成的，而是通過國家強制力量創建的。產權與政權合一、中央高度集權的計劃經濟管理體制，促進了政治、經濟、社會和科技的發展，同時也阻礙了生產力的進一步深入發展。直到改革開放之前，我國社會仍屬于半工業、半農業的社會。其中關鍵的原因在于，政府在強有力的計劃工具的支撐下，逐漸失去了警覺性，而不能及時覺察到政府管理、經濟發展和社會穩定等環境的復雜性和不確定性的日益增長，當這種增長達到一定程度時，政府在它面前便無能為力了。

經過數年的爭論與摸索，中國的改革才找到了前進的方向，即從計劃經濟向市場經濟轉型的中國經濟體制改革，這一方面為我國政治改革奠定了物質基礎，另一方面也為政治改革的推進提供了必要的前提。政治與經濟的關系決定了經濟改革既需要政治的強力后盾，又需要政治改革與之相一致，為下一步建設中國特色社會主義政治、經濟、文化與社會作鋪墊。時代賦予政府以特定的使命，政府在社會從計劃經濟向市場經濟的歷史轉型中，應實現職能轉變，改善公共服務內容和方式，提高政府以較低成本應對具有高度復雜性與高度不確定性的社會現實、解決社會公共問題的效率與效能。

按照張康之教授的劃分，人類歷史經歷了農業社會、工業社會和后工業社會這樣三個基本階段。工業化所描述的是農業社會向工業社會的轉變過程，相應地，后工業化則是對從工業社會向后工業社會的轉變過程的描述。事實上，種種跡象表明，人類正處在后工業化的歷史進程中。就全球范圍而言，西方國家，尤其是歐美發達國家的理論界，已經開始全面思考后工業社會問題了。人們雖然對這場人類社會歷史變革運動的定位及名稱存有很大的差異①，但在本質上，都將其看做是一場與從農業社會向工業社會的歷史轉型相近似的歷史轉型。

20世紀后期以來的人類社會所凸顯的后工業化特征，與全球化進程一道，展示了人類社會未來發展的全新圖景。對于已經完成工業化進程的發達國家來說，后工業化進程所帶來的挑戰恰恰是其政治、經濟、文化、社會與科技發展的一個重要機遇，因為它們已經做好了迎接這場社會歷史轉型的準備工作，所以問題的關鍵僅在于政府如何在后工業化進程中以及后工業社會中定位自己的角色。而對于像中國這樣的忙于工業化的發展中國家來說，后工業化進程所帶來的挑戰增加的社會各領域建設的困難，尤其是政府的角色轉變問題，在尚未做好迎接這場變革的時候要求其在這樣復雜的歷史進程中有出色表現，幾乎是不可能的。

后工業化進程打破了工業社會的中心—邊緣結構，并對合作和信任提出了更高的、更迫切的需求。在工業化過程中，一方面，社會結構表現出了極為明顯的中心—邊緣特征，比如政治生活領域中的政府中心化、公眾邊緣化特征，經濟生活領域中大企業中心化、中小企業邊緣化特征，社會生活領域中富人中心化、窮人邊緣化特征，甚至在科學研究領域，都出現了學術權威與一般學者的中心—邊緣性分化，總之，在整個工業社會各領域都出現了這種中心—邊緣化特征。另一方面，與走向后工業社會過程中的全球化進程不同，西方工業國家海外擴張的歷史現象實質上是從一個中心出發，對邊緣地帶進行不斷侵略、征服和掠奪的過程。與農業社會武力征服對于農田和城郭的破壞不同，工業化進程的征服過程具有實質性的破壞力。整個生活方式、思維方式和行為模式都受到了極大的沖擊和破壞，甚至對人類賴以生存的自然環境和社會環境都造成巨大的破壞，發達國家自然不愿意為這些成本埋單，這樣，在不均衡世界格局中的發展中國家就成了這些破壞所造成的災難的承擔者。而后工業化與全球化的進程，則要求打破這種中心—邊緣結構，構建一個平等交往、互惠合作的全球平臺，實現相關利益主體多方合作的“共贏”利益，為后工業社會到來作歷史性準備。

中國政府一直都在努力改革自身，不論這種改革是主動的還是被動的。盡管改革已經取得了一定的成績，但至今中國的政府改革依然處于爭論與摸索之中。究竟中國的改革將走向何方，學術領域和實踐領域沒有真正意義上的定論。其中較為核心的問題在于兩個方面：一是中國政府缺乏理性官僚制理論及其實踐形式的支撐，二是尋求民主行政及其所追求的參與治理理論的指導。

二、理性官僚制與參與治理的碰撞

圍繞著理性官僚制的問題，在西方行政改革探索的理論與實踐中，人們對傳統公共行政展開了十分激烈的爭論。這主要包括兩個方面：一是來自學者們在理論上的強烈批評，二是改革者在實踐中的廣泛審視。

很多學者，尤其是一些政治學家指出：“現代社會是一個政治泛化了的社會，在政府的行政程序和行政行為中，不可能不貫穿著政治精神，甚至在具體的活動中都體現了政黨政治的影響。”［4］行政人員在社會治理活動中絕非消極、被動地服從，在政策執行方面，尤其是在執行一些含糊的或一般性的法律時，需要行政人員具有必要的自主性。在執行國家意志的過程中，行政人員所作出的每一項與政策有關的決定都應當是國家意志的體現。事實上，政策制定者提供給行政活動的，只是一些解決社會公共問題的指導性和原則性的政策。如果不授予行政整合人力、物力、財力等資源和制定具體政策執行方案的權力，那么政策將無法充分、有效地得以落實，最多只能是僵化、部分地得以實現。在社會治理的實踐中，行政活動具有十分濃厚的政策色彩。新公共管理學派主張，正視民選官員與公務員之間有著不可回避的相互關系，對一些高級行政官員實行政治任命，讓他們參與到政策制定與政策執行過程中，并在其中承擔相應的責任，使他們對政治領導負責，增強政治對行政的控制，促進公務員的政治回應性。

在經濟全球化蔓延、科技加速更新和國際交流日益廣泛的現代社會里，公眾在對政府的需求不斷增長的同時，對政府的期望與政府績效間的矛盾也日益突出，形成了公眾對政府日益擴張的不滿和不信任。一般而言，在公眾、媒體和社會組織看來，政府總是表現得行動遲緩、官僚主義、抵制變革以及腐敗，政府官員往往在為他們的個人利益忙碌著而非積極回應公眾的需求。公眾經常抱怨政府服務數量不足、分配不公、質量低劣和成本高昂。這些直觀的感受主要來自對政府的官僚制特征的審視。許多政治領導和行政人員已經清楚地認識到，以舊有方式解決公共問題、提供公共服務已經不能夠適應具有高度復雜性和高度不確定性的社會環境，不能滿足正在日益興起的廣泛的公眾期望。新的國內國際環境所帶來的各種壓力和挑戰，要求政府創造良好的政治、經濟、社會、文化和科技條件，使得私人部門更加有效地參與競爭，使個人獲得全面發展，從而在參與各類社會生產活動中獲益。

在人類社會從農業社會向工業社會轉型的歷史進程中，近代社會早期的一些思想家和改革家，以“民主”為旗號，建立起了資產階級民主國家。而隨著工業社會的不斷發展，民主已然不再是他們的追求了，民主已經成了無產階級賴以獲得基本權利的重要支撐和工具，如果沒有民主的渠道，無產階級將無法保證自己的合法權利哪怕只是形式上的獲得。20世紀后期，民主行政的呼聲日益高漲，尤其是新公共行政學派，不僅期待政府能夠通過觀念與行為轉換解決社會存在的尖銳矛盾，更期待公共行政進入一個全新的領域，即在當代民主社會中，建立民主行政之模型，他們強調“以倫理、民主、政治互動、公民參與以及回應性等觀念為基礎設計出一種新的組織制度，以增進社會公平實現的可能性”［5］，在所謂民主理念的指導下，構建起現代社會的參與治理模式，以解決政治民主和社會治理的雙重問題。這一追求隨著第三波民主化浪潮的興起，日益彰顯出非凡的活力，并逐漸成為西方公共領域中主要的理論流派與實踐模式。

參與治理強調公民對公共領域，尤其是公共政策過程的直接參與，這樣可以強化公民在公共生活中的政治責任感，培養公民對政策問題的廣泛關注，有助于形成更加積極的公民，有助于強化公民對政府工作的直接監督。其實，“就最簡單的層次來講，所謂參與是指員工對有關其工作、生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入”［6］。這種“介入”究竟能夠對政府的活動起到多大影響呢？當前社會治理的實踐表明，參與模式并沒有取得什么實質性進展。一方面，無論是政治領導、行政官員還是公眾，他們對于公共政策的看法往往是基于他們各自的專業領域、對組織或利益集團的忠誠或個人的偏好而作出的判斷，因而政策制定者根本無法從這些隱藏了公共利益、帶有明顯利益偏向的建議中獲得制定政策方案的合理化建議。另一方面，在當前實質不平等的制度環境下，參與治理所涉及的參與方式、參與內容、參與規則、參與人員等因素都是由政府主導的。雖然在理論和實踐領域人們不斷探索，試圖實現政府、市場和公眾之間和諧的互動關系，然而現代政府功能上的強大和在社會各個領域中所起到的主導作用，是幾乎任何個人和組織無法企及的，即使在政府的政策中部分體現了公民的利益訴求，那也只是多方利益主體相互爭奪、相互妥協的產物，而這不僅不是民主的本質，更不是政府之所以為政府的要義。因而，這種探尋在工業社會特定的制度體系下，只能是徒勞的。

隨著人類社會后工業化進程的啟動，后工業社會的到來將預示著托克維爾所謂的工業社會的“學徒期”的結束。如果不能探尋到新的社會治理方式，以突破“形式民主”與“實質民主”相分離的民主行政的庸俗追求，那么后工業社會的治理將會陷入比以往任何時候都要嚴重的更深層次的結構性危機中去。

三、網絡結構中多元主體的合作治理

當前，人們廣泛關注提高政府在社會治理中執行新功能和承擔新角色的能力，呼吁社會治理的善治。就全球治理模式變革的未來趨勢來看，善治應突破現有思維的禁錮，實現實質上的轉變，即追求一種社會網絡結構中多元治理主體合作的共同治理。這種共同治理主要體現在：在民主的追求中努力促進社會公平正義的實現；建構一個更有效率與效能的能夠以較低成本提供更為優質服務的公共行政；重新定位政府的角色，應對后工業社會高度復雜性與高度不確定性的環境，積極回應公眾的日益增長的現實需要；突破政府“單中心”的公共行政框架，建立起多元治理主體、多種社會角色互動合作的社會治理框架。

20世紀后期以來，社會治理領域的多元化特征日益凸顯。這種多元化主要體現在兩個方面：一是社會治理方式的多元化，二是社會治理主體的多元化。就后者而言，它打破了過去政府是社會治理的唯一主體的狀況，出現了社會多元治理主體共存的局面。因而從這種意義上講，后工業社會是一個多元因素共存的社會，這些多元共存的各因素之間，應當是一種合作的關系。多元共存的社會在運行機制和構成方式上，有別于其他社會形式，在交往關系上屬于合作的社會交往關系，因為只有在合作原則下，人們之間的交往才不會是矛盾、沖突和競爭的，才能夠實現不同利益、不同需求、不同性質的多元因素的共存。抓住社會多元性的特征，治理理論才能突破政府是社會治理唯一主體的觀念，期待更為深入的社會自治的形成與發展，呼吁社會各方共同參與、共同管理社會公共事務。

多元共存意味著在社會結構上將是一種網絡化的結構，這就完全打破了傳統社會形式中的線性結構模式。就農業社會而言，等級化的制度和社會關系決定了這個社會必然也必須是線性結構形式的，而且不難想象這種線性結構屬于單一的線性結構。人類社會工業化進程將人們帶進了工業社會時代，在日益增長的復雜性與確定性的推動下，社會單一線性結構被多線的線性結構所取代。但是，不可否認，這種多線的線性結構依然是線性結構的，依然是一種壓抑和泯滅人的獨立性和主體性的結構。在這種社會線性結構中，人被絕對的客觀性編織了起來，尤其是近代社會，人只是社會運行中的被動的單子，沒有自由，更談不上自我。同樣，不可回避地，網絡結構作為一種社會存在形式，也是具有一定的客觀性的。然而，作為合作治理的客觀基礎，作為人所創造的一種社會結構，它無非也是人的活動空間，“就人的主體性而言，以往的社會結構只能比喻成‘蠶繭’，而合作治理賴以生成的網絡結構則可比喻成‘蛛網’”［7］。因而，可以說，后工業社會的網絡結構不僅不否認人的主體性，而且還積極提倡在社會治理框架中，融入人的主體性。

合作治理就是要推進和實現政府、非政府組織、公民等多元治理主體的合作共治，這對于一直困惑于公共行政的“市場失靈”和“政府失效”的問題的解決有極大的幫助。不僅如此，它更符合當今社會治理民主化追求的期望。解決社會公共問題，構建和諧社會，不能單靠政府的力量，它需要社會多元治理主體的信任合作。需要指出的是，整個近代社會在信任問題上其實帶有很強的虛妄性和盲目性，是一種極其不可靠的和自戀式的“信念”。如吉登斯所說：“信任意味著是對‘承諾’的一種跨越，這是不可化約的‘信念’的一種品質。它是與時空的缺場以及無知之間有著特殊關聯的。我們沒有必要信任一個總是在眼前，其活動能被直接監控的人。”［8］在人們實際的交往過程中，我們不應當把交往行為及其結果寄托于對他人的信任上，因為，人們之間建立起來的根本就是一種“物化”了的信任關系，它更多地從屬于“理性的計算”。而在后工業社會的治理中，人們之間的交往行為應當是建立在真正的信任基礎上的合作行為。基于對公民合作性和非政府組織再度興盛的認識，政府、非政府組織和公眾之間構建起了良好的合作治理的圖景，只有多元治理主體互動才能實現公共利益的最大化。

第一，政府與非政府組織的合作。政府與非政府組織以公民團體的形式直接或間接地向社會提供公共產品和公共服務，它們之間不應當是工業社會的主導與補充的關系，而應當構建起相互輔助、相互補充、相互信任的合作關系。政府為非政府組織的活動提供制度上和政策上的有力保障，非政府組織在社會治理上與政府展開積極的合作，為實現社會的和諧而共同努力。政府在社會治理的某些事務上是缺乏效率、效能的，且是高成本的，這不在于政府究竟怎樣努力，而在于這些事務本身的特殊性質。將這些事務交由非政府組織來處理，則可以實現有效的解決。而在另外一些事務的處理上非政府組織也會顯現出資源不足或無能為力，而政府則能夠非常有效地解決。

第二，政府與公眾的合作。政府能夠為公民廣泛而實質性地參與公共生活提供有力保障。公民并不需要政府為其確定什么類型、什么事情、什么地方、以什么樣的方式由其參與或決定，而是由公眾自己來確定公共議題，政府為公眾議事提供諸如場地、設備、專家、信息等服務，積極有效地將公眾具有建設性的建議轉化為政府的政策方案，政府與公眾一道確定公共政策并切實執行之。在現實的公共生活中，公眾離不開政府在政策方案設計、公共決策、政策可行性指導等方面的有力支持。任何一項公共政策都是以可執行性為前提的，也只有在政府與公眾之間的通力合作中才能找到政策符合公共利益與可執行性之間的契合點。

第三，非政府組織與公眾的合作。如果說當今社會是一個組織化的社會，那么普通公民與非政府組織之間的微妙關系就不難理解了。非政府組織其實就是公民組織化的一種途徑。公民想要擴大自身在公共生活某個領域中的積極作用，就可以通過進入特定類型的非政府組織來實現。非政府組織有特定的類型，所以它們只是從事社會復雜事務中的某一領域或某一部分，在這種意義上，非政府組織代表或維護的并非所有公民的權利，因而非政府組織與公眾的合作，就應當包含兩個層面：一是非政府組織之間的合作，這就體現了不同領域的公民團體之間在推進社會治理上的共同努力；二是非政府組織與普通公民之間的合作，這就體現了公民團體與公民個體之間在推進社會治理上的共同努力。

當前我國社會正在進行著工業化與后工業化的雙重歷史轉型，這對政府提出了變革社會治理模式的要求，這種變革不是繼續維護或改善既有的以控制為導向的社會治理體系，而是要以一種多元社會治理主體合作的新型治理模式取代它。這種新型的社會治理模式在根本性質上是以合作為導向的，是政府、非政府組織和公民之間的合作與互動，是多元治理主體在平等前提下的共同治理。

注釋：

①比如，托夫勒稱其為“第三次浪潮”，哈貝馬斯稱其為“晚期資本主義”，哈拉爾稱其為“未來資本主義”，只有貝爾直稱其為“后工業社會”；歐洲的知識界，則努力揭示它對工業社會的解構特征，將其稱為“后現代”；德國學者貝克則根據這一社會來臨的過渡性特征而提出，我們正在進入一個“全球風險社會”。參見張康之：《后工業化背景下的“德制”構想》，武漢大學學報（哲學社會科學版），2006年第4期。

[1]張康之.以“德制”安排為路徑去實現社會公平[J].天津社會科學，2006，（1）：46—51.

[2][法]皮埃爾·卡藍默.破碎的民主——試論治理的革命[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2005.

[3][英]埃蒙·巴特勒.解讀亞當·斯密[M].西安：陜西人民出版社，2008.

[4]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[5]丁煌.西方行政學理論概要[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[6][美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[7]張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[8][英]安東尼·吉登斯.現代性與自我認同[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998.

C93

A

1007－905X（2011）04－0093－04

2011-04-13

唐秋偉（1971— ），男，河南尉氏人，河南大學哲學與公共管理學院講師，管理學博士。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）