構建“三調聯動”機制的實踐與思考

胡 海,胡志英

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學院,湖南 長沙 410006;2.衡陽市石鼓區司法局,湖南 衡陽 421008)

·民主與法制·

構建“三調聯動”機制的實踐與思考

胡 海1,胡志英2

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學院,湖南 長沙 410006;2.衡陽市石鼓區司法局,湖南 衡陽 421008)

“三調聯動”機制是在構建社會主義和諧社會條件下應運而生的產物。建立“三調聯動”機制,整合人民調解、行政調解和司法調解的資源是社會發展的形勢要求,其核心內容和基本要求是整合力量、整體聯動、健全制度、規范運作。如何發揮“三調聯動”的職能作用,有效化解當前多發多樣的社會矛盾糾紛,為構建社會主義和諧社會服務,成為我們應該認真思考的問題。文章從新形勢下“三調聯動”機制存在的必要性與可行性入手,分析了當前“三調聯動”機制存在的問題與缺失,提出了完善“三調聯動”機制的基本構想。

人民調解;行政調解;司法調解;“三調聯動”機制

調解,作為重要的糾紛解決方式之一,具有成本低廉、糾紛解決徹底、便于人際關系的恢復等優點。“三調聯動”機制,即為完善司法體制機制,發揮社會自治功能,整合人民調解、行政調解和司法調解三大調解資源及其他社會力量,相互銜接互動、雙向對接聯動的體制和制度。“三調聯動”機制是在構建社會主義和諧社會條件下應運而生的產物。通過社會矛盾調處機制的平臺,實現信息溝通、資源共享、功能互補,充分發揮各自的功能優勢,構建多元化的對接聯動機制。“三調聯動”機制從推介伊始,就表現出方興未艾的勢頭。它整合了行政資源和社會資源,形成了共建和諧社會的合力和機制,改變了過去一些部門存在條塊分割推諉扯皮的官僚主義低效率,加強了政府責任,強化了法治政府,重振了政府治理能力,推進了民主政治建設。當前,如何應對多發多樣的社會矛盾糾紛,發揮人民調解、司法調解、行政調解的職能作用,彰顯群眾自治、政府服務和調解為民的社會管理新理念,有效化解社會矛盾糾紛,為構建社會主義和諧社會服務,成為當前我們應該認真思考的問題。

一、新時期“三調聯動”機制存在的必要性與可行性

(一)“三調聯動”機制存在的必要性

1.“三調聯動”是轉型時期化解矛盾糾紛的最佳方式

我國正處在社會轉型期,社會主義市場經濟的構建使我們的社會物質文化生活發生了巨大變化。社會糾紛也隨之發生轉變。一方面,民間私權意識覺醒,各種各樣的私權糾紛不斷涌現,且數量驚人;另一方面,出現了許多新型的糾紛,如征地補償、拆遷安置、企業改制和政府行為帶來的糾紛等等,這些糾紛均具有復雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點。同時,糾紛的種類、數量也明顯激增。一般而言,化解糾紛的方式可以劃分為私力救濟和公力救濟兩種。在現階段,私力救濟往往表現為借助自身力量或非政府力量的以暴易暴或以牙還牙。公力救濟表現為以國家強制力為后盾的判決、仲裁、裁決等。私力救濟盡管成本低、效率高,但容易造成社會的失范和無序;公力救濟雖然很規范,能夠解決合法性問題,但往往成本較高,并在解決合理性問題上有時尚顯乏力。而介于兩者之間的調解卻能夠發揮兩者的優勢,彌補兩者的不足,既體現合理性,又彰顯合法性,同時也更符合我國的國情。我國自古以來就追求“和為貴”,《中庸》云:“和也者,天下之達道也。”寥寥數字即道出了中國社會古老而常新的夢想——和諧。“內睦者家道昌,外睦者人事濟”的良好社會風尚也一直是我國人民所追求的。在這種歷史文化背景之下,加強調解工作,把矛盾化解在激化之前就顯得尤為重要。所以,應將調解特別是“三調聯動”作為化解矛盾糾紛的主要方式。

2.“三調聯動”可以增強解決社會矛盾糾紛的功效

運用調解來解決糾紛在我國有悠久的歷史。早在西周奴隸制時代就有關于調解的記錄。調解解決糾紛的社會價值是非常值得考量的。一是調解解決糾紛的徹底性。調解能從情理、法理出發進行調解,使雙方當事人既實現解決糾紛,又能夠恢復感情。徹底掃除糾紛“復發”的可能。二是調解的主動性。調解能及時化解民間矛盾,防止矛盾激化,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態,防止惡性事件的發生。三是調解的保密性。調解不涉及公開審理,可以保護當事人的隱私。四是調解的功效性。即調解具有解決糾紛成本低、效力高的特點。調解方式靈活,無固定模式,無須像審判那樣嚴格執行法律明文規定的程序,可以節約當事人的時間。現階段,具有調解解決糾紛的機構或者組織一般是指法院、行政機關與人民調解組織。但目前人民調解、行政調解和司法調解的發展不平衡,各有利弊,沒有真正實現功能互補和制度銜接。為了將調解的社會效果進一步提升,就需要將人民調解、行政調解、司法調解有機結合起來,形成“三調聯動”的大調解模式。“三調聯動”機制的形成,無異于將三種調解方式予以整合,取長補短,調解的社會價值必將進一步提升。[1]

3.“三調聯動”機制能克服單一調解方式的局限性

現階段人民調解、行政調解、司法調解雖各自發揮其作用,但三種調解有著其各自的優勢與不足,如人民調解雖有主動、簡捷、及時、經濟和易被人民群眾所接受等特點,有利于矛盾糾紛及時解決,防止矛盾糾紛的激化和升級,但其又有調解方式隨意性大、缺乏嚴格的程序規范、調解員文化程度參差不齊等不足。行政調解雖具有專業性和綜合性的優勢,但其在調處社會糾紛特別是在調處與行政管理有關的糾紛時缺乏相對的獨立性和公正性。司法調解雖具法律效力高、當事人對司法調解的認同度高的優勢,但訴訟成本高及以壓促調、以判促調、久調不決的現象時有發生,也暴露該調解的缺陷。因此,三種調解方式各有優勢與不足,存在各自為陣效力不高的狀況。鑒此,如何整合資源,探究人民調解、行政調解、司法調解“三調聯動”機制的建立就勢必成為趨勢。

(二)“三調聯動”機制存在的可行性

到目前為止,國家已陸續出臺了相關的規定。如最高人民法院、司法部于 2007年 8月聯合下發了《關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》,中共湖南省委、省政府辦公廳聯合下發了《關于建立人民調解、司法調解、行政調解三調聯動機制的意見》,最高人民法院于 2009年 2月下發了《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》(法發〔2009〕6號),于 2009年 7月 24日制訂了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(法發〔2009〕45號)。這些規定的相繼出臺,為“三調聯動”機制提供了制度上的支撐。2008年 3月 21日,中央政法委員會又下發了《關于開展黨的十七大精神和胡錦濤總書記在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上的重要講話大學習、大討論活動的通知》,通知要求“堅持以定紛止爭為目標,健全完善人民調解、行政調解、司法調解的協調機制,充分發揮調解化解矛盾、維護穩定第一道防線的作用”,這又將“三調聯動”機制推向了史無前例的高潮。同時也為“三調聯動”在我國的發展提供了良好“土壤”。

二、“三調聯動”機制面臨的問題與困難

(一)人民調解在“三調聯動”機制中存在的問題

人民調解在構建“三調聯動”機制中是解決社會矛盾和糾紛的第一道防線,擔負著眾多社會糾紛和矛盾的過濾作用,其隊伍的穩定和人員的素質是關涉人民調解工作成敗的關鍵,在構建“三調聯動”機制中,其面臨的主要問題包括:一是人民調解員的隊伍建設問題。根據《人民調解委員會組織條例》第四條規定,對人民調解員的推選標準是:“為人公正,聯系群眾,熱心人民調解工作,并有一定法律知識和政策水平的成年公民,可以當選為人民調解委員會委員。”該條例沒有對人民調解員的學歷水平提出要求。《人民調解工作若干規定》第十四條規定:“擔任人民調解員的條件是:為人公正,聯系群眾,熱心人民調解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉鎮、街道人員調解委員會委員應當具備高中以上文化程度。”該規定只是對鄉鎮、街道人民調解委員會委員要求具備高中以上的學歷。在實踐中,許多人民調解員的學歷較低,知識陳舊,不能適應新型社會矛盾解決的專業知識的需要。然而,對人民調解員進行專業知識的培訓是個長期的過程,但是在現有的選任程序中,不能保障調解員的長期擔任。換言之,不能保持調解員的連續性。調解員的隊伍素質影響到調解工作的展開。二是人民調解組織的經費保障問題。人民調解委員會是依附于村民委員會或者居民委員會的民間自治組織,設立該委員會的目的是解決居民或者村民之間的內部紛爭,樹立良好的民風民俗。基于此,《人民調解工作若干規定》和《人民調解委員會組織條例》均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收取費用。調解人員的工作經費和補貼經費,由村民委員會或者居民委員會、企業事業單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持,解決人民調解的指導和表彰經費。在這種情況下,人民調解委員會在調處案件過程中的辦公經費和補貼經費面臨缺乏之窘境,而人民調解員的津貼亦很微薄。由于經費和津貼的不足,已嚴重影響和制約了人民調解隊伍的穩定和工作的開展。如不采取一定措施,可能會導致人民調解員對調解工作熱情的喪失和調解工作的萎縮。三是人民調解的程序性保障問題。工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規律性而又普遍適用的工作步驟。只有規范人民調解的工作程序,才能保證調解工作的質量。《人民調解委員會組織條例》沒有對人民調解的工作程序做出明確規定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調解協議合同的性質,對人民調解的程序規范提出了嚴格的要求。在現實社會中,人民調解委員會對糾紛的調處普遍存在著調處糾紛的隨意性。對于一些較為復雜或者跨地區、跨專業的紛爭,如果人民調解員沒有嚴格的調解程序的保障,會影響到案件事實的查明和調解的效果。因此,在人民調解中,應完善相應的調解程序,視案件的具體情形,規范調解的流程。

(二)行政調解在“三調聯動”機制中存在的問題

一是各行政機關內部缺乏在同級司法行政機關的指導下構建的專業性糾紛調解組織。實踐中有關行政職能部門幾乎沒有組建自己的專業調解組織,對于涉及到各自的行政管理權限范圍內的糾紛,大多由行政機關工作人員自行開展調解工作。因其非專業人員,對行政調解則多為走形式和走過場,并不追求其效果,致使行政調解在實踐中基本沒有發揮其應有的功效。二是行政調解沒有可遵循的統一的調解程序。實踐中,行政調解不僅沒有可遵循的統一的調解程序,而且調解效力低下。行政調解通常按照其行使行政管理的權限對相關糾紛進行調處,一般包括信訪調解、治安調解、城管調解、環保調解、交通調解等調解類型。在對糾紛進行調處時,行政機關一般依據相關實體法的規定,但沒有明確規定具體部門在調解中應遵循的程序,加之法律對調解后達成的調解協議的效力沒有保障,當事人可以隨意反悔,這就使得行政人員對行政調解的態度較為冷漠,調解的過程僅是為了滿足形式的需求。從某種程度上說,這是造成行政調解萎縮的主要原因之一。

(三)司法調解在“三調聯動”機制中存在的問題

一是人民法院和人民調解組織的工作配合不夠緊密,沒有形成有效的銜接機制。人民法院對案件的調解是由法官行使調解權力的,委托調解或者協助調解在實踐中較少運用,且參與調解的人員不限于人民調解員,這就使得人民法院同人民調解組織的聯系較為淡漠。從域外的制度來看,美國法院召開雙方當事人或者律師參加的審理前會議協商案件的審理前準備,其中一個很重要的協商內容就是研究和解的可能性和是否利用審判外的程序解決糾紛的問題。二是人民法院對人民調解組織的工作指導和人員培訓在實踐層面缺乏具體的有效操作,使其流于形式。根據我國法律規定,指導人民調解委員會的工作是人民法院的職責之一。但是人民法院對其所在的基層人民調解工作的指導和人員培訓雖然在實踐中出現過,但是這種指導和培訓沒有能夠形成長期的、固定的、可實施的具體的制度,二者的工作指導和人員培訓僅是一種宣示性的形式,沒有發揮其應有的指導作用。因此在“三調聯動”機制建設中,應當設計合理的制度使得人民法院和人民調解員實現有效的連結。[2]

三、完善“三調聯動”機制的基本思路

(一)加強立法是健全“三調聯動”機制的關鍵

當前,從中央到地方各級黨委政府,都以法律或政策等形式對調解工作作了相關規定,這對調解工作的發展和完善起到了積極的促進作用。但是,調解作為化解糾紛、構建和諧社會的一種重要機制,至今我國還沒有一部專門的調解法律或法規對調解制度的性質、地位、組織結構、規范運行等方面加以明確,這與當前我們黨從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發所提出的構建社會主義和諧社會的要求相比還有很大差距,與建立健全正確處理當前新型的人民內部矛盾的工作機制不相符。綜觀世界各國,幾乎所有重視非訴訟糾紛調解制度的國家都有一部專門的調解法,如美國的《解決糾紛法》、日本的《民事調解法》、挪威的《糾紛調解法》等,這些法律對其本國的非訴訟糾紛調解制度的推廣和完善起到了至關重要的作用。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛調解法》,聯合國也正在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。可見,當今世界非訴訟糾紛調解立法正在蓬勃興起,訴訟外糾紛解決方式的實踐發展和理論研究方興未艾。我國作為調解制度的發源地,更應積極探索、總結經驗,不斷完善,緊跟時代潮流,加快調解立法研究,盡快出臺專門的調解法,為整合調解資源、促進“三調聯動”、建立健全“三調聯動”機制提供堅實的法律保障。

(二)采用科學分流制度是建立“三調聯動”機制的重點

可以建立由政法委領導掛帥、綜治辦牽頭,綜治辦、信訪辦、司法所、派出所、法庭駐點法官和法律服務所等單位人員共同組成的“三調聯動”辦公室,實現人民調解、行政調解、司法調解等多元化矛盾糾紛解決機制有機結合,形成黨委政府統一領導、綜治部門協調配合、職能部門各司其職、社會各界共同參與的矛盾糾紛“大調解”格局。采取綜治辦、信訪辦、司法所人員長駐辦公,派出所民警、法庭法官、法律服務所法律工作者駐點辦公的工作模式。實行“預警預防,定期排查,統一接待,分流調處,整體聯動,應急處理,限期辦結,考核獎懲”的工作原則,各種社會矛盾糾紛及來信來訪人員由“三調聯動”辦公室統一受理,進行科學分流處理,實現“三調聯動”的有效對接。對接的內容主要包括:實現人民調解與司法調解的有效對接、實現人民調解與行政調解的有效對接以及實現人民調解與辦理治安案件和輕微刑事案件的有效對接。

(三)實現三大調解相互銜接是完善“三調聯動”機制的核心

建立“三調聯動”機制,整合人民調解、行政調解和司法調解的資源是社會發展的形勢要求,其核心內容和基本要求是整合力量、整體聯動、健全制度、規范運作。

1.人民調解與司法調解的銜接

一是建立庭前調解機制。可以在法院設立庭前調解窗口,由有經驗的法官以及優秀的人民調解員負責調解。對未經人民調解委員會調解的家事案件、小額的債務糾紛以及小額損害賠償糾紛、鄰里糾紛等一般民事案件和因民間糾紛引發的輕微刑事案件,當事人到法院起訴的,立案庭應主動宣傳人民調解工作的特點、優勢,告知并建議當事人首先選擇人民調解組織調解。當事人同意接受人民調解組織調解的,法院可將案件轉移至調解委員會處理。二是構建訴訟中委托調解制度。案件進入訴訟程序后,對于有可能通過調解解決的案件,司法機關可以委托人民調解組織調解。法院也可以專門設置負責調解的法官與人民調解員一并進行調解。一方面,司法機關可以在保證公正與效率的前提下減少訴訟成本,節約司法資源,實現訴訟效益最大化;另一方面,人民調解組織通過參與司法調解,可以強化業務素質,提高業務水平。三是建立借助社會力量的協助調解制度。最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第 3條第 1款規定:“根據民事訴訟法第 87條,人民法院可以邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企業事業單位、社會團體或者其他組織和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定關系并有利于促成調解的個人協助調解工作。”這表明人民法院可以邀請協助調解的對象十分寬泛,有利于調動一切積極力量,發揮一切積極因素,化解矛盾、平息糾紛。人民調解員受邀協助調解,可以將其在訴前沒有實現的調解目標在訴訟過程中加以完成。而邀請房產、勞動、工商、版權、工會、婦聯等部門和團體協助進行調解、協調,可以發揮行業特長,引導當事人達成合情、合理、合法的調解協議。四是建立人民調解與刑事和解的結合機制。刑事和解是由調解人召集犯罪被害人和犯罪加害人協商促成和解,并使罪犯改過自新,復歸社會的矯治方法。近年來,江蘇鹽城、無錫和上海楊浦區等地的刑事和解委托人民調解工作,按照聯合國《關于在刑事事項中采用恢復性司法方案的基本原則》和我國有關人民調解參與刑事和解工作的法律、法規,在制度設計上采取委托的形式,委托人是公安、檢察、法院等機關,受托人是相關的人民調解委員會,而委托的前提條件是當事人的自愿或者司法機關的同意。對于輕微刑事案件的委托調解,公安機關在立案前后可以將案件委托給相關鄉鎮 (街道)的人民調解委員會進行調解,經調解達成協議的,公安機關不予立案或作撤案處理;檢察機關在審查起訴階段認為可以委托人民調解的,且當事人愿意調解的,檢察機關可以將案件委托給相關鄉鎮 (街道)的人民調解委員會進行調解。經調解達成協議的,案件作不起訴處理。案件進入審判階段后,法院在庭審前或審理中,經法院征得當事人同意,可以委托人民調解組織調解。經調解達成協議的,可由人民調解組織出具調解協議書,也可以經人民法院審查確認后出具調解書。[2]五是健全司法對調解協議效力的確認制度。關于人民調解協議的效力,雖然《人民調解若干規定》確定了其具有合同效力,但是在司法實踐中,當事人一旦訴至法院,法院基本上還是對糾紛重新審理,浪費了調解資源。因此,對于調解協議,如果雙方當事人予以認可,可以請法院進行審查,如沒有違反法律強制性規定的內容,可以向法院申請,以法院裁定書的形式對調解協議予以確認。

2.行政調解與司法調解的銜接

一是強化行政機關定紛止爭的能力和意識。為人民群眾提供解決糾紛的渠道和辦法,是行政機關依法行政、執政為民的義務所在。如果因為部門間的相互推諉,給群眾帶來困擾,從而導致矛盾激化,無疑表明行政機關定紛止爭的意識不強、能力較差。因此,行政機關應更新理念,強化定紛止爭的意識和能力,切實做到依法行政,從源頭上防范矛盾糾紛的產生、發展和升級。二是通過立法明確行政調解協議的效力。目前,對行政調解的法律效力的規定還存在缺陷,即當事人不履行經行政機關調解達成的調解協議,不負任何責任。這種規定顯然不夠合理。應當在立法或司法解釋中引入現代行政程序法的基本理念,給予行政調解有效的法律效力保障。三是加強法院對行政調解協議的審查。對于行政調解中存在的有失公正的調解行為,如違反回避規定的調解、上級主管部門對下級行政機關進行的調解、嚴重違法調解的行政調解等調解行為,法院應予以重新審查。

3.人民調解與行政調解的銜接

一般情況下,人民調解與行政調解的范圍不盡相同。但是現實生活中卻有非常多的行政違法事件帶來的民事權益糾紛。如果單純由行政機關進行行政調解,有時會導致其工作量過大,有的調解耗費時間過長,耽誤其他行政管理行為。如果能將“二調”結合或許會帶來雙贏。現在全國很多地方已經逐漸推廣行政調解與人民調解的結合。具體做法包括:遇有治安事件,如 110轉來的案件,由民警先期出現場、做材料,進行初步的行政管理或者處罰。如果同時涉及相關的民事權益糾紛、或者只是純粹的民事糾紛,民警可以予以調解;糾紛復雜、不便于現場調解的可以交由人民調解員來調處。如此,人民調解與行政管理形成了明確的分工。當然,進駐派出所的人民調解員是需要經過相關程序選拔并且給予相應的物質保障的。另外,調解書的制作也是相當規范的。這種做法可以擴展到其他行政領域。在矛盾糾紛多發的領域或部門可以考慮設置專門的行政調解機構或人民調解工作室,配備專職調解人員,重點化解好企業重組改制、勞動就業保障、城鎮房屋拆遷、農村土地征用、土地承包、環境污染、醫療衛生、涉法涉訴上訪戶以及消費者權益保護、社會公共服務等方面的突出矛盾糾紛。[1]

四、結語

“三調聯動”機制是在構建社會主義和諧社會條件下應運而生的產物。傳統的調解本身是多元化的,盡管人民調解、行政調解、司法調解在性質上和調解協議的效力上有所不同,然而各種調解不僅在方式、原則和理念上有許多共同之處,而且構成了一個相互影響和銜接的整體。基此,對三大調解資源的整合和協作就成為“三調聯動”機制建設中的核心。而實現人民調解與司法調解的對接、行政調解與司法調解的對接以及人民調解與行政調解的對接則是健全“三調聯動”機制的關鍵。實踐證明,“三調聯動”機制的有效運用對加強政府責任、完善政府服務、化解矛盾糾紛、推進民主法治發揮了積極的作用。

[1]陳丹寧,趙曉潔.論人民調解、司法調解、行政調解的有效銜接[J].消費導刊,2010,(4).

[2]王合靜.人民調解、行政調解和司法調解之協作的實證研究——以武漢市武昌區的調研為例 [J].法制與社會,2009,(1).

[3]徐永偉.構建人民調解、司法調解、行政調解結合機制的實踐與思考[J].人民調解.2008,(12).

責任編輯:秦小珊

D9

A

1004-3160(2011)02-0116-05

2010-12-31

1.胡海,男,湖南長沙人,中共湖南省委黨校、湖南行政學院法學教研部副主任、教授,衡陽市石鼓區人民政府副區長,主要研究方向:行政法學、經濟法學;2.胡志英,女,湖南衡陽人,衡陽市石鼓區司法局副局長,主要研究方向:行政法學。