均等化視角下農民工公共服務體系建設研究

胡艷輝

(湖南省社會科學院,湖南 長沙 410003)

·社會學·

均等化視角下農民工公共服務體系建設研究

胡艷輝

(湖南省社會科學院,湖南 長沙 410003)

在公共服務均等化的視角下完善農民工公共服務體系,是完善農村公共服務體系的必然延伸,也是促進農民工城市融入所面臨的突出問題之一。在市場化的格局中推進農民工公共服務體系的建設,改進和創新農民工公共服務的提供機制和方式,是一個兼具理論和實踐意義的重要課題。

公共服務均等化;農民工;制度創新;路徑選擇

一、均等化視角下的基本公共服務體系

基本公共服務,是指建立在一定社會共識基礎上,由政府根據經濟社會發展階段和總體水平來提供、旨在保障個人生存權和發展權所需要的最基本社會條件的公共服務。一般而言,基本公共服務包含三層基本含義,即:(1)基本公共服務是公共服務中最基礎、最核心的部分,與人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益密切相關;(2)基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”,由政府負最終責任;(3)基本公共服務的范圍和標準是動態的,隨著經濟發展水平和政府保障能力的提高,其范圍應逐步擴大,標準應不斷調整。基本公共服務一般劃分為四個方面:一是底線生存服務,包括公共就業服務、社會保障等;二是基本發展服務,包括教育、醫療衛生、文化體育、民政等社會事業中的公益性領域;三是基本環境服務,包括公共交通、公共通信、公用設施和環境保護等;四是基本安全服務,包括公共安全、消費安全和國防安全等。而公共服務均等化,指的是基本公共服務的價值取向和結果狀態,其含義就是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何,都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。它所強調的核心是機會和效果均等,而不是簡單的平均化和無差異化。

1.推進基本公共服務均等化既必要又緊迫

一方面,目前我國基本公共服務尚不能滿足社會需要,還存在不平衡現象。看病難、看病貴,上學難、上學貴,農村義務教育發展滯后,社會保障體系不夠完善,城鄉發展差距和收入差距仍在拉大,這些我國經濟社會發展中的問題大都同基本公共服務不足、缺失和失衡有關,亟須通過逐步實現基本公共服務均等化來加以解決。所以說,推進基本公共服務均等化,是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求。

另一方面,從現實情況看,我國已具備逐步實現基本公共服務均等化的條件。我國 GDP已經位居世界第二,外匯儲備位列世界第一,財政收入連年快速增長。這些發展成果,為實施基本公共服務均等化提供了物質條件。黨的十六屆六中全會提出,要把更多財政資金投向公共服務領域,以發展社會事業和解決民生問題為重點,優化公共資源配置,注重向農村、基層、欠發達地區傾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。

與此同時,政府職能轉變和財政體制改革已經到了突出公共服務的階段。公共服務與經濟調節、市場監管、社會管理一起,構成了政府的基本職能。近年來,我國政府提供基本公共服務的職能不斷強化,財政預算和支出逐漸向公共服務領域傾斜,公共財政體制建設不斷推進。政府的行政目標模式、行政行為模式和行政績效模式都因此開始發生重大轉變,建設服務型政府成為行政管理體制改革和政府職能轉變的重要目標,并已取得扎實進展。推進基本公共服務均等化,既有利于促進政府職能轉變和財政體制改革,也有利于促進科學發展和社會和諧。

2.推進基本公共服務均等化的關鍵是“均等”

我國在過去一個相當長的時期內,曾經傾向于以“體制身份”為標準,在國有和非國有部門之間、城市和農村之間搞“區別對待”。政府部門提供的公共服務,基本由國有部門和城市居民獨享。非國有部門和農村居民,則往往被排除在覆蓋范圍之外。即便少許的、能夠覆蓋到農民或非國有部門身上的公共服務,也常常被冠之于所謂“支援”的字眼。

市場化的改革進程帶來了政府部門職能的公共化,盡管政府部門提供的各種服務也隨之走上了以公共化為取向的道路,然而,從“公共化”的取向到“公共服務型政府”的定位,其最核心的內容——公共服務,還未著眼于滿足整個社會的公共需要。這就意味著,以此為取向或定位的公共服務,要面向全體社會成員,要按照“均等化”的原則,無差別的、一視同仁的提供給全體社會成員。中國公共服務體系建設的一個迫切任務,就在于消除以往存在于國有與非國有部門之間、城市與農村之間的差別待遇,讓公共服務的“陽光”普照包括國有和非國有部門、城市和農村在內的所有企業和居民。

3.基本公共服務均等化不是平均化

逐步實現基本公共服務均等化,就是要逐步使全體公民在基本公共服務方面的權利得到基本實現和維護,特別是使困難群眾和困難地區盡快享受到社會平均水平的基本公共服務,其實質是政府為全體社會成員提供基本而又有保障的公共產品和公共服務。可以說,基本公共服務均等化既是轉變政府職能、調整財政支出結構和衡量政府績效的新理念、新導向,也是促進社會和諧的重要政策措施。需要指出的是,基本公共服務均等化不是基本公共服務平均化。均等化是基于公平原則和社會平均水平,把貧富差距控制在合理的范圍之內,促進區域之間、城鄉之間、經濟社會之間協調發展,使不同社會階層均衡受益,由此確保全體人民公平分享經濟社會發展成果,保障公民基本權利,消除不和諧因素,有效解決我國轉型期出現的各種社會問題;而平均化則是對公共資源進行單純的份額等同的分配,既不公平也無效率,有礙于全體人民共享水平不斷提高的基本公共服務。

推進基本公共服務均等化,是一項復雜而艱巨的系統工程。科學確定一定時期社會基本公共服務需求與供給的平均水平。受經濟社會發展水平和現實環境的影響,不同時期的基本公共服務需求與供給的平均水平會有所不同,而這個平均水平是推進基本公共服務均等化的重要指標和客觀依據,應予以科學確定,有所傾斜地制定和實施基本公共服務均等化政策。均等化不是平均化,所以,推進基本公共服務均等化要有重點、有突破口。當前,應以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點,在空間上側重于西部和農村,在對象上側重于困難群眾,在目標上側重于縮小城鄉差距和促進東中西部平衡發展。

二、農民工公共服務建設的主要思路及關注焦點

農民工公共服務有兩個方面的重點,一是確保農民工平等享受公共服務的制度安排,尤其是包括基本性制度、相關性制度和保障性制度在內的框架體系設計;二是完善農民工公共服務體系的實現途徑,特別是模式選擇、路徑選擇和機制建設。同時,農民工公共服務的難點也有兩個方面,一是在重新界定各類服務主體的職責和供給內容、選擇農民工公共服務推進重點的基礎上,建構新的公共服務分類框架;二是如何實現公共服務在城鄉之間的制度對接、目標對接、機制對接,以逐步逼近公共服務的城鄉一體化目標。從解決農民工公共服務建設的重點和難點為出發點,農民工公共服務建設的主要思路和關注焦點有如下幾點。

1.農民工公共服務建設的主要思路

一是完善農民工公共服務體系不是單純地解決農民工生存和發展的需要問題,也不是簡單地擴大城市公共服務體系的覆蓋目標,而是要通過系統的基本公共服務均等化的制度創新與改進,以及各項制度之間的銜接與配套,保證農民工平等享受公共服務的權利,促進農民工的城市融入。

二是從兼顧效率與公平出發,需要真正建立起以政府為主導的多元主體供給格局,并重塑新的公共服務分類框架,協調各供給主體間的分工合作關系。在農民工基本公共服務嚴重不足的狀況下,尤應強調公共服務供給中的政府責任,不能過早地把關注重心投向市場或者是公民參與。只有在農民工公共服務體系基本建立的狀況下,政府關注的重心才應轉向基于供給效率的市場化改革、公民參與等領域。

三是受公共財政能力、市場發育程度等綜合因素的限制,農民工公共服務體系建設不可能對所有類別、所有項目都給予全面推進,而是要回應農民工生存和發展中的制約難題與客觀需求的優先順序,采取分步推進的策略,即在供給步驟上有先有后,在供給標準上由低到高,在供給內容上有主有次,首先重點推進關系農民工底線生存的保障性公共服務,再逐步擴大到發展性公共服務。

四是推進農民工公共服務體系建設需要具備多方面的條件,諸如健全的制度安排、足夠的資源投入、多元的參與主體以及有效的運行機制,但服務提供的效果最終取決于服務提供中運行機制的效能。在根本制度健全、資源投入比較充分的情況下,如何設計有效的運行機制就成為一個關鍵,甚至可以說,“執行力”與“制度力”具有同等重要的地位。在現階段,機制建設的重點是:“自上而下”與“自下而上”雙向互動的參與機制、網絡合作的協調機制、結果導向的評估機制以及有效制約的監督機制,目的在于保證農民工公共服務提供的及時性、高效性、可持續性。

五是基于城鄉統籌發展的要求,根據農民工群體的特殊性,應注重研究完善以均等化為導向的財政轉移支付制度以及相關制度的方法、結構、內容和具體項目。為達成這一目標,需要從發展與改革的結合上來規劃,從財力與制度的結合上來操作,從政府與市場的結合上來運作。

2.農民工公共服務建設的關注焦點

一是從農民工的文化權利著手。我們現在關注農民工文化問題,一個重要的基點就是從農民工的文化權利著手。由于農民工在社會生活中是一個弱勢群體,所以在解決農民工的文化權利的時候有三個重要的因素:一是均等,二是可及,三是共享。也就是說,農民工應該和城市的市民一樣享有平等的公共文化服務的權利,在這種平等的基礎上應該增加農民工的公共文化的可及性,也就是說在農民工需要文化服務的同時,隨時隨地可以享受到文化。

之所以說現在加強農民工的公共文化服務具有極大的重要性和迫切性,有兩個方面的原因:首先,從我們國家發展的大的戰略上來看,文化戰略是社會發展總體戰略中一個重要方面。現在我國的農民工已經達到了 2億多人,差不多占據產業工人的一半左右;到 2021年左右,農民工的總量將達到 3.5億至 4億人,未來農民工將成為產業工人的主體,尤其是藍領產業工人的主體。其次,未來農民工的發展就是轉化成市民。對此學術界有爭論,農民工到底是成為市民還是返鄉呢?答案是非常肯定的,從我們國家的發展角度來看,絕大多數農民工要成為市民。中國未來的發展,城市化的空間非常大,城市文化普及的空間非常大,現在已經到了大力推進農民工城市化的重要歷史階段。

二是要徹底消除城鄉隔絕的制度障礙,建立起一個遍布全國的城鄉統一的自由遷移的戶籍制度。因為存在戶籍制度,我們很多時候沒有辦法進行政策的調整,推進社會公平,所以在公共服務的建設尤其是在公共文化服務的建設上非常滯后。

三是我們現在所思考的是要建立一個綜合的公共服務制度,這個公共服務制度應該覆蓋到全體的產業工人。這個公共服務制度包括社會保障制度、公共醫療制度、公共養老制度、公共文化制度等一系列的公共服務制度。因為農民工沒有人力資本的積累,沒有文化資本的積累,他們的下一代也很難受到很好的教育,這是中華民族整體的人力資源的浪費。所以,我們現在應該重新思考我們國家發展的定位問題。

四是要把文化公平作為一個重要的社會政策。農民工應該享受到哪些最基本的公共文化服務,應該有哪些最基本的文化享受呢?我們應該給他們定標準,這是一種重要的文化公平的體現。

五是我們要保障農民工的文化權益,從公共財政方面給農民工文化服務以充足的支持。解決農民工的文化問題需要多少資金呢?按一個農民工一年120塊錢算,我們一年只要拿出 200個億,就完全可以解決農民工的基本文化服務。

六是要為農民工參加文化活動提供各種各樣的基礎設施。首先是要把所有市民享有的基礎文化設施讓農民工共享。

七是要開展多種多樣的農民工文化活動。其中非常主要的是要強化企業對于文化方面的責任,在發達國家里工人們的福利非常高,其中一條就是文化福利,用于員工的培訓、休閑、文化支出非常高。我們國家現在已經到了強化公司的文化責任和發展責任的時候了,我們可以通過這些綜合措施來提高我們國家的公共文化發展水平。

三、農民工公共服務體系建設的整體推進

完善農民工公共服務體系,是完善農村公共服務體系的必然延伸,也是促進農民工融入城市面臨的突出問題之一。在市場化的格局中推進農民工公共服務體系的建設,改進和創新農民工公共服務的提供機制和方式,是一個兼具理論和實踐意義的重要課題。其研究意義體現在:(1)從實證分析和價值判斷的結合上深入研究農民工公共服務體系的建構標準,剖析農民工公共服務供給不足的深層制度成因,探析政府職責在農民工公共服務體系建設的不同階段的動態變化,從而促進公共服務理論和農民工問題研究的深化;(2)從整體上深入研究推進農民工公共服務體系的制度框架設計,探尋適合中國國情的供給模式、可行途徑、運行機制及其城鄉對接,為建構以均等化為導向的農民工公共服務體系,促進農民工的城市融入,提供決策依據和政策咨詢。

1.推進農民工公共服務體系建設的制度安排

分析農民工就業、住房、教育、社會保障等公共服務供給現狀,研究現行制度設計與制度執行對農民工公共服務的深層影響;將推進農民工公共服務體系建設的制度安排視作是一個多層次框架體系,其中包括基本性制度 (公共財政制度)、相關性制度(就業、教育、醫療、社會保障等制度)、保障性制度(有關法律規范),在此基礎上,探討如何通過制度創新,尤其是在完善公共財政體系的同時,優化包括相關性制度和保障性制度在內的制度設計,以實現不同層次制度之間、制度與基本公共服務均等化要求之間的協調和兼容。

2.農民工公共服務供給模式的合理選擇

探討如何突破傳統的以政府為“單中心”的供給模式,建構多主體、多渠道和多方式的供給模式。重點研究政府、市場主體、社會組織等多元供給主體公共服務的基本范疇、責任重點和提供方式,以及與之密切相關的政府與市場邊界、第三部門和自愿組織培育、組織間網絡合作等問題;探討農民工公共服務供給的市場化、社會化與多元供給主體之間的關系,分析公共服務供給方式與服務型政府建設的關系,深入研究公共服務體系構建中的政府角色定位、不同層級政府的職責、流入地政府與流出地政府的合作分工。

3.構建農民工公共服務體系的路徑選擇

構建農民工公共服務體系的路徑選擇應該從三個方面具體展開:其一,從供需結構動態平衡角度,研究推進農民工公共服務體系建設的分階段發展目標,將中級階段目標定位于達到基本公共服務均等化,以此為基準,注重探討初級階段所應達成的細化目標;其二,從需求結構群體性差異性角度,研究農民工與市民、農民相比在公共服務需求上所具有的特殊性,由此確定包括制度、投入、參與、配置在內的分階段工作重點;其三,從供給主體趨向多元的角度,研究政府與市場邊界所呈現的階段性變化,不同階段政府責任重心的動態把握。

4.構建農民工公共服務體系的機制創新

構建農民工公共服務體系的機制創新重點包括:(1)參與機制,探討公共服務供給決策程序由單一的“自上而下”向“自下而上”與“自上而下”相結合轉變,實現供給與需求的動態平衡;(2)協調機制,探討多元供給主體之間如何通過協商、溝通和建立伙伴關系,構建新型的互動秩序;(3)評估機制,探索建立以結果為導向的基本公共服務績效評估體系,以及有效的溝通反饋渠道;(4)監督機制,包括建立健全公開透明的公共財政制度、規范化的公共服務問責制度等。

5.農民工公共服務體系構建中的城鄉對接

研究在城鄉統籌和區域協調發展框架內如何實現城鄉之間的制度對接、目標對接、機制對接,其中重中之重是制度對接。既注重探索制度性規范的對接,更注重探索具體制度的銜接和配套,如財政轉移支付、合作醫療基金和養老保險賬戶的異地轉移、教育券制度等。

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責任編輯:黃有泰

C91

A

1004-3160(2011)02-0125-04

2010-01-05

胡艷輝,女,湖南湘潭人,湖南省社會科學院政治與公共管理研究所研究員,主要研究方向:公共管理。