論平潭綜合實驗區(qū)的立法創(chuàng)新及其制度空間

林建偉 ，王書娟

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

論平潭綜合實驗區(qū)的立法創(chuàng)新及其制度空間

林建偉1，王書娟2

（1,2.福建江夏學院法學系，福建福州 350108）

平潭綜合實驗區(qū)的立法應在立法觀念、立法內(nèi)容、立法程序等方面進行創(chuàng)新，這是“先行先試”的應有之義，是平潭特殊角色的內(nèi)在需求，是地方涉臺立法的發(fā)展需要。這種創(chuàng)新在現(xiàn)行的政治與法律制度下，主要通過對政治制度的正確解讀，對現(xiàn)有法律規(guī)定的充分詮釋和對政策與法律關系的妥善處理來加以實現(xiàn)。

平潭綜合實驗區(qū)；立法；創(chuàng)新；制度空間

平潭綜合實驗區(qū)自設立以來，因其獨特的發(fā)展定位和目標使命而受到各方密切關注。目前，平潭綜合實驗區(qū)的發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)國務院批準，而與之相配套的平潭綜合實驗區(qū)的立法計劃，也被提上議事日程。早在2011年3月的全國人大會議上，就有福建代表提交議案，建議全國人大常委會授予福建省人大及其常委會對于平潭綜合實驗區(qū)的特別立法權。2011年 8月，福建省政府法制辦召開了《平潭綜合實驗區(qū)條例》立法課題調(diào)研工作會議。至此，法學學者關注和呼吁的“平潭綜合實驗區(qū)建設，立法應先行”的觀點已在理論界和實務界達成共識，并伴隨著平潭綜合實驗區(qū)立法前期準備工作的啟動，行將步入實施階段。在此關乎平潭綜合實驗區(qū)這一具有獨特歷史意義的特殊區(qū)域未來發(fā)展方向的關鍵時點，筆者嘗試對平潭綜合實驗區(qū)立法的創(chuàng)新提出初步設想，并對立法創(chuàng)新中可能涉及的若干問題進行理論思考和制度檢視，以期對未來平潭綜合實驗區(qū)立法的正式啟動和良性運行有所助益。

一、平潭綜合實驗區(qū)立法創(chuàng)新的動因探尋

創(chuàng)新一詞起源于拉丁語，原意有三層含義，第一，更新；第二，創(chuàng)造新的東西；第三，改變。[1]何謂立法創(chuàng)新？目前并沒有學者對其進行過專門的定義。筆者認為，立法創(chuàng)新應當是一種立法過程中的革新活動，具體而言，動態(tài)的表現(xiàn)是立法過程中體現(xiàn)新觀念，運用新方法；靜態(tài)的表現(xiàn)是立法的形式與內(nèi)容上的革新。未來有關平潭綜合實驗區(qū)的立法緣何需要創(chuàng)新？筆者認為至少有以下三個方面的動因：

（一）“海西”先行先試的應有之義

2011年3月，國務院正式批復了《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《海西規(guī)劃》），該規(guī)劃明確將“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)”定位為“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域”。“先行先試”，是《海西規(guī)劃》最核心價值之所在，是中央給予福建新一輪改革發(fā)展含金量最高的政策支持。而所謂“先行先試”，其原意就是指改革中的率先突破、試驗和創(chuàng)新行為。若要實現(xiàn)將海西建設成為“兩岸人民交流合作先行先試區(qū)域”這一目標，必須真正理解和運用好中央賦予福建的“先行先試”權，在福建省今后的涉臺立法方面進行新的嘗試與突破，才能進一步發(fā)揮海峽西岸經(jīng)濟區(qū)獨特的對臺優(yōu)勢，將“海西”構筑為兩岸交流合作的前沿平臺，并真正建設為兩岸合作的更緊密區(qū)域。不能真正理解和運用好“先行先試”權，“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)”將不過只是一個概念，《海西規(guī)劃》也終將被束之高閣。①

（二）平潭特殊角色的內(nèi)在需求

通過探尋平潭綜合實驗區(qū)設立的過程可以看出，設立平潭綜合實驗區(qū)是在進一步深化兩岸交流與合作的背景下作出的重大決策，其從設立伊始就擔負著“在服務全國發(fā)展大局和祖國統(tǒng)一大業(yè)中發(fā)揮更大作用”的特殊歷史使命。②因此，平潭綜合實驗區(qū)是一個前所未有的新生事物，它的性質(zhì)既不同于深圳、珠海、廈門、汕頭等“經(jīng)濟特區(qū)”，也不同于上海浦東、天津濱海等“開發(fā)新區(qū)”，也非廈門象嶼和福州馬尾等“保稅區(qū)”，更不是只局限于工業(yè)或農(nóng)業(yè)等某一領域的兩岸合作示范園區(qū)，其獨特定位是“兩岸人民合作建設、先行先試、科學發(fā)展的共同家園”。這就必然要求，未來平潭綜合實驗區(qū)的有關涉臺立法的制定，必須進一步解放思想、敢為人先，在兩岸交流與合作方面突破所有的現(xiàn)行規(guī)定，敢于嘗試更加特殊的對臺政策措施，進一步拓展兩岸交流合作的新領域，積極探索兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的合作新模式。

（三）地方涉臺立法的發(fā)展需要

兩岸關系的高度敏感性、不確定性和復雜性，決定了直接通過中央涉臺立法加以調(diào)節(jié)，客觀上存在困難。因此，涉臺立法自產(chǎn)生以來，就呈現(xiàn)出發(fā)展不平衡的態(tài)勢，具體表現(xiàn)是地方涉臺立法在數(shù)量上領先于中央的涉臺立法。從涉臺立法的這一發(fā)展軌跡來看，未來中央涉臺立法的健全和完善，需要各地積極、能動地運用涉臺立法權，進行大膽的嘗試，為中央涉臺立法提供充分、有效的制度累積和經(jīng)驗供給。然而反觀現(xiàn)實，從各地已有的涉臺立法來看，卻并未真正擔負起這一使命。近年來，地方涉臺立法數(shù)量上雖有所增加，但內(nèi)容上卻存在互相復制，缺乏創(chuàng)新性以及單純服務于經(jīng)濟發(fā)展等若干問題。因此，福建應當抓住兩岸交往日益密切、融合態(tài)勢日益提升的難得歷史機遇，借助海西“先行先試”的有利時機，利用平潭綜合實驗區(qū)這一最為適宜的良好試驗場域，在涉臺立法方面勇于創(chuàng)新，大膽嘗試，從而帶動涉臺立法的新發(fā)展，為祖國和平統(tǒng)一大業(yè)作出應有的貢獻。

二、平潭綜合實驗區(qū)立法創(chuàng)新的初步設想

（一）立法觀念創(chuàng)新

觀念是人們在實踐中形成的各種認識的集合體，人們會根據(jù)自身形成的觀念進行各種活動。正確的觀念有利于做正確的事情。未來平潭的立法創(chuàng)新，必須從立法觀念的創(chuàng)新開始，因為立法的觀念指導著立法活動的始終。因此，平潭綜合實驗區(qū)的立法創(chuàng)新，須先有以下立法觀念的轉(zhuǎn)變：

一方面，未來平潭綜合實驗區(qū)的涉臺立法應從服務于地方經(jīng)濟發(fā)展向服務于祖國統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。我國的地方立法長期以經(jīng)濟立法為中心，涉臺立法也不例外。據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，各地涉臺立法90%以上是有關經(jīng)濟內(nèi)容的立法。這種涉臺立法內(nèi)容上的單一性背后所反映的，是各地在對臺交往方面更多關注本地的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟利益。而平潭綜合實驗區(qū)的設立，其初衷也有帶動平潭開放開發(fā)的經(jīng)濟利益期許，但筆者認為，對海峽西岸經(jīng)濟區(qū)，中央曾提出明確期望，即將之建設成為“改革開放的平臺、促進祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的平臺、促進區(qū)域發(fā)展的平臺”。平潭綜合實驗區(qū)的設立及其發(fā)展，絕不能僅僅將帶動地方經(jīng)濟發(fā)展作為其最終目標。平潭開放開發(fā)不僅關乎平潭或福建的經(jīng)濟發(fā)展，更應為兩岸和平發(fā)展做探索性的工作。因此，著眼兩岸的互利共贏、兩岸人民的共同福祉，建設更廣泛的兩岸人民交流合作的前沿平臺，才是平潭開放開發(fā)的更重要任務。平潭綜合實驗區(qū)的立法在觀念上必須始終反映這一歷史使命和現(xiàn)實需求。

另一方面，未來平潭綜合實驗區(qū)的涉臺立法應由“從屬性”向凸顯“平潭”特色的“自主性”轉(zhuǎn)變。從我國《憲法》和《立法法》的有關規(guī)定來看，我國地方立法具有雙重性特點，即兼具“從屬性”和“自主性”。但從總體表現(xiàn)看，多數(shù)地方立法“從屬性”表現(xiàn)過多，“自主性”顯現(xiàn)不足，地方性特色缺乏。曾有學者指出：“隨著立法數(shù)量的日益增多，法律法規(guī)和規(guī)章之間的重復和互相‘抄襲’現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是地方立法就更為嚴重。”[2]各地方的涉臺立法也難逃相互“借鑒”甚至“復制”的怪象。如，各地涉臺法規(guī)或規(guī)章，名稱幾乎清一色的是“XX省（自治區(qū)）實施《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》辦法”或“XX市臺灣同胞投資權益保障條例（規(guī)定）”。同時在具體的條款規(guī)定上地方特色不明顯，存在簡單的“抄襲”國家立法的現(xiàn)象，內(nèi)容大同小異，鮮有創(chuàng)新。相比較之下，福建省的涉臺立法可圈可點，不僅數(shù)量最多，內(nèi)容上也早有新的嘗試。③在對臺交流與合作方面，作為祖國大陸離臺灣最近的省份，福建充分發(fā)揮對臺區(qū)位優(yōu)勢、人緣優(yōu)勢、政策優(yōu)勢，一直主動作為，積極先行先試，實現(xiàn)了多項突破，創(chuàng)造了眾多“第一”。④而今，平潭綜合實驗區(qū)亦是大陸第一個對臺綜合實驗區(qū)，有望成為祖國大陸對臺政策最優(yōu)惠、覆蓋最廣的區(qū)域，被形象地稱為“對臺特區(qū)”。今后平潭綜合實驗區(qū)的立法，理應繼續(xù)保持福建在對臺交流、涉臺立法方面敢于先行的傳統(tǒng)優(yōu)勢，并進一步發(fā)揮地方立法自主性，結(jié)合平潭綜合實驗區(qū)的自身特點積極嘗試，勇于創(chuàng)新。天津濱海、深圳前海、珠海橫琴等地的先進做法可以借鑒，但應避免出現(xiàn)“復制”或“翻版”，才能不辜負中央對平潭的放權和期許，真正制定出富有平潭地方特色，針對性、可操作性強的地方性法規(guī)。

（二）立法內(nèi)容創(chuàng)新

從已有的涉臺立法來看，內(nèi)容大多局限于經(jīng)濟領域，對臺胞的權益保護也大多局限于投資權益或與投資相關權益的保護。⑤近年來，除了以往的經(jīng)貿(mào)領域和經(jīng)濟權益外，涉臺立法的領域出現(xiàn)了進一步拓展的趨勢，開始逐漸向社會其他領域延伸，所涉權益也從投資、財產(chǎn)等經(jīng)濟權益向就學、就業(yè)等社會文化權益甚至政治權益拓展，⑥但就目前而言這種延伸和拓展仍十分有限。

對平潭綜合實驗區(qū)來說，如果“先行先試”仍只局限于經(jīng)濟領域的投資權益保護，那么相較于上海、廣東、乃至天津、重慶等新興區(qū)位，差異性極為有限，甚至后者具有更好的經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)勢。[3]因此未來平潭綜合實驗區(qū)的有關涉臺立法，應充分領會“先行先試”和“綜合實驗”之要旨，進一步拓展立法所涉領域，大膽先行，放手先試。在經(jīng)濟領域向更廣更深的層面拓展實驗，并嘗試在社會領域甚至政治領域進行有限拓展，有所作為。具體而言，可以考慮逐步進行以下嘗試：在經(jīng)濟領域，實現(xiàn)人民幣與臺幣在區(qū)內(nèi)自由流通、兌換，推動臺資各類金融機構包括銀行、證券、保險等行業(yè)進駐，比照香港模式，在區(qū)內(nèi)優(yōu)先推動兩岸避免雙重課稅政策，以吸引臺商將相關公司總部來區(qū)設置，以及鼓勵臺灣地區(qū)各類營建機構以各種形式參與開發(fā)建設。在社會領域，可賦予區(qū)內(nèi)臺灣地區(qū)民眾全面的“公民待遇”，⑦如可參加醫(yī)保、可參加各種證照考試等，推動區(qū)內(nèi)兩種系統(tǒng)學校的相互認證；可開放臺資醫(yī)院“獨資”赴區(qū)設立醫(yī)院，并藉以爭取臺灣地區(qū)民眾在區(qū)內(nèi)臺資醫(yī)院看病的健保連結(jié)給付，并準許臺資醫(yī)院納入大陸醫(yī)保系統(tǒng)，便利區(qū)內(nèi)所有民眾就醫(yī)需求；[3]可直接承認部分臺灣地區(qū)既有的證照（例如醫(yī)師、建筑師等），并準予直接在區(qū)內(nèi)執(zhí)業(yè)，以吸引臺灣地區(qū)高階服務業(yè)人才投入。在政治領域，除嘗試通過立法確認平潭綜合實驗區(qū)內(nèi)符合條件的臺灣地區(qū)民眾享有人大代表選舉權和被選舉權外，⑧可通過委任、選任或招聘等方式，吸引臺灣地區(qū)人士參與實驗區(qū)管委會以及政府和社會層面的管理，參與社區(qū)和基層自治組織的活動，使平潭綜合實驗區(qū)真正成為兩岸同胞的共同家園，并以此創(chuàng)造共建兩岸社會和諧的基礎，提升臺灣地區(qū)民眾對于祖國大陸的認知度和向心力。

（三）立法程序創(chuàng)新

立法必須依法定權限和程序進行，地方立法也是如此，這是依法治國的基本需要，但這并不意味著在遵循法定立法程序的同時不允許在現(xiàn)有法律制度框架下引入新觀念，嘗試新方法。平潭綜合試驗區(qū)的未來立法，無論是綜合性立法，還是某一領域的單行立法，為了體現(xiàn)兩岸“五個共同”的合作新模式，立法的過程也應加以創(chuàng)新。從某種程度上說，立法內(nèi)容的創(chuàng)新也要依賴于立法程序的創(chuàng)新來加以實現(xiàn)。

未來平潭綜合實驗區(qū)的立法，決定著平潭的發(fā)展方向，決定著平潭特殊角色與使命的完成與實現(xiàn)，這就必須凝集兩岸的共識，集中兩岸的智慧，匯集兩岸的力量。因此，平潭綜合實驗區(qū)的整個立法過程和各個步驟應進一步加大民主立法、開門立法的力度，并應重視加強立法后的評估與監(jiān)督。為此，建議在平潭綜合實驗區(qū)設立“平潭綜合實驗區(qū)立法協(xié)商會議”，全面參與有關平潭立法的起草、審查工作。對“平潭綜合實驗區(qū)立法協(xié)商會議”的人員組成要求、產(chǎn)生辦法和工作程序應作為專門的一項內(nèi)容寫進未來的“平潭綜合實驗區(qū)條例”。其中，人員組成應包含如下幾方面人員：政府及各職能部門中的相關工作人員；司法機關中長期從事涉臺司法實務的相關工作人員；法律專家、學者；臺灣方面人士，如長期在福建經(jīng)商的熟悉兩岸政策法規(guī)和風俗人情、素質(zhì)好、資歷深、威望高的臺商等。

“平潭綜合實驗區(qū)立法協(xié)商會議”的作用，主要應以接受委托的方式對與平潭有關的涉臺立法的起草、審查提出建議，以及協(xié)助開展立法后的評估、評議。按照現(xiàn)行的立法體制和實踐做法，地方法規(guī)、規(guī)章草案主要是由各職能部門負責起草，這種立法起草方式雖有利于發(fā)揮職能部門的積極性和熟悉業(yè)務的優(yōu)勢，但容易使一些職能部門利用起草之便，唯“本部門職權和意志”是瞻。平潭綜合實驗區(qū)的立法，應由“平潭綜合實驗區(qū)立法協(xié)商會議”來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，調(diào)研論證，形成共同意見，從而打破部門意志，提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)民主立法，科學立法。這也有助于打破我們過去涉臺立法“單向性”的局面，即完全按照自己的標準處理對臺灣地區(qū)的關系，而臺灣地區(qū)對這種標準未必認同。同時也能確保臺灣方面人士對平潭綜合實驗區(qū)的立法參與權。

此外，平潭綜合實驗區(qū)的立法后評估這一環(huán)節(jié)也應有所創(chuàng)新，因為既然是“綜合實驗區(qū)”，顧名思義，其一系列“先行先試”的創(chuàng)新立法是一種“實驗”，“實驗”既有可能成功，也有可能失敗，先行先試本身就包含有“試錯”的含義。而現(xiàn)今的地方立法，幾乎沒有開展立法后的評估、評議，即使出現(xiàn)錯誤或過時，其修改周期也相當長。“法”就其本身而言應有穩(wěn)定性、權威性，應盡可能避免“朝令夕改”。但“先行先試”的實驗立法有所不同，應當縮短法律更新的周期，使立法后的評估與評議形成一項常規(guī)工作，定期開展，對于實踐證明錯誤的、不適宜的立法內(nèi)容應及時修改，以真正保證法律的“權威性”，并可避免錯誤的立法產(chǎn)生不良的社會效應，影響平潭綜合實驗區(qū)的建設與發(fā)展。

三、平潭綜合實驗區(qū)立法創(chuàng)新的制度空間及其實現(xiàn)途徑

未來平潭綜合實驗區(qū)的立法將主要由福建省通過地方立法來完成，而地方立法在現(xiàn)有的政治體制和法律制度下，是否能有實現(xiàn)這些創(chuàng)新的制度空間？如果有，應通過何種具體路徑來實現(xiàn)這些創(chuàng)新？對此，答案是肯定的。在我國現(xiàn)行的政治和法律制度下，地方完全有足夠的制度空間和具體的路徑來實現(xiàn)立法上的創(chuàng)新。

（一）政治制度的正確解讀

我國的國家結(jié)構形式是單一制，各地方行使的權力來源于中央授權，并不是地方所固有。因此，一種觀點認為在單一制的國家結(jié)構形式下，地方的權力十分有限，并無多大創(chuàng)新的空間可言，認為只有在聯(lián)邦制的國家結(jié)構形式中，地方才享有較大的自主權。這其實是一種片面的認識。在聯(lián)邦制國家結(jié)構形式下，聯(lián)邦政府統(tǒng)一行使的權力和各成員國的中央政府所保留的權力都由聯(lián)邦憲法明確界定，憲法的“剛性”決定其中央和地方權力劃分的可變性較小。而在單一制國家里，地方的自主權或自治權是由中央通過法律授予的，法律相較于憲法更具有“柔性”的特點，因而中央和地方的權力劃分其實存在著更大的靈活性和可變性。其中一方面的表現(xiàn)即是為了國家發(fā)展的需要，中央可能會把原屬于自己的權力授予地方行使。對此，我國早已有過相應實踐，如自1981年——1996年間，全國人大曾先后五次以決議的方式分別授權廣東、福建、海南、深圳、廈門、珠海、汕頭制定單行經(jīng)濟法規(guī)，即被視為是最高國家權力機關向經(jīng)濟特區(qū)讓渡部分國家立法權。目前，平潭綜合實驗區(qū)的有關涉臺立法如要創(chuàng)新，甚至突破中央有關立法的現(xiàn)行規(guī)定或要行使原本屬于中央專屬的立法權，只需依據(jù)《立法法》的相關規(guī)定向全國人大申請涉臺立法方面的特別授權即可實現(xiàn)。

（二）法律規(guī)定的充分詮釋

目前關于地方立法權限的規(guī)定主要有《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）和《立法法》。根據(jù)上述法律的有關規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)”對此，很多地方立法者總是片面強調(diào)地方立法“從屬性”的一面，而忽視了地方立法“創(chuàng)制性”和“自主性”的一面。憲政學者蔡定劍曾表示：“《立法法》給予地方的立法空間是足夠大的，某種程度上比一些西方國家還要大。但很多地方并不會用，原因之一是領導干部水平低，行政思維成定勢，遇到事情就先看上面有沒有（相關規(guī)定）。”蔡定劍教授認為，許多人沒有正確理解地方立法“不抵觸”原則，不抵觸是指不能違反禁止性規(guī)定，不能行使法定的中央專屬立法權，“并不是說上面沒有規(guī)定，下面就不能規(guī)定”。[4]試想，如果都要等“上面有了規(guī)定，下面才能規(guī)定”，那憲法賦予地方立法權究竟還有什么意義？地方立法權還如何能起到憲法規(guī)定的充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的作用？因此，社會各個方面，尤其是地方立法者，都應當帶著中央為什么賦予地方立法權，以及地方立法權究竟有多大的問題，對現(xiàn)有法律規(guī)定進行充分的詮釋和足夠的再認識。要意識到創(chuàng)制性立法才應是地方立法的首要任務。對于國家已經(jīng)頒行的法律、行政法規(guī)，如果不是規(guī)定得過于原則以致于不通過地方立法加以細化便無法實施，地方一般不宜再作實施性立法，而應當將地方立法的重心轉(zhuǎn)到創(chuàng)制性立法、自主性立法上來。[5]尤其對于涉臺立法而言，中央層面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定較少，涉臺事務面臨眾多法律調(diào)整空白，對此，平潭綜合實驗區(qū)的未來立法完全可以在不違背我國《憲法》、《組織法》和《立法法》規(guī)定的前提下充分發(fā)揮地方立法“自主性”、“創(chuàng)制性”的一面，在涉臺立法方面積極、能動的行使地方立法權，在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)積極拓展，勇于創(chuàng)新。

（三）政策與法律關系的妥善運用

目前，國務院已正式批準《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》。《規(guī)劃》同意平潭實施全島放開，在通關模式、財稅支持、投資準入、金融保險、對臺合作、土地配套等方面賦予平潭比經(jīng)濟特區(qū)更加特殊、更加優(yōu)惠的政策。而對于平潭綜合實驗區(qū)在對臺合作與交往方面的立法中涉及中央專屬立法權的事項，福建省目前還未獲得全國人大的特別授權。因此，平潭綜合實驗區(qū)在對臺合作交往方面的一系列創(chuàng)新做法，必須先在政策的空間下試行。對我國而言，政策與法律本質(zhì)上不同，不能互相替代，卻能互相補充。政策與法律的關系始終密不可分，具有互動和共生的關系。因此，地方立法者若要有所作為，能動地行使好地方立法權，必須充分理解和妥善運用好政策與法律的這種特殊關系。平潭綜合實驗區(qū)的建設過程中，在對臺合作與交流方面，現(xiàn)有法律內(nèi)容的缺乏和法律自身滯后性的特點決定了政策以其更強的針對性和靈活性成為彌補法律調(diào)整不足的必然選擇，所以立法的創(chuàng)新需要以政策空間下的創(chuàng)新作為實驗和先行。但這種實驗和先行不能永遠停留在政策層面，因為政策的微觀操作的缺乏為其執(zhí)行的隨意性提供了可能。但法律相比而言具有穩(wěn)定和執(zhí)行的確定性等優(yōu)勢，尤其在對臺交往與合作方面，我們更應重視立法作用的發(fā)揮，因為臺灣同胞大多法律意識較強，對政策往往抱有不確信的態(tài)度。這就要求地方立法者在平潭綜合實驗區(qū)的建設過程中，應當緊密關注對臺交往與合作方面的政策實施情況，相機而動，適時地將在實踐中成熟了的政策上升為法律，以促進和積累平潭綜合實驗區(qū)在對臺交往與合作方面取得的進步和成果。

注釋：

① 孫春蘭同志在貫徹海西規(guī)劃動員大會上的講話，在該次會議上再次要求福建上下切實用好中央賦予的“先行先試”政策，“不能守著政策要政策”。

② 2010年的兩會中，中央政治局常委、國家副主席習近平來到福建代表團駐地時特別強調(diào)說，“大力推進平潭島開放開發(fā)等一系列工作，在服務全國發(fā)展大局和祖國統(tǒng)一大業(yè)中發(fā)揮更大作用。”

③ 如福建省在對臺近洋漁工勞務合作、接受臺灣同胞捐贈、招收臺灣地區(qū)學生就讀、臺灣地區(qū)船舶停泊點等方面都先行作出涉臺專項地方性法規(guī)。

④ 如2005年5月，在國臺辦公布對臺部分農(nóng)產(chǎn)品實行“零關稅”政策后，福州率先促成了首批臺灣地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品直航登陸銷售，結(jié)束了臺灣地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品只能間接進入大陸的歷史，創(chuàng)造了兩岸農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的“福州模式”。2005年12月，臺灣地區(qū)居民曾祥德開辦的燁控肉飯在鼓樓區(qū)營跡路開業(yè)，這是祖國大陸批準的首個臺灣地區(qū)居民個體戶。2009年7月，國家商務部正式批復福建新大陸電腦股份有限公司臺灣子公司的設立申請，新大陸成為大陸首家赴臺投資企業(yè)。

⑤ 我國最早的中央涉臺立法即《臺胞投資權益保護法》，地方絕大多數(shù)涉臺立法均為《臺胞投資權益保護法》的實施辦法或其他經(jīng)貿(mào)領域的立法。

⑥ 如衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局2009年4月15日頒布了《臺灣地區(qū)醫(yī)師獲得大陸醫(yī)師資格認定管理辦法》；衛(wèi)生部2009年1月4日頒布了《臺灣地區(qū)醫(yī)師在大陸短期行醫(yī)管理規(guī)定》；司法部2008年12月21日頒布了《取得國家法律職業(yè)資格的臺灣居民在大陸從事律師職業(yè)管理辦法》以及司法部2008年6月4日頒布了《臺灣居民參加國家司法考試若干規(guī)定》等部門規(guī)章均已涉及臺胞的就業(yè)及任職資格等相關權益。

⑦ 臺灣同胞是否為中國公民？能否在大陸享有憲法和法律規(guī)定的公民權利？對此問題的回答應當是肯定的，《憲法》序言、《國籍法》及《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》等有關規(guī)定已經(jīng)確立了臺灣同胞作為中國公民的法律地位，并以其居住在臺灣地區(qū)而稱為臺灣居民。參見張萬明《涉臺法律問題總論》（第二版）第120頁，法律出版社2009年12月第2版。

⑧ 早在1987年通過的《福建省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表直接選舉實施細則》中既有規(guī)定，臺灣同胞縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉期間在省內(nèi)的，可以憑本人身份證件在原籍地或者原居住地或者現(xiàn)居住地進行選民登記，可以參加選舉。

[1] 百度百科[EB/OL].[2011-09-29].http://baike.baidu.com/view/15381.htm.

[2] 孫波.試論地方立法的抄襲[J].法商研究,2007(5):3.

[3] 鄧文聰.籌設具有中華民族特色的“一國兩治”民主實驗區(qū)（下）[EB/OL].[ 2011-05-29].http://www.chinareviewnews.com.

[4] 焦紅艷,陳霄.求解中央集權與地方分權最佳契合點——強化地方立法權呼聲漸強[EB/OL].[2011-10-22].http://www.chi naelections.org/newsinfo.asp?newsid=163091.

[5] 廖軍和.關于地方立法觀念創(chuàng)新問題的思考[EB/OL].[2011-9-30].http://www.people.com.cn/GB/14576/14841/2399714.html.

D927.57

A

1674-8557（2011）04-0003-06

編者按平潭綜合實驗區(qū)是中央確定的海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的突破口和對臺交流先行先試的重要載體，擔負著為兩岸和平發(fā)展和祖國統(tǒng)一大業(yè)服務的綜合實驗區(qū)功能。如何以法律的形式對平潭綜合實驗區(qū)的開發(fā)建設與發(fā)展進行描述，本刊編輯部特別約請福建江夏學院的林建偉教授和邢亮教授協(xié)同兩位年青的學者從立法創(chuàng)新層面對平潭綜合實驗區(qū)的先行先試話題進行探討，希冀對涉臺立法研究起拋磚引玉的作用。

*本文系福建省社科基金重點項目《地方涉臺立法：能動主義 VS克制主義》的階段性成果之一，項目編號為：2011A011；系福建省科技廳軟科學項目《平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)立法保障研究——以福建省地方涉臺立法權拓展的空間與限度為中心》的階段性成果之一，項目編號為：2011R0003；系“福建省高等學校新世紀優(yōu)秀人才支持計劃資助”的階段性成果之一，項目編號為：NCETFJ，JA10286S。

2011-10-08

林建偉（1966-），男，福建仙游人，福建江夏學院法學系教授，福建省臺灣法律研究所所長；王書娟（1974-），女，遼寧凌源人，福建江夏學院法學系副教授。

蘇 婷）