流動人口在現居住地參加人大代表選舉問題探析

劉 能

（福建省人大常委會人事代表工作室，福建福州 350001）

流動人口在現居住地參加人大代表選舉問題探析

劉 能

（福建省人大常委會人事代表工作室，福建福州 350001）

今年我國縣鄉兩級人大換屆選舉是《中華人民共和國選舉法》修改后實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的第一次。目前，我國在流動人口參加人大代表選舉問題上，一般實行流動人口回原戶籍地參選的做法，這已經不能適應我國的實際情況，事實上也限制了流動人口的選舉權利，有違選舉平等原則。解決流動人口參加人大代表選舉難的問題，保障流動人口的選舉權和被選舉權的關鍵就是實現流動人口在現居住地參加選舉的自由。

流動人口；人大代表；選舉平等

目前我國流動人口多達 2.2億①，其中多數是具有選民資格的成年公民，如何充分發揚民主，保護好、引導好、發揮好全國億萬流動人口的政治熱情，依法保障流動人口的選舉權與被選舉權，是貫穿于換屆選舉工作全過程的重大問題。

一、流動人口參加人大代表選舉的現狀

（一）流動人口的概念與范圍

目前國內學界對流動人口并沒有統一的認識。我國縣鄉人大代表選舉實行直接選舉，由選民在選區直接投票選舉產生。登記選民、確定選民的數量的前提，往往依賴準確的全國基本人口數據。因此，在縣鄉人大代表選舉中，如何確定流動人口必須與人口普查關于流動人口的口徑相一致。1953年第一次人口普查最直接的目的是為準備全國及地方人民代表大會選舉，做好選民登記工作。從1982年第三次人口普查起，普查項目增加了流動人口的人數（稱為“有常住戶口已外出一年以上的人數”），1990年第四次人口普查改為“本戶戶籍人口中離開本縣、市一年以上的人數”，2000年第五次人口普查改為三項：“本戶戶籍人口中外出不滿半年人數”、“本戶戶籍人口中外出半年以上人數”和“暫住本鄉鎮街道離開戶口登記地不滿半年人數”，2010年第六次人口普查直接稱為“遷移流動”。

筆者以為，在縣鄉人大代表選舉中，流動人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人員，但是直轄市、設區的市行政區域內區與區之間異地居住的人員除外。界定流動人口有三個關鍵要素，一是“時間”要素，流動不會導致當事人經常居住地的改變，在時間尺度上，必須離開戶口登記地半年以上。二是“空間”要素，流動人口伴隨著居住地的改變，在空間尺度上，為居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致。三是戶籍要素，這是我國流動人口的獨特要素。我國特有的戶籍管理制度和戶籍在城鄉經濟社會生活中的重要作用，決定了戶籍差異是一個重要標志，故人口流動到“非戶籍所在地”是定義流動人口的基本條件。

（二）流動人口參加人大代表選舉的法律規定

解放初期，城鄉界限明顯，人口流動受到諸多限制，1953年制定選舉法沒有涉及流動人口參加人大代表選舉問題，1979年重新修訂選舉法仍然沒有規范流動人口參選問題。1983年全國人大常委會制定《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，首次在法律上規范流動人口的選舉問題。確立了流動人口參加人大代表選舉的基本模式：1.流動人口原則上在原戶籍地參加選舉；2.在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉。此后，盡管流動人口參加選舉的具體情況有所變化，但這個基本模式沒有改變，一直沿用至今。

（三）流動人口選舉實踐考查

1.流動人口對回原戶籍所在地參加選舉率比較低。從近幾次縣鄉直接選舉的實際看，流動人口回原戶籍所在地參加選舉的比例一直比較低，并持續走低。一些地方反映因為外出人口較多不回來投票，而造成選舉不符合法定人數而無效。一些地方為了吸引流動人口回來參加投票選舉，而對其進行經濟補償。熊光清等人2006年進行的“中國部分城市居民政治參與狀況調查”資料統計表明，對于“您在現在所居住城市有沒有參加過選舉活動（如選舉人大代表或者基層干部）”這一問題，流動人口回答為“沒有”的頻數為469次，占流動人口總數的79.4%[1]。

2.流動人口在現居住地參加選舉落實起來比較難。流動人口長期在城市生活，現居住地的政治過程與他們的利益有著密切聯系，他們也希望參與到城市政治生活中來，因此更愿意在現居住地參加選舉。盡管法律上規定流動人口可以在現居住地參加選舉，但事實上實現起來比較難。一是門檻較高。一些地方對流動人口在本地參加選舉，要求提供戶籍證明、選民資格證明、在當地居住期限證明等，有的地方還要求交納了一年以上的社會保險等。這使得相當一部分的流動人口失去在現居住地選舉的資格。如，浙江省某縣有外來人口 20萬人，符合選舉條件的僅1萬人。[2]二是流動人口在現居住地參加選舉，往往只能實現“選舉權”，而無法實現“被選舉權”。流動人口被推薦為代表候選人，甚至當選為代表的，非常少。

二、流動人口在現居住地選舉困難的原因

流動人口在現居住地參選難的問題，引起很多人的關注。許多研究將流動人口在現居住地參選難的原因歸結于戶籍制度。筆者認為，制約流動人口在現居住地選舉難的原因不僅僅在于戶籍制度，更在于決定戶籍制度存廢的城鄉二元體制，以及城鄉二元體制背后隱藏的城市居民與農村居民事實上的權利不平等。

首先，從制度設計上看。1953年在我國選舉制度奠基之初，基于建國之初階級構成和國家政權性質之間的客觀矛盾，就有意識地區隔工人階級與農民階級、城市與農村的選舉權，確定了農民的代表權低于工人的代表權的制度，開創了“不平等投票”的先例。這種“不平等投票”是有意制度設計的結果，鄧小平對此解釋說：“這些在選舉上不同比例的規定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規定，才能真實反映我國的現實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當的代表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的”。[3]

此后，盡管我國選舉法歷經多次修改，選舉人大代表的城鄉人口比例從最高的8:1演變為4:1，再到現在的1:1，但是城鄉居民“不平等投票”的事實并沒有完全改變。“從四分之一條款到城鄉按相同人口選舉，這是一個進步。不過，這個進步的意義不能被過于夸大，因為這是一個基礎性的城鄉二元結構的框架中所進行的微小調整，至多是一個矯正。此次選舉法修改，雖然改掉了不同的選舉比例，但是沒有改掉在城市與農村之間進行區隔的固有思維”[4]。

其次，從選舉具體規則上看。在確定縣鄉代表總名額上，主要是以本地區戶籍人口數來確定的，流動人口所代表的人大代表名額的計算是包括戶籍所在地的。《選舉法》第11條規定了地方各級人民代表大會的代表名額，即由代表名額基數與按人口數增加的代表數相加之和。雖然法律沒有明確規定這里的“人口數”是指戶籍人口數，但是由于我國長期以來的戶籍制度以及附著在戶籍制度上的福利的影響，在實踐中各地人大選舉中的“人口數”主要是指戶籍人口數。也就是說，在現居住地，戶籍人口與流動人口在選舉權利上是不平等的，戶籍人口選舉人大代表是被法律所保護的，是有代表名額作為保證的，而流動人口選舉人大代表至少不是法律所鼓勵的，是沒有代表名額作為保證的。因此，隨著目前社會上對選舉人大代表的認可度越來越高，各地普遍反映代表名額偏少，名額分配比較困難的背景下，流動人口參加現居住地選舉的矛盾更加突出。即使允許流動人口參加選舉，更多的是允許流動人口參加投票選舉，而沒有同時保障他們的被選舉權。

在選民登記方面，各地縣鄉選舉機構都要求流動人口原則上回戶口所在地參加選舉，選舉法雖然規定了流動人口可以委托投票，但是必須以書面方式委托，并且每個選民接受委托不得超過三人，而許多流動人口往往是通過電話、口頭方式委托，這又使得委托投票往往因不符合法律規定而無效。近年來，盡管流動人口現居住地進行選民登記有所放松，但也僅僅是在流動人口選舉權方面邁出一小步，要求流動人口開具選民資格證明等限制性措施仍然存在。

再次，從思想觀念層面看。一方面，社會上流傳各種對流動人口的誤解、歧視等，限制了流動人口在現居住地參加選舉。一些地方往往把流動人口視為簡單勞動的替代者，因為對他們不夠了解，因此在選區劃分、選民登記中，都存在許多不確定的因素，選舉工作人員為避免出差錯，就把流動人口排除在選舉之外。另一方面，流動人口自身也不重視人大代表選舉。他們對誰是候選人、誰當選往往也不關心，他們對回原戶籍所在地參加選舉意愿不高。同時，由于我國人大代表大多不是專職的，且不直接處理問題，使得人大代表在縣鄉中的實際作用并不如村（居）委主任大，造成一些選民認為人大代表選舉可選可不選，抱著無所謂的態度。再者，由于流動人口相對來說處于弱勢，他們尚未形成一個“利益團體”，他們要求在現居住地參加選舉的訴求無法太過微小，尚未引起足夠的重視。

三、流動人口在現居住地選舉的突圍之路

隨著我國經濟社會的不斷發展，人員的流動將會更加頻繁，“流動人口”可能成為每個人的標簽，從這個意義上講，“流動人口在現居住地參加選舉”不僅是“他們”的權利，也是我們每一個人的權利。

（一）從選舉平等權出發，破除流動人口在現居住地參加選舉的思想障礙

19世紀法國學者托克維爾在《論美國的民主》中寫到：“當一個國家開始規定選舉資格的時候，就可以預見總有一天要全部取消已做的規定；只是到來的時間有早有晚而言。這是支配社會的發展的不變規律之一”。[5]盡管他所指的是普選的實現問題，但就流動人口在現居住地參加選舉而言，這一論斷也是成立的。因為流動人口參加現居住地的選舉問題，實質上就是城市普選權的實現問題。平等選舉權原則是指每一選民在一次選舉中所投的票數相同，且每張票的效力相同，通常將投票數不平等和投票效力不平等視為對平等選舉權原則的悖離。從我國的實際看，要求流動人口回到原戶籍所在地參加選舉，完全可以看成是對選舉權的一種限制，一種類似以教育程度、財產多少為條件限制流動人口在現居住地參加選舉。城鄉按相同人口比例選舉人大代表，是對農民的代表權低于工人的代表權的一種矯正，是我國向平等選舉權邁出的重要一步。但這還不夠，既然我們能在形式上恢復農民與工人的平等選舉權，就一定可以在實質上實現農民和工人的平等選舉權。把流動人口納入現居住地參加選舉，才是符合平等選舉權，也即實質上平等的需要。

（二）從立法解釋出發，解決流動人口在現居住地參加選舉的代表名額問題

選舉法第14條和第16條規定了地方各級人民代表大會和全國人民代表大會的代表名額，是以“人口數”為依據來確定。事實上，選舉法的規定并未將流動人口在現居住地參加選舉的大門關死，而是保留了一條縫，現在我們要做的就是把這個門打開——不須要通過修改法律，只要將選舉法第14條和第16條中的“人口數”解釋為“常住人口數”即可。以常住人口數來確定代表總名額，就從根本上解決了流動人口在現居住地選舉自己的代表的問題。以常住人口數來確定代表名額，并不會增加我國各級代表名額的總數，因為流動人口并沒有增加全國人口的數量，只是改變人口的地理分布。流入地的代表名額增加了，流出地的代表名額就自然減少。

當前，人口流動的基本方向是由農村流向城市，由經濟欠發達地區流向經濟發達地區，由中西部地區流向東部沿海地區。有人提出，中西部地區本來人口就少，相應的代表名額就比東部地區少，如果以常住人口數來確定代表名額，會進一步加大中西部與東部之間代表名額的差距，進而造成不同地區在各級國家政權機關之間力量失衡。我們認為，首先，地方自身的利益需要不能成為限制流動人口行使選舉權的理由，因為選舉權是一種基本人權，不得以法律之外的理由加以限制。其次，選舉法規定了代表名額中的“地方基本名額數”制度，已經體現了地區平等的精神。如果流動人口在現居住地參加選舉確實對地區平等造成不利影響，完全可以通過調整地區基本名額數的辦法重新實現地區平等。

（三）從選民登記出發，實現流動人口在現居住地的選民資格

1.建立以居民身份證管理為基礎的選民登記系統。[6]從目前的條件看，建立以居民身份證管理為基礎的選民登記系統不僅是必要的，并且完全可行。《中華人民共和國身份證法》第 6條第 2款規定“居民身份證具備視讀與機讀二種功能”，只要有居民身份證號碼就可以通過公安機關全國聯網的口卡資料系統上網查詢公民的基本情況。因此只要建立起以居民身份證管理為基礎的選民登記系統，就可以僅憑身份證號碼知悉選民的姓名、年齡、常住戶口所在地、現居住地等基本信息，從而有效解決流動人口在現居住地的選民登記問題。

2.實行主動登記和自愿登記并行的登記方式。選舉法雖然規定“一次登記長期有效”，但是在實際操作中，每次選舉前仍然要重新進行選民登記。一方面選區的選民登記機構可以依據戶籍檔案，并充分利用第六次人口普查的數據，對選民進行主動登記，及時更新選民信息和公布選民名單。另一方面，要鼓勵和創造條件讓選民主動到選舉登記機構辦理登記手續，領取選民證。通過“兩條腿”走路的辦法，最大限度地覆蓋選區內的所有選民，做到不錯登、不漏登、不重登。

3.充分運用信息化手續，實現選民登記的動態化。比如，選舉機構可以建立選民登記的網站，登載有關選舉的法律和規則、程序，在網上公布選民登記時間及投票時間，選民既可以親自到選舉機構去登記，也可以在網上登記，還可以下載登記表格填寫后郵寄給選舉辦公室，并且可以在網上查詢各選區的選民名單。

4.總結地方在開展選民登記方面的成功做法并加以推廣。許多地方規定，在現居住地住滿一年以上的可辦理暫住證并憑此登記為選民；租有固定門面及從業場所的，在出租單位登記，沒有固定門面及從業場所的在暫住地居委會登記。②地方上的種種嘗試，成熟的可以推廣到各地。

（四）從適當照顧出發，保障流動人口在現居住地的被選舉權

1.單獨為流動人口劃出代表名額。流動人口作為弱勢群體，在同等條件上很難與本地人口相競爭。在將流動人口納入確定現居住地代表總名額的“人口數依據”后，單獨為流動人口劃分代表名額。既可以避免本地人與流動人口之間的競爭和沖突，便于外來人員選舉的動員和組織，也可以保證外來人員的當選人數。

2.科學合理劃分選區。可以嘗試將一些外來人口比較集中的地方單獨劃分為一個選區，以方便外來人口選出自己的代表。如，1992年，湖南省株州市南區將有1.5萬從業員、外來個體戶比較集中的7個大市場單獨劃分為一個選區，分配該選區2個區人大代表名額，由這些外來個體戶選舉產生自已的代表。[7]2001年浙江省義烏市大陳鎮人大換屆選舉，專門為外來人員參加選舉劃分了4個選區（選區總數為56個）。2011年福建省仙游縣擬在楓亭、蓋尾、榜頭等3個流動人口比較集中的鄉鎮單獨劃分3個流動人口選區，以方便流動人口選舉。當然，在單獨為流動人口選區時，要符合選舉法第25條關于“各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等”的要求，否則就有失選舉公平，反而造成不良影響。

注釋：

① 參見《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》。

② 參見浙江義烏、湖南株洲流動人口登記的有關規定。

[1] 熊光清.中國流動人口選舉權保障問題探析.江蘇行政學院學報.2008(4):69.

[2] 洪開開,梁瑋.流動人口選舉權利的缺失與制度救濟[EB/OL].[2011-08-05].http://www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.asp x?PATH=dflfw/sy/xxll&Gid=aa325fed-504c-4186-bf07-cc32e2e2e09b&Tid=Cms_Info.

[3] 李飛.《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》導讀與釋義[M].北京:中國民主法制出版社,2010:221-222.

[4] 秦前紅,黃明濤.城鄉選舉權平等制度實施之探討[J].憲法、行政法,2011(6):31.

[5] [法]托克維爾.論美國的民主（上卷）[M].董果良,譯.北京:商務印書館,1988:63.

[6] 周梅燕.談我國城市化進程中流動人口的選民登記問題[J].人大研究,2004(3):30.

[7] 符喬蔭.關于保障流動人口選舉權利的幾點思考[EB/OL]. [2011-08-05].http://www.hn.chinanews.com/renda/lltt/2008/0819/15.html.

D921.2

A

1674-8557（2011）04-0038-05

2011-10-11

劉能（1976-），男，福建建甌人，福建省人大常委會人事代表工作室主任科員。

王魏紅）