對天津市中小企業融資性擔保體系建設的思考

■ 張 巖

天津市融資性擔保行業現狀

自1999年天津市第一家融資性擔保機構 “天津市中小企業信用擔保中心”成立以來，經過十余年的發展，截至2010年底天津市注冊的擔保機構已突破300家，總的來說呈如下特點：

1.從機構擴展情況上看，擔保機構數量自2005年起增速明顯，戶均資本金在3000萬元左右，普遍規模不大，覆蓋密集程度由市區到郊縣逐步降低，濱海新區和靜海縣比較明顯。

2.從組織形式和運營模式上看，事業法人編制的擔保機構雖然數量較少，但是無論從資本實力還是對外擔保的額度和數量，均高于公司法人編制的擔保機構；公司法人編制的擔保機構市場占有率呈逐年緩慢上升趨勢。

3.從業務范圍上看，大多數擔保機構以銀行貸款擔保為主業，客戶類型為中小企業，部分擔保機構兼營投資及債券業務。

4.從內部管理和風險防范角度上看，擔保機構專業人才少，風險防范的制度和技術跟不上，隨著擔保行業逐步走向正規化、規模化，小型擔保機構的生存和發展面臨較大挑戰。

當前融資性擔保機構存在的問題及分析

1.規模普遍較小、自有資金較少，擔保能力較弱

據統計，天津市目前經政府批準，注冊資本在人民幣1億元以上（含）的擔保公司20余家，約占全市擔保公司數量的7%。規模較大的有2004年3月成立的天津海泰投資擔保有限責任公司，注冊資金3億元；2010年2月成立天津渤海融資擔保有限公司，注冊資本5億元。大部分擔保公司注冊資金在1000~5000萬元之間。

按照國家規定“融資性擔保公司對單個被擔保人提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的10%，對單個被擔保人及其關聯方提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產的15%，融資性擔保責任余額不得超過其凈資產的10倍”，目前注冊擔保機構的擔保能力遠不能滿足天津市15萬家中小企業的融資擔保需求。

2.以政府背景組建的擔保機構數量較少，民營背景組建的擔保機構數量偏多，不利于融資性擔保體系建設的長期發展。

信用擔保是一種準公共產品，具有明顯的外部效應。融資性擔保本身是一個高風險、低收益的行業，大多數情況下，私人部門一般不愿介入或是有限介入，因此需要以政府為主介入來啟動和發展這項業務。出于優化產業分布和資源配置，防范信用風險轉化為財政負擔等角度考慮，國家經貿委在1999年6月出臺的《關于建立中小企業擔保體系試點的指導意見》，提出“一體兩翼”的體系框架，即以政府政策主導型擔保為主、社會互助型、商業型擔保為輔的運作模式。

在目前融資性擔保行業經營比較混亂，國家尚未出臺明確的監管措施的情況下，如果放棄由政府出資或以政府背景組建的擔保機構的主導地位，容易造成行業片面追求利潤最大化的不良風氣，造成行業整體擔保實力偏弱以及后續資金支持乏力等一系列問題。

3.違規經營現象比較嚴重

（1）抽逃或挪用注冊資本現象。部分擔保機構投資實力小于注冊投資額，出于達到某個注冊資本金的規定或有利于與銀行開展業務合作的目的，往往先虛假注資，注冊后轉移資本，造成資本金不實或者結構不合理，削弱了實際擔保能力。

（2）由于融資性擔保的高風險性，部分擔保機構并未將擔保業務作為主營，而是過多的從事非主營業務，甚至經營高利貸、票據貼現等違規行為。

（3）利用自身與多家銀行合作關系以及銀行彼此之間的信息不對稱，私自放大信用擔保風險倍數，突破國家對“擔保機構擔保責任余額最高不得超過10倍”的法律規定。

（4）個別擔保機構通過注冊一連串公司，分別到不同商業銀行申請貸款，回避單一銀行機構對集團客戶授信的風險控制，產生較高的信用風險，甚至存在欺詐行為。

4.擔保業務品種和反擔保措施單一，與銀行合作有待進一步溝通。

當前天津市場上的擔保機構除信用貸款擔保外，其他業務品種較少，如汽車租賃擔保、融資租賃擔保、信用卡擔保和工程履約擔保等。部分擔保機構只認可熟悉的領域、客戶和行業，反擔保措施比較單一，多為房地產和機器抵押、股權質押，其他方式如倉單質押、專利權質押、收費權質押等涉及較少。

5.高端專業人才缺乏和風險內控制度有待完善。

大部分擔保機構是近年來陸續成立的，缺失法律、財務、金融、企業管理等方面的專業人才，缺少應有的專業擔保、信貸管理知識，更不具備相對穩定的人才隊伍。

依據 《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》（財金 [2001]77號），擔保機構應建立嚴格的風險控制制度和業務操作流程，目前天津市只有少數擔保機構的內控管理較為規范，大部分擔保機構未能按照要求提足未到期責任準備金和擔保賠償準備金。

6.風險分散機制和補償機制不健全

目前，銀行多是將存在抵押物不足、監管困難和產品開發前景不明朗等問題的風險度較高的業務介紹給擔保機構，一旦發生信用風險，擔保機構的反擔保措施往往化解風險能力有限，代償能力不足值。因此，確保擔保機構可持續發展不單是企業有良好的規避風險、化解風險能力，還應建立行之有效的風險分散和補償機制，彌補融資性擔保業務高風險、低收益這種先天特點的不足。

天津市融資性擔保體系建設的幾點建議

1.從出資主體上，建立以政府出資或資助為主導，多元化投資為補充的融資性擔保體系

筆者認為，天津市融資性擔保體系的建設，要首先發揮地方財政的積極作用，以財政資金充實政策性擔保機構的實力。由市、區、縣各級人民政府共同籌集資金，建立和完善融資擔保基金或資金池。在專業部門的監管下，按擔保機構的實際需求，分次充實到融資性擔保機構中。

2.在擔保機構的管理上，將政府出資或資助的擔保機構逐步引向商業化道路

目前天津市由政府出資組建的擔保機構多為事業法人編制，如以“天津市中小企業信用擔保中心”和“天津泰達小企業信用擔保中心”為代表的市、區、縣各級信用擔保中心，均為財政出資組建的事業法人，按照“獨立核算、自主經營、自負盈虧”的經營模式，雖然初步實現了市場化運作，但是依舊存在著較為嚴重的行政干預，擔保資金多為一次性投入，后續資金投入乏力。

因此，如果改制為公司法人編制，社會資本就可以按照公司法的要求名正言順地分享擔保機構的部分股權，通過公司化運作引入社會資金，改變股權結構，有利于更好地適應市場競爭的經營機制，加強制衡約束作用，大大的減少行政干預，提高資金使用效率。這也符合國務院辦公廳在2009年下發的《關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》中規定“督促融資性擔保業務監管部門嚴格履行職責、依法加強監管，引導融資性擔保機構探索建立符合國家產業政策和市場規律的商業模式，并完善運行機制和風險控制體系”思路。

3.從監管角度上，建立擔保行業監管協調機制

可嘗試由天津市市政府牽頭，設立由經信委、市人行、市銀監局、市工商、市財政和市國地稅等相關職能部門參與的擔保行業監管聯席會議制度，具體負責研究制定天津市融資性擔保機構的布局規劃；溝通和協調在監管過程中發現的問題；制定和執行擔保機構發生重大風險的處置預案等問題，鼓勵行業的兼并，重組甚至全行業的重新洗牌，選擇行業中幾家試點公司，拓展聯合擔保、再擔保業務，確保行業健康有序地發展。

4.資本金來源制度化和外部補償機制

擔保機構的資本金總量直接決定擔保機構自身的資信能力和對外擔保的額度，為了滿足天津市每年2位數的經濟增長速度和中小企業發展速度，首要問題就是擴充擔保機構的資金總量。目前以政府出資牽頭組建的擔保機構的資金來源并不穩定，一旦失去了財政資金的持續投入，僅僅依靠自身擔保費用和利息收入，很難擴大再發展。因此建議由天津市市政府建立相關法律法規，規范財政撥款用于融資性擔保機構體系建設比例，資金注入擔保機構的條件，以及相應產生的股權變化及利益分配規則，以此建立起合理的資本金補充機制。

對于擔保機構出現風險后，首先應建立嚴格的“問責機制”和“盡職免責”機制，其次應由財政部門適時注入資本金或風險準備金，作為外部補償機制。外部補償機制不是簡單的分擔攤派，而是有效的分散和轉移風險、減少風險的損失程度。比如由財政出資或牽頭組建再擔保機構、建立抵債資產處理公司、引入多元化投資主體以及資產證券化等諸多方式，從而保證擔保資金總量不萎縮，確保融資性擔保機構的可持續發展。

5.財稅政策扶持

為鼓勵擔保機構開展擔保業務，可給予一定的行政稅收優惠政策。比如：對經認定的擔保機構給予擔保業務三年營業稅減免政策；擔保機構實際發生的代償損失，可按照規定在企業所得稅稅前扣除；對當年貸款擔保業務達到一定規模的擔保機構，給予適當資助；擔保機構辦理代償、清償和過戶等手續費用，登記部門按國家有關規定予以減免等。

參考資料

1.劉新來.信用擔保概論與事務.經濟科學出版社，2006.

2.熬慧.信用擔保風險評價與控制研究.武漢理工大學，2007.

3.鄧楚雄，安保中，田靖清.農村與擔保公司合作現狀及創新建議.湖北農村金融研究，2010，（2）.