政府與公民關(guān)系的策略分析*

劉 江

(福州大學(xué) 陽光學(xué)院， 福州 350015)

政府與公民關(guān)系是最為重要、影響最廣的一對社會關(guān)系，政府與公民關(guān)系的狀態(tài)將影響社會的活動狀態(tài)。目前，群體性事件頻發(fā)成為公眾普遍關(guān)注的話題。據(jù)不完全統(tǒng)計，1993年我國發(fā)生群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起[1]10。不妨選取作為群體性事件標(biāo)本的貴州甕安事件、湖北石首事件加以分析。與其他群體性事件一樣，這兩個群體性事件都是由偶然性的普通事件引發(fā)的，貴州甕安事件由一名中學(xué)女生的非正常死亡引發(fā)，湖北石首事件由一名酒店廚師的非正常死亡引發(fā)。但這兩起普通的刑事案件為什么會引發(fā)為數(shù)眾多的“無直接利益相關(guān)者”的參與，從而引致群體性事件呢?深層問題在于當(dāng)?shù)亻L期以來干群、警民關(guān)系的緊張。一些地方政府沒有及時穩(wěn)妥地解決公眾普遍關(guān)心的問題，導(dǎo)致一些矛盾久拖不決、公眾積怨加深，此時一個小小的偶然事件，就可能誘使民眾集聚并以此釋放自己的不滿情緒，從而引發(fā)群體性事件。

群體性事件的直接誘因是一些偶然性事件，然而偶然性事件本身并不足以引發(fā)群體性事件，它們的背后都隱藏著一個共同問題——政府與公民關(guān)系的不和諧，這是引發(fā)群體性事件的深層原因。因而，群體性事件頻發(fā)的態(tài)勢彰顯出合理處理政府與公民關(guān)系的緊迫性。

一、政府與公民關(guān)系策略的理論闡釋

關(guān)于政府與公民關(guān)系策略的問題，許多學(xué)者都進行了探索性研究，研究主題集中于“合作”，尤其是圍繞“為什么合作，如何合作”這兩方面的論題展開。

善治理論認(rèn)為，合作治理有助于促進公共利益的最大化。“善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理。”[2]8政府和民間組織、私人部門結(jié)成伙伴關(guān)系，獨掌公共權(quán)力的政府逐漸向社會放權(quán)，公民積極主動地參與公共事務(wù)，政府與公民構(gòu)建起合作治理的格局，從而有助于在公共管理過程中形成合力，促進公共利益的最大化。

新公共行政學(xué)派主張通過溝通對話來促使政府與公民產(chǎn)生互動。該學(xué)派的代表人物弗雷德·里克森在《論新公共行政學(xué)》一文中強調(diào)：“傳統(tǒng)公共行政強調(diào)‘效率至上’，強調(diào)非人格化和客觀化的理性效率，促使組織對人與人之間的互動采取機械性的控制，個人只是慣性地服從并且專注于生產(chǎn)或工作過程，人與人之間則變成了工具般的相互操作，以追究有效率地完成組織目標(biāo)；而個人則失去了自我反思與自我了解的意識，缺乏創(chuàng)造精神和人格的健康發(fā)展，甚至造成組織成員與服務(wù)對象之間的疏遠(yuǎn)與隔閡。”[3]206傳統(tǒng)公共行政在理性效率的指引下，政府及其官員與公民之間產(chǎn)生了隔閡，關(guān)系日益疏遠(yuǎn)。為解決這一問題，弗雷德·里克森主張作為公共行政組織的政府可以通過了解和理想情境的溝通對話來促使公共行政(政府)與其服務(wù)對象(公民)產(chǎn)生互動，以對廣大公民的需求作出積極回應(yīng)，并且以此作為政府改革的方向。

哈貝馬斯的交往行為理論主張平等而自由的對話、商討。哈貝馬斯的交往行為理論認(rèn)為，要以商談民主概念替代傳統(tǒng)的政治社會概念，人們圍繞公共事務(wù)展開自由和平等的辯論、對話、商討并最終形成政治共識[4]53。從哈貝馬斯的觀點來看，他主張要徹底改變在傳統(tǒng)官僚體制下形成的政府與公民之間簡單的命令與服從關(guān)系，在面對公共事務(wù)時，雙方應(yīng)當(dāng)通過平等而又自由的對話、協(xié)商，相互合作達(dá)成管理共識。

可見，政府與公民的合作有深厚的理論根基，善治理論從公共利益最大化的角度論述了合作的必要性；新公共行政學(xué)派從關(guān)系處理的角度分析了合作的意義，從而在理論上對“為什么合作”的問題進行詳細(xì)闡述；至于“如何合作”，新公共行政學(xué)派提出了“溝通、互動”的策略，哈貝馬斯從交往行為理論的角度提出了“展開自由和平等的辯論、對話、商討”的路徑。

二、政府與公民關(guān)系策略的選擇空間

在各種社會關(guān)系中，政府與公民關(guān)系是最為重要、影響最廣的一對社會關(guān)系，加之共生關(guān)系的存在，政府與公民關(guān)系的狀態(tài)及關(guān)系策略選擇都受到社會的普遍關(guān)注。

(1) 政府與公民關(guān)系的特殊性。在一般的社會關(guān)系中，除了血緣、地緣和業(yè)緣等關(guān)系外，社會成員之間可以不存在必然的社會聯(lián)系。但政府與公民之間的關(guān)系有其特殊性，他們之間存在相互依賴的共生關(guān)系，雙方因公共利益結(jié)成利益共同體，公共利益(如公共服務(wù)、公共秩序)是公民生存發(fā)展的必要條件，但公民個體自己無法承擔(dān)增進和保護公共利益的重任，公共利益的實現(xiàn)離不開政府的努力，政府是為實現(xiàn)公民的公共利益而存在的，離開了公共利益，政府就失去了其存在價值。共生關(guān)系的存在，使得政府與公民關(guān)系受到社會的格外關(guān)注。

(2) 政府與公民之間的幾種關(guān)系策略。政府與公民之間有著特殊的共生關(guān)系，但雙方如何維系彼此之間的共生關(guān)系呢?目前政府與公民對這一問題還沒有達(dá)成共識。但不難看出，政府與公民未來的關(guān)系走向有以下幾種可能的策略選擇：①維持現(xiàn)狀策略，即對目前政府與公民之間的關(guān)系不施加任何影響，任其發(fā)展；②消極處理策略，即對政府與公民之間的關(guān)系施加消極影響；③合作策略，即摒棄對抗與矛盾，推動政府與公民關(guān)系向積極方向發(fā)展，促進雙方關(guān)系的和諧化。

三、政府與公民合作的效用分析

政府與公民之間的關(guān)系策略將直接影響政府與公民的關(guān)系狀態(tài)。目前政府與公民之間的關(guān)系不夠和諧，需要運用創(chuàng)新思維和新型關(guān)系策略加以解決，合作策略正是其典型代表。

1. 有助于消除矛盾與隔閡，避免陷入“囚徒困境”

群體性事件發(fā)生的根源在于政府與公民之間的矛盾與隔閡，公民的訴求未能得到及時、有效的滿足。在目前的態(tài)勢下，政府與公民之間關(guān)系策略的選擇尤為重要，維持現(xiàn)狀策略和消極處理策略都會使雙方業(yè)已存在的矛盾和隔閡繼續(xù)加深，將雙方的共生關(guān)系演變?yōu)閷龟P(guān)系，從而陷入“囚徒困境”。非合作博弈只會導(dǎo)致兩敗俱傷，政府將遭遇“費力不討好”，一些地方政府自認(rèn)為出于好意發(fā)展地方經(jīng)濟，但頻發(fā)的暴力拆遷不但沒有讓公民對其產(chǎn)生好感，還會進一步加深公民對政府的不滿情緒。要破解政府與公民之間的“囚徒困境”，必須在關(guān)系策略的選擇上有創(chuàng)新思維，合作策略正是創(chuàng)新思維下的新型策略。通過合作策略可以“重新連接中斷的溝通、決策與影響的管道，將人民與政治系統(tǒng)更緊密地連接在一起。”[5]32合作策略能夠建立起由政府與公民共同參與的合作治理模式，這既能縮短政府與公民之間的距離，消除雙方的矛盾和隔閡，又能增進相互之間的信任與理解，從而將雙方的關(guān)系狀態(tài)推進到一個全新的、令人向往的階段。

2.有助于積累社會資本，促進公共利益最大化

帕特南認(rèn)為，社會資本是指“能夠促進合作行為，提高社會效率的信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)”[6]195。在社會資本理論看來，社會資本以社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，通過長期的合作與信任，形成一種團體的甚至國家的財產(chǎn)。政府與公民是社會資本的兩大生產(chǎn)主體，“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效率。”[7]61近年來，政府在制定一些重大政策時，逐漸開始關(guān)注公民的意見和建議，如兩會前夕，溫家寶總理邀請基層民眾代表進中南海為《政府工作報告》提意見；濟南、上海浦東等地也嘗試“開門”起草《政府工作報告》。通過這樣的活動，政府與公民之間彼此的信任度將得到提升，這將加速社會資本的形成和轉(zhuǎn)化，社會資本的集聚又能為增進政府與公民之間的信任與合作提供積極的反作用力，由此雙方的距離和隔閡將逐漸縮小。在此情形下，政府與公民將不用再花費大量的談判成本、監(jiān)督成本以確保對方不損害自己利益，這將極大地降低不必要的公共資源消耗，因而將有更多的公共資源運用于公共利益目的，最終實現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

3. 有助于推進和諧社會構(gòu)想向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化

構(gòu)建和諧社會是黨和政府在新形勢下作出的重大戰(zhàn)略決策，政府與公民是和諧社會最重要的兩大構(gòu)建主體，和諧社會必然對政府與公民的關(guān)系狀態(tài)提出新要求——在和諧社會里，必然要有和諧的政府與公民關(guān)系。在前面提出的幾種可能的關(guān)系策略中，能促進政府與公民關(guān)系和諧化的策略只有合作策略，“一個政治穩(wěn)定、生產(chǎn)力蓬勃發(fā)展的社會，需要一種恰當(dāng)?shù)恼矙?quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)來支撐，因此建立行政權(quán)力與公民權(quán)利和諧的關(guān)系是非常必要的。”[8]因此，合作是政府與公民關(guān)系的一種必然選擇，它可以幫助消除彼此的自我中心主義，促成雙方結(jié)成公共利益共同體。2007年廈門PX事件是政府與公民合作策略運用的一個標(biāo)本，廈門市民通過有序參與，實現(xiàn)了與政府的合作共贏。政府與公民擯棄對立思維，以公共利益為指引展開共識性的行動，為和諧社會的構(gòu)建積聚了強大的動力資源，從而推動和諧社會的戰(zhàn)略構(gòu)想向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，促使雙方的共生關(guān)系向和諧共生的方向發(fā)展，從根本上解決群體性事件頻發(fā)的問題。

四、政府與公民合作關(guān)系的確立

1. 政府與公民合作策略的選擇

目前，我國政府與公民關(guān)系正處在極為關(guān)鍵的十字路口，政府與公民關(guān)系策略的不同選擇，將導(dǎo)致雙方未來關(guān)系的不同走向，并將決定社會的不同狀態(tài)。根據(jù)以上分析，就目前而言，維持現(xiàn)狀策略和消極處理策略在本質(zhì)上是一致的，都將導(dǎo)致政府與公民關(guān)系向消極方向發(fā)展，勢必加深相互之間的矛盾和隔閡，并使相互之間的關(guān)系陷入惡性循環(huán)；而合作策略與前兩個策略有著本質(zhì)上的不同，致力于將雙方關(guān)系向積極方向推進，將推動政府與公民關(guān)系走向和諧。也就是說，合作策略是我國目前政府與公民關(guān)系的最優(yōu)選擇。

2. 政府與公民合作的可能性分析

政府與公民之間有著默契的相互依賴的“共生關(guān)系”，雙方因公共利益結(jié)成利益共同體。盡管政府與公民之間的關(guān)系還不夠和諧，但無論是政府還是公民都無法否認(rèn)這樣一個事實：政府與公民之間存在著天然的共生關(guān)系，政府的存在離不開公民，公民利益的實現(xiàn)不得不依賴政府，政府管理目前仍然是維護公共利益和維持公共秩序最為良好的機制。合作是維持政府與公民之間良好共生關(guān)系的必然選擇，可以說，共生關(guān)系的存在為政府與公民的合作提供了客觀契機。雖然目前政府與公民之間存在著矛盾與隔閡，但無論是政府還是公民都希望從根本上改變這種不和諧的關(guān)系狀態(tài)，因為目前的這種關(guān)系狀態(tài)對雙方來說都是得不償失的。從政府官員與公民各自內(nèi)心的角度來看，政府與公民都有改善關(guān)系、增進互信和建立合作關(guān)系的主觀意愿。政府與公民之間客觀的合作契機和主觀的合作意愿，為雙方提供了合作的可能性。

3. 政府與公民合作關(guān)系的建構(gòu)

所謂合作，是指“兩個或兩個以上的行為主體，為實現(xiàn)目標(biāo)而自覺或不自覺地相互配合的社會互動方式”[9]15。合作在一般社會關(guān)系中較為普遍，但大都以民事主體的形式進行，關(guān)于政府與公民之間的合作問題，盡管有人提及，但還缺乏系統(tǒng)化的分析。結(jié)合學(xué)者對合作的理解和政府與公民的實際狀況，筆者試圖構(gòu)建起政府與公民合作的關(guān)系框架。

所謂政府與公民合作，是指政府與公民兩大行為主體為共同管理公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益，在法律法規(guī)和相應(yīng)合約的規(guī)范下相互配合的互動行為。因此，政府與公民合作的關(guān)系結(jié)構(gòu)應(yīng)包含以下幾個主要內(nèi)容：(1)政府與公民合作的主體包括政府與公民兩大主體。政府主體包括作為抽象主體的政府與作為實施者的政府官員；公民主體包括公民個體和公民個體組成的公民群體。(2)政府與公民合作的目標(biāo)是共同管理公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益。在合作的關(guān)系框架下，公民可以自由表達(dá)自己的利益訴求，政府及其官員以公民訴求為指針展開公共管理活動。(3)政府與公民合作的客體是公共事務(wù)。在傳統(tǒng)模式下公共事務(wù)管理活動主要由政府控制，在合作的關(guān)系框架下，政府與公民應(yīng)共同承擔(dān)起公共事務(wù)的治理職責(zé)。(4)政府與公民合作的本質(zhì)是相互配合的互動行為。合作是政府與公民的共同行為，它需要雙方的配合與互動。(5)政府與公民合作的前提在于平等與合意。合作是合作雙方共同、平等的意思表示，不允許強迫和壓制，政府與公民的合作也應(yīng)當(dāng)在平等與合意的關(guān)系氛圍中進行。(6)政府與公民合作的基礎(chǔ)是法律法規(guī)與合作契約。法律法規(guī)是雙方合作的基本要求，另外，雙方還必須在平等合意的基礎(chǔ)上達(dá)成合作契約，以此引導(dǎo)雙方合作行為的具體實施。

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