近三位美國總統的科技政策評析

南 愛 華

(山東理工大學社科處,山東淄博255049)

眾所周知,美國是科技大國和科技強國,盡管國際金融風暴嚴重打擊和牽制了其國際地位和經濟發展,然而,毋庸置疑的是其科技政策在促進經濟恢復和保持經濟持續增長中起著廣泛而重要的作用。我們試圖通過分析克林頓、小布什、奧巴馬等三位美國總統的科技觀和科技政策,探究他們面對不同形勢所采取的科技政策的主要內容和實施效果,力圖尋找其中的啟示。

一、威廉·杰斐遜·克林頓時期(1993～2001年)

20世紀80年代末期,海灣戰爭的爆發導致全世界能源價格猛漲,對能源依賴嚴重的美國經濟影響很大,導致其1991年的經濟出現負增長(-1%),失業率高達7%,財政赤字2000多億美元,老布什政府失去了民意支持。克林頓打著“變革美國經濟和社會”的旗號競選成功。克林頓是非常重視科技發展的一位總統,強調“技術是經濟增長的發動機,科學為發動機加油”。

(一)發揮政府的適度干預作用,支持技術創新,加強政府、企業和大學之間的合作

1993年2月,克林頓總統在其報告《將技術用于美國經濟增長:構筑美國經濟實力的新方向》中分析了冷戰結束后出現的新的國際競爭局勢和契機,勾畫了美國國家技術政策和戰略的藍圖,確定在競爭日益激烈的以技術為基礎的全球經濟中美國技術發展的新戰略,即技術必須迅速轉化來促進經濟增長的新方向。并明確指出:“聯邦政府在技術開發方面的傳統角色僅僅是支持基礎研究和國防部、國家航空與航天管理局和其他機構從事的使命性研究。這一戰略對于上一代人來說是適當的,但是對于今天我們所面臨的深遠挑戰來說就不合適了。我們不能依賴于國防技術在私營部門的偶然應用。我們必須直面這些新挑戰并將我們的精力集中于我們所面臨的這些新機會上,承認政府可以發揮關鍵作用以幫助私營企業利用創新并從中獲利。”為此,政府出面,推出了一系列重大舉措:原有的先進技術計劃和制造擴展伙伴計劃由示范計劃轉為正式計劃并增大投入;推出國家信息基礎設施計劃,即“信息高速公路”計劃,幫助建立未來信息社會框架,搶先占領信息科技的全球制高點;推出新一代汽車伙伴計劃,幫助本國汽車工業主要在技術創新方面與日本競爭;小企業創新與研究計劃得到加強。

克林頓說:“創新過程本身也已經轉型。傳統上,創新是內部高度一體化的行動,主要由大型廠商彼此合作但相互獨立地完成。而如今,創新成了一種不那么內部一體化的行動,大企業、小企業日益密切合作,并協同學術研究機構及相關的政府機構共同完成。”[1]基于此,政府進一步加強與企業和大學之間的合作伙伴關系,企業與大學之間的合作研發更是收到了良好的效果,眾所周知的美國硅谷正是以斯坦福大學為依托發展起來的。

為了促進美國產業界積極參與技術創新,克林頓政府還出臺了一系列的經濟政策和法律法規。如1993年,政府建議永久延長對研究與試驗稅收的信貸,鼓勵美國企業對那些將為未來的產品和服務奠定基礎的新技術進行投資。1995年4月,國家衛生研究所從其合作研究和發展協議中刪除了“合理定價”條款,該條款被產業界認為是同該所合作的顯著障礙。1996年電信法通過。這些改革措施的實施形成了一股投資、創造和出新技術的浪潮。

(二)將科技競爭力提到政府戰略的高度,鼓勵投資研究開發,宣稱“領導美國參加全球經濟競爭并取得勝利”

1993年11月,克林頓宣布成立內閣級別的國家科學技術委員會(NSTC)并親任主席,成員包括副總統戈爾、總統科技助理、內閣部長以及聯邦政府有關部門首長等,定期召開會議研究聯邦科技政策、協調重大科技計劃。這是美國歷史上第一次由總統擔任國家科學技術委員會主席。此外,由總統科技政策辦公室統籌全國科技政策;由聯邦科學工程和技術協調委員會協調各部門的研究發展計劃。這些機構的設置強化了聯邦政府對國家科技發展的有效控制。

克林頓執政期間發布了《為經濟增長服務的技術——建立經濟強國的新方向》(1993年)、《科學與國家利益》(1994年)、《技術與國家利益》(1994年)、《為了可持續發展未來的技術》(1994年)、《國家安全科技戰略》(1995年)等一系列具有標志性意義的重要文件,闡述了現代美國國家科技政策的核心內涵和基本框架。在《科學與國家利益》、《技術與國家利益》中,分別提出了關于科學發展的國家目標和關于技術發展的國家目標。圍繞這兩大目標,克林頓政府的一系列舉措,解放了傳統經濟模式對生產力的束縛,創造了新的發展模式,帶動美國經濟走出了滯脹泥潭,進入了“新經濟“時代,并使美國在1994年重新奪回全球經濟競爭力最強國家地位。

(三)以信息技術為重點,帶動產業升級和結構調整

克林頓當政時期正是以信息技術為代表的世界新技術革命浪潮興起之時,克林頓敏銳地抓住了這一難得的歷史機遇,實施了“信息高速公路”等國家戰略性科技計劃,大力投資科技創新,催生了信息產業、生物醫藥等新一輪“朝陽”產業。信息技術對美國的影響不僅局限于產業領域,金融、服務、商業、貿易等諸多領域都發生了巨大變革,并滲透到社會各個領域,對美國社會產生了深遠影響。信息產業在短短10年左右的時間內就超過傳統的建筑、食品和汽車制造業成為美國第一大產業,占美國國內生產總值的8%以上,出口占到40%左右。[2]除信息技術外,克林頓政府以優先發展生物及清潔能源和環境技術為導向,確立了納米技術等11個國家研發重點領域,使美國實現了從“后工業化經濟”向“智能和創造型經濟”的轉變。

克林頓實施的“新政“,使美國的經濟增長周期長達10年。低失業率、低通脹率和高經濟增長的“兩低一高”局面一直延續到小布什執政初期。聯邦財政出現盈余,到2000年時達到2560億美元。

二、喬治·沃克·布什時期(2001～2009年)

2001年1月布什在就職演說中許諾“重視科技,有效決策”;要確保“信息化基礎上的美國科技領先地位”。[3]執政后,布什政府的科技政策相較克林頓政府既有繼承又有很大的改變。

(一)繼續加大對高科技產業的投入

布什新政府充分認識到,以信息科技為主導的高新科技產業,對美國經濟繁榮起到的巨大的推動作用。因此,對克林頓政府推行了多年并被實踐證明行之有效的國家科研計劃,繼續維持其發展并不斷加大投入。2001年信息技術研究計劃經費為3.27億美元,約為2000年撥款的2.6倍。聯邦政府2000年預算中投入納米技術研究與開發的經費為2.7億美元,而在2001年高達4.95億美元,增幅為83%。

(二)著力解決能源問題

美國是世界最大的石油進口國、消費國,能源供應狀況的好壞直接影響到美國經濟的發展。小布什時期,能源供應惡化對美國經濟的負面影響已經顯現。布什政府決定把能源技術的開發利用作為關鍵科技領域給予足夠的重視。2001年5月18日,布什發表國家能源政策報告,提出解決能源問題的三條途徑:第一,增加石油、天然氣、煤炭和電的產量;第二,加強能源基礎設施建設;第三,通過加大投入和減稅,鼓勵節能和能源開發。布什強調開發潔凈能源和新的替代能源,從而消除美國經濟增長的重大隱患。

(三)高度重視軍事科技的投入

布什在就職演說中宣稱,“美國積極參與國際事務,保護我們的盟國,捍衛我們的利益……美國有強大的國力作后盾,將會勇往直前”。執政后,布什支持建立國家導彈防御系統(NMD),謀求在東北亞部署戰區導彈防御系統(T MD),并欲將臺灣地區納入其中。他拋棄了克林頓政府將研發重點由軍用改民用的思路,更加重視軍事科技,不斷增加國防軍事研究與開發費用。在2001年財政年度增加56億美元國防預算,而在其2002年度預算案中,將國防預算從2001年度的2960億美元,增至2002年度的3100億美元。[4]9·11之后,布什政府更是把防止恐怖襲擊放到戰略的高度,大幅度增加反恐怖、反生化戰的研發經費。美國仰仗強大的軍事和先進的國防科技,動輒以武力對別國進行威脅,干涉別國內政,其科技政策隨著人員的調整和時事的發展而不斷地變化。

有一點需要注意的是,小布什政府當政8年,與科學界的關系大不如前。布什總統上臺不久即宣布退出1997年締結的關于減少二氧化碳排放的《京都議定書》,并退出《反彈道導彈條約》,引起美國科學界一片不滿和抗議。在2001年上任后的近一年里,布什一直沒有任命總統科技顧問,這一現象被《科學》雜志評為2001年度世界最大的科技丑聞。在胚胎干細胞研究問題上,2001年8月,布什總統簽署法令,把聯邦科研資金只限于資助現有人類胚胎干細胞系的研究,不得用于支持新的克隆胚胎干細胞系。在2006年和2007年,布什總統動用否決權,否決了參眾兩院關于要求聯邦政府放松對人類胚胎干細胞研究資助的限制。科學界和政界的反對派認為,聯邦政府對科學的干涉已經減弱了國家對所面臨的復雜挑戰的回應能力。他們要求,聯邦政府恢復政策制定中科學的誠信和健全,把公眾政策的制定建立在完全準確和誠實的科學信息之上。

三、貝拉克·侯賽因·奧巴馬時期(2009至今)

作為世界頭號政治強國,美國歷屆政府的科技政策都備受重視。奧巴馬政府的科技政策更是引起前所未有的關注。原因有二:一是上一屆布什政府與科學界的關系大大倒退,人們期待新政府改善與科學界的關系;二是趕上前所未有的世界金融危機,人們期待著科學技術能幫助美國走出金融危機的困境。

(一)建立內行領導內行的科技領導團體,恢復科學政策的誠信和健全

在宣誓就職一個月前,奧巴馬提名物理學家和環境保護論者霍爾德倫為總統科學技術助理和白宮科學技術政策辦公室(OSTP)主任,并擔任總統科學技術顧問會(PCAST)主席,這與布什在就職10個月后才提名其科學顧問形成鮮明的對比。這種選擇的速度和選擇本身表明,新政府將關注科學議題,特別是氣候變化和其他環境議題。其他有科學技術背景的官員還有:華裔物理學家、諾貝爾獎獲得者加州大學勞倫斯伯克利國家實驗室主任朱棣文(美國能源部部長),俄勒岡州立大學的海洋生物學家簡·盧布琴科(美國國家海洋和大氣管理局)。奧巴馬對這些學者型管理人才寄予了厚望,曾在國家科學年會上說,“聯邦政府里有各方面的專家,這對美國繼續保持世界領先的地位至關重要”。[5]奧巴馬政府恢復科學決策誠信和健全的行動措施還包括:確保科學技術咨詢委員會由獨立的、沒有意識形態傾向的專家組成,在評價和發布聯邦資助的研究時,保證結果及時,不被意識形態扭曲等。

(二)支持基礎研究,加大科技投入,帶動經濟增長

奧巴馬非常重視基礎研究,他認為,新的醫療方法、新的高效能源、新的建筑材料、新的抗高溫干旱糧食作物等等重要的技術成果,都從基礎研究中產生。[5]他還引用富蘭克林總統的話加以佐證,“基礎研究是科學的資源”,2009年2月17日,奧巴馬簽署《2009年美國恢復和再投資法案》,撥款180億美元用于研發活動,其中絕大部分投入到了基礎研究領域,只有少量經費投入到了應用研究和發展活動,這是5年來聯邦研究投入第一次真正的增長。除《美國恢復和再投資法案》外,奧巴馬還提出了進一步針對基礎研究的財政預算建議:將用于支持科研機構、包括國家科學基金等的資金翻倍,延續研發和實驗設備的稅收抵免政策。這些政策,不只是出于國家支持科研的需要,更重要的是通過這些投入,幫助企業發展,增加就業機會和經濟增長。正如奧巴馬在就職演說中所說,“要恢復經濟,我們不僅要創造新的就業,而且要為增長奠定新的基礎”。這里新的基礎包括未來的優先發展領域——能源、衛生保健和教育,而這三個領域的發展,都有賴于科學技術的支持。

(三)依靠科技創新,促進經濟復興

金融危機的重創使美國政府反思其經濟發展模式,把重點放在了經濟結構調整和尋找新的經濟增長點上。有專家分析,美國的再次崛起不可能選擇金融為主體的危機產業,低端消費經濟的崛起也不可能是美國爆發轉型的救命點,需要造就一個超過二三十萬億美元價值的大產業作為美國經濟結構調整的基軸和美國經濟崛起的本錢。奧巴馬宣稱,“我們只有通過加強科學、技術和創新,才能實現事關大局的各項國家目標。對科技的投入會促進經濟的增長;創造數百萬的高技術,高薪資的工作,使得美國工人領先于全球經濟;改進所有美國人的生活品質;增進我們的國防”。“節能技術能幫助我們結束我們對外國石油的依賴,節制全球變暖”,“生物醫學技術的進步能給我們提供各種各樣的用來檢測、預防和治療疾病的方法,從而救治生命”。[6]奧巴馬提到的能源再造、衛生保健的革新,都依賴于科技,科技才是未來發展的源泉。正如美國眾議院科學技術委員會主席戈爾登在談到美國經濟刺激計劃時所說:“創新,特別是新的能源技術的創新,是解決氣候變化,滿足我們對能源日益增長的需要,復興我們的經濟和確保我們長期技術的途徑。對科學技術和新型基礎設施的資助會幫助我們解決根基的問題——我們的經濟競爭力。如果不采取行動,我們雖然現在可以創造就業,但在將來與外國競爭中卻會失去這些崗位。”[7]

四、幾點啟示

21世紀國際競爭的日趨激烈,各國都面臨著制定正確的科技發展戰略、選擇適宜的科技發展模式促進經濟發展、提高國家競爭力的迫切問題。“他山之石,可以攻玉”,雖然美國的科技政策不盡完善,但卻有很多值得我們借鑒的地方。

(一)正確分析經濟發展形勢,制定適宜的科技發展戰略

科技發展戰略與經濟發展水平是相適應的。上述三位美國總統的科技政策都是依托對經濟發展形勢的現實分析而作出的不同戰略調整。我國是個大國,經濟發展的最大特點是不平衡性、多層次性。有人曾形象的比喻,中國有19世紀的農業,20世紀的工業,又面臨著21世紀的信息產業和知識經濟。有的地方發展很快,比如長江三角洲,走向知識經濟、發展信息產業條件比較好。有的地方還相當落后,比如西部地區。科技發展要和國家的經濟發展階段和區域發展水平相適應。鑒于此,我國的科技發展戰略也要有層次上和時間上的部署。

面對日益激烈的科技競爭形勢,我們還應當將我國科技現狀與世界科學技術發展動態有機結合起來,運用系統、綜合的觀點,為我國21世紀的科技發展制定合適的戰略規劃,從而選擇符合我國實際情況的科技發展道路。

(二)增加資金投入,完善政策、體系,積極鼓勵科技創新

21世紀,國家之間的競爭歸根到底是科技實力的競爭。持續不斷的科學進步和創新是提高國家競爭優勢的關鍵所在。美國一向認為創新是國家的最大實力,通過技術創新,可以尋找新的產業增長點和制高點。企業是技術創新中的活躍因素,應該占據重要地位。而我國企業在技術創新中的積極主動作用一直沒有充分的發揮。借鑒美國的經驗,我國政府可以加大資金投入,通過政府購買等方式,推動企業技術創新。同時還要建立和完善稅收、金融、法律、外貿等政策措施,為技術創新提供優惠的空間和便捷的服務。

在重視應用研究的同時,更要加強對基礎科學研究的投入。如果沒有基礎科學研究的大發展、大繁榮,科技發展就會成為無源之水、無本之木。針對當前基礎研究規模大、成本高、回報高的發展方向,政府可以積極推進國際合作,在提高自身競爭能力的同時,融入國際發展主流中,從而增進研究效益,減少研究投入,為技術創新提供有力的支持。

(三)大力發展軍民兩用技術

克林頓政府上臺后,終止了“星球大戰“計劃和超導超粒子對撞機的建造。但是,這種國防開支的減少并不意味著美國軍事實力的削弱,美國軍事霸權地位從“科索沃危機“中就可窺一斑。美國縮減了國防研究的開發投入,卻大力發展軍民兩用的技術,一方面可以節約開支,另一方面可以促進技術的良性發展。我國可以大力推動軍隊與大學和科研機構的合作,共同研發既能滿足國防需求又有商業前景的關鍵技術和工藝,并努力促成具有市場競爭力的軍民兩用技術商業化,實現經濟和國防的雙贏。

從鄧小平同志提出“科學技術是第一生產力”,到1995年國家推出“科教興國戰略“,以及2006年發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》,無不體現出政府對科學技術的重視,促進科技產業化的決心。政策、體制、措施都到位了,提高我國的綜合國力,增強我國的國際競爭力就指日可待了。

[1] 王順義.美國科學技術政策歷史變遷的若干特征[D].上海科技史學會年會論文,2005.

[2] 羅暉.美國總統的科技觀與科技政策(三)——促進經濟恢復與增長的科技政策[J].全球科技經濟瞭望,2009,(4).

[3] 喬治·W·布什就任第43任美國總統的演講全文[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn(中國新聞網),2001-01-22.

[4] 布什向國會提交追加國防開支計劃[EB/OL].http://xinhuanet.com(新華網),2000-06-02.

[5] Remarks by the President at the National Academy of Sciences Annual Meeting[EB/OL].http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-at-the-National-Academyof-Sciences-Annual-Meeting.2009-06-20.

[6] Investing in America’s Future:Barack Obama and Joe Biden’Plan for the Science and Innovation[EB/OL].http://www.Barackobama.com.2009-06-11.

[7] American economic recovery and reinvestment package looks to science to groweconomy and Jobs[EB/OL].http://www.science.house.gov.