論我國政策引導下的司法創新

王 帥

(浙江大學光華法學院，浙江杭州 310008)

論我國政策引導下的司法創新

王 帥

(浙江大學光華法學院，浙江杭州 310008)

近年來，我國政策引導下的司法創新取得了顯著的成就。我國政策引導下的司法創新具有時代性、關聯性和能動性特征。政策引導下的司法創新也存在異化的可能、對司法獨立的威脅及多種風險。切實解決這些問題有賴于構建良性的司法與政策的互動關系。

政策引導;司法創新;能動司法

一、近年來我國政策引導下的司法創新取得的成就

首先，司法體制創新取得重大進展。司法改革的主要指向是司法體制創新。繼黨的十五大提出“推進司法改革，從制度上保障司法機關依法獨立行使審判權和檢察權”之后，黨的十六大更加明確地提出“推進司法體制改革，按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度”。最高人民法院在1999年頒布第一個《五年改革綱要》的基礎上，2005年又頒布了第二個《人民法院五年改革綱要》，就改革和完善訴訟程序、法律統一適用機制、執行體制與工作機制、審判組織與審判機構、內外部監督制約機制以及法院體制改革等八個方面，提出了50項改革創新任務。在最高人民法院的指導下，各級法院根據上述兩個“綱要”進行了許多具有創新意義的實踐，收到了顯著成效:改革了內部機構職能，實行立審分開、審執分離、審監分立;改革審判權行使方式，推行審判長和獨任審判員選任制度，還權于合議庭和法官，強調司法獨立;探索法官職業化道路，嘗試推行法官員額和法院人員分類管理;改革司法禮儀，強化法官職業特點;強化了司法的程序性和規范性;完善了執行體制與工作機制，加強了司法審判管理與司法政務管理，等等。其次，公開審判制度得到切實落實。黨中央、國務院圍繞廉政勤政建設，推出了一系列預防腐敗的舉措。在這一政策帶動下，司法機關也加大了廉政建設力度，特別在公開審判方面，最高人民法院相繼頒布了關于嚴格執行公開審判制度的若干規定，關于加強人民法院審判公開工作的若干意見，要求堅持依法公開審判制度，做到公開開庭，公開舉證、質證，公開宣判，并進一步明確依法公開、及時公開、全面公開三項原則。各級人民法院以公開促公正的觀念日益增強，人民監督員試點工作平穩推進，人民陪審員制度進一步完善，同時各地法院積極邀請人大代表、新聞媒體旁聽案件審理，建立新聞發布制度，對重大典型案件進行庭審直播，全面實施立案公開、庭審公開、證據采信公開、事實認定公開、法律依據公開、判決理由公開、裁判文書公開、執行過程公開，強化了對司法權的監督制約，確保司法公正。第三，司法效率不斷提高。公正與效率是人民法院的工作主題。為了更好地實現公正與效率，各級法院積極開展了審判機制創新，服務于偏遠鄉村的巡回法庭日臻完善，高效、快捷、便民的簡易程序、速裁法庭、網絡法庭陸續出現，大大提高了司法效率。同時，各地進一步建立健全了人民調解、行政調解、司法調解的多元化矛盾糾紛解決機制，普遍加強了信息化、網絡化建設，人民法院、人民檢察院開辟網上立案、遠程立案，加快了司法審判的現代化、科學化進程。

二、我國政策引導下的司法創新的特征

第一，鮮明的時代性。由于政策具有很強的時代性，政策引導下的司法創新也帶有了鮮明的時代特征。政策對司法的影響源于政治與司法的密切關系，尤其在我國，政治是司法外部性的一個重要方面。改革開放初期，由于法律法規不健全、職能權限不清、司法人員素質參差不齊等原因，政治因素對司法的影響仍然較大。經過一個時期后，這種影響逐漸趨于合理化、規范化。①卓英子:《中國與法國司法審判中的政黨政治因素比較研究》，《政法論叢》2007年第5期。在這一較長的時間跨度內，歷次全國黨代會和最高人民法院對司法工作都作出總體部署，司法改革走過了一條司法規范重建——審判方式改革——司法體制改革的創新道路。特別是黨的十七大提出“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”后，司法改革指向宏觀體制層面的信號越來越強，司法創新開始在更大的范圍內逐步展開。事實上，司法受政治的影響并不是中國特色，司法在任何國家都不是絕對獨立的。無論是資本主義國家還是社會主義國家，政治因素對司法的影響均廣泛存在，只是不同國家的影響方式和影響程度不同罷了。以黨代法、法政不分固然不對，但片面強調司法絕對獨立于政治也不完全符合我國的國情。

第二，和政策之間具有緊密的關聯性。根據程度和方式的不同，司法中政策的運用可以概括為以下三種模式:唯政是從，亦政亦法，以政為引、以法為準。其中，第三種模式是可取的。以政策為引導，以法律為準繩，是保持司法獨立性和穩定性的需要，也是司法公正的必然要求。政策與司法二者緊密的關聯性特征在此得到了充分體現。政策可以在兩個層次上引導司法創新。在較高的層次上，政策可以發揮其引領作用，為司法創新指明方向，如“調解優先、調判結合”的思路就是在“構建和諧社會”的政策引領下提出來的。在較低的層次上，政策可以為司法創新提供動力和思路，這種思路常是新穎的甚至突破性的。如在我們黨越來越重視人權問題的背景下，地方上出現了很多司法創新的便民舉措。在司法實踐中，司法機關經常出具實施意見、司法建議書等司法文件，將政策引入司法。在黨和國家重大方針政策頒行后，法院通常會跟進制定相應的司法舉措。如2006年10月黨的十六屆六中全會審議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》后，最高人民法院迅速作出反應，于2007年1月出臺了《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》，就司法改革創新、為構建和諧社會保駕護航提出了8個方面、31條具體意見。

第三，顯著的能動性。法官為各種社會不公提供司法救濟，運用司法權尤其是將抽象概括的法律保障加以具體化的權力去實現社會正義，這就是能動司法。其基本宗旨是，“法官應該審判案件，而不是回避案件，并且要廣泛地利用他們的權力，尤其是通過擴大平等和個人自由的手段去促進公平——即保護人的尊嚴”。②［美］克里斯托弗·沃爾夫:《司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅?》，黃金榮譯，中國政法大學出版社2004年版，第2頁。創新活動本身就是一種積極的能動的活動，能動司法是司法創新的理論基礎。政策引導下司法創新的核心是司法對政策的吸收，這同時也是能動司法的應有之義。事實上，如果司法能夠能動地吸收政策，就可以有效地排除某些政策影響的弊端。在英美法國家，由于審判制度的相對靈活及法官權力較大，社會、經濟因素、情勢變更因素和公共政策對法官作出判決的影響表現得更為突出，“只要有可能，有能力的法官就會使用判斷標準，這些標準并不是那種毫無控制的意志或主觀偏愛的產物，而是以整個法律與社會秩序、提供給法官的原始資料為基礎的，這些原始資料淵源于傳統、社會習俗和時代的一般精神。在對判案過程中的意志要素起著限制作用的客觀因素中，主要是那些經牢固樹立的文化價值規范、貫穿于法律制度中的基本原則、顯而易見的情勢必要性以及占支配地位的公共政策方針”。③［美］博登海默:《法理學——法哲學及其方法》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第484頁。

司法吸收政策的方式主要有三種:一是以政策為方向指導。在遇到原則性問題或影響較大的問題時，這種方式有突出的作用。二是以政策為具體法律適用的引導。在對具體行為存在多種可能的判斷時，合適的政策可以引導司法選擇最優的判斷，以實現效益最大化。除了法律本身的效益如良好司法形象的樹立和司法權威的建立外，還能產生較好的經濟、社會效益。三是在某些情況下，可以引用政策本身進行司法活動，當然這要受到很大限制。在政策引導司法創新的過程中，政策起到的是“引導”作用，而“司法吸收政策”，一方面表明司法中要以法為主、以政策為輔，另一方面是強調司法的主動性。司法并不是被動地受政策指揮，而是在能動司法理念的指導下，主動發現政策的亮點和可供借鑒之處，作為創新求變的引導。④楊榮馨、邱星美:《司法能動主義與我國民事司法審判的規范與創新》，《政法論叢》2010年第6期。

三、我國政策引導下的司法創新存在的問題

第一，有的司法創新存在異化現象。從我國的現狀看，政治與司法存在著密不可分的聯系，而政策又處于較為強勢的地位，因此，政策引導下的司法創新可能存在異化為政治滲透的風險。這種異化不論對政治還是司法都是有害無益的。司法創新的異化原因在于政治與司法的博弈，并突出表現在政策的靈活性與司法的穩定性的矛盾中。“朝令夕改”確實有違政策的確定性，不過靈活性又賦予其順時而變、因勢而動的能力，但法律本身的穩定性卻不允許司法出現類似的情況，否則民眾會缺乏預期、無所適從，從而影響公平正義的實現。司法如何在追求創新和吸收政策之間尋求平衡，是個值得深入研究的問題。

第二，對司法獨立構成威脅。政策進入司法可能會在以下方面對司法產生不利影響:政策通過引導司法創新的方向，限制創新的自由發展;政策通過滲透司法，對審判和調解產生影響;政策主動干預，使司法處于被動地位等。這樣，政策對司法獨立在形式和實質方面都會構成威脅。當然，有時政策并不是真正對司法獨立產生影響，但由于社會對政法關系的過分關注和緊張，仍會招致不少反對的聲音。①陸而啟、王鐵玲:《事實發現:能動與回應之間》，《政法論叢》2010年第4期。

第三，政策引導下司法創新存在風險。這種創新可能導致“政治錯誤”。由于司法創新是在政策的引導下進行的，這就必然會使創新帶有政治因素，具有一定的政治特征。如果對政策理解不到位或者有偏差，就可能導致錯誤的司法創新。這些錯誤，除可直接導致審判不公和司法的政治化，還可能影響大局，甚至危害社會穩定。此外，這種政策引導下的創新有時也可能失敗。由于我國法律制度尚不完善，司法創新無章可循，只能“摸著石頭過河”，因此某些司法創新舉措的實際效果與改革的初衷不符或不完全相符也是正常的。

四、實現政策與司法創新的更好結合

要構建起良性的司法與政策二元互動關系。傳統上存在的“法政一體”與“法政分離”兩種法律與政治的關系模式均過于絕對化，不利于法治建設和經濟社會發展。目前，法學界在司法改革、司法獨立等問題上常有“談政色變”的思想。事實上，政治對司法的影響不能一概而論，良性影響在許多國家廣泛存在。政策引導下的司法創新需要能動司法，構建政治與司法的良性互動關系更需要能動司法。能動司法是二者關系的關鍵連結點。強調能動司法，就是要發揮法的社會功能，實現法律效果和社會效果的有機統一。英國華生伯爵曾說:“法院的職能并不是必然接受那些100年前或150年前被認定為是政策規則的東西，而是要以一種為情況許可的、最接近精確的方式來確定，什么是適合目前時代的政策規則。一旦這一規則得以確定，拒絕承認某個違背這一規則的、或者強制執行會給社區造成傷害的合同的效力就成了法院的義務。”②參見［美］本杰明·卡多佐:《司法過程的性質》，蘇力譯，商務印書館1998年版，第58－59頁。這種能動司法所包涵的創新精神并不是只有在英美法系中才應予提倡。當然，“司法者發揮司法能動性，要獲得社會體認，并非是無限度的。司法者的能動司法必須是基于理性遵循正當性的原理，這個正當性就是要做到合法性與合理性的協調，被動與能動的平衡，法律效果與社會效果的統一。”③王建國:《能動司法之功能——基于社會轉型現實視角的分析》，《寧夏社會科學》2008年第2期。

實現政策和司法創新的更好的結合應堅持兩個原則:一是政策的必要克制原則。政策引導下的司法創新的核心內容是司法對政策的吸收，在整個過程中，處于主動、能動地位的是司法，政策只是處于被動地位。因此，在制定政策時，不應把如何對司法施加影響作為目的。在政策實施時，更不能為了政治上的便利或為一時的利益考慮，迫使司法作出有利于政治的改變。

二是司法的保守創新原則。這是謀求政策與司法創新更好結合的有效方式之一。司法的保守創新，也就是保持一種司法克制，④張榕:《司法克制下的司法能動》，《現代法學》2008年第2期。這是司法本質的要求，也為司法創新所必須。遵循這一原則，首先要有切實的創新基礎，司法創新并不是盲目的，即便沒有可資借鑒的參考，也須有相關的依據。其次把握好“度”，除非必要，創新的程度一般不宜過大，亦不宜過于頻繁。這是司法穩定性的要求，也是保持社會穩定的必要。

我們還要明確一點，就是循規是常態、創新是例外。認識到創新風險的存在，就可以在一定程度上防范甚至規避風險。防范司法創新風險的措施包括但不限于以下幾個方面:一是堅持“依法”。只要創新是依法進行的，就不會有原則性的問題出現。司法創新畢竟沒有逾越法律的范疇，即便在政策的引導下帶有了政治因素，也未改變其本質。二是正確理解政策。準確把握創新所依據的政策的內涵和實質，是實現司法創新的重要前提。三是對吸收的政策要有所甄別。將政策“拿來”為司法所用，并不是盲目的，只有有利于實現社會公平正義的政策才可吸收運用。一般說來，司法較多吸收的是黨和國家相對長期的明確的政策，而較少吸收臨時性地方性政策。總之，明確了以上這些問題，司法創新的風險就會大大降低。

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1003－4145［2011］11－0101－03

2011－09－10

王 帥，浙江大學光華法學院博士研究生。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)