鄉村旅游地開發中的“公地悲劇”與“反公地悲劇”研究
——以濟南市南部山區為例

李厚忠

(山東女子學院 旅游學院，山東濟南 250300)

鄉村旅游地開發中的“公地悲劇”與“反公地悲劇”研究
——以濟南市南部山區為例

李厚忠

(山東女子學院 旅游學院，山東濟南 250300)

城市近郊的鄉村旅游以其自然、輕松的特點受到人們的青睞，鄉村旅游地開發得到了蓬勃發展。但是，在鄉村旅游地開發中，也存在諸如旅游資源過度開發、旅游環境受到污染、旅游設施低水平重復建設等一系列問題。“公地悲劇”是人們對公共物品過度使用而產生的不良結果，而“反公地悲劇”則是公共物品得不到有效利用被閑置而造成的資源浪費。在鄉村旅游地開發中解決“公地悲劇”與“反公地悲劇”，不能完全依靠群眾的自覺行為，必須通過相應的制度安排來解決。

鄉村旅游地;公地悲劇;反公地悲劇

隨著我國城市化進程的加快，城市近郊的鄉村旅游以其自然、輕松的特點受到人們的青睞，鄉村旅游地開發得到了蓬勃發展。但是，在鄉村旅游地開發中，也存在諸如旅游資源過度開發、旅游環境受到污染、旅游設施低水平重復建設等一系列問題。本文借鑒新制度經濟學理論，從產權角度分析產生這些問題的原因，并提出相應的對策建議。

一、研究背景與相關理論

濟南市南部山區是指濟南市區以南包括千佛山在內的大片山區，這里地處泰山北麓，南高北低、群山環抱、空氣清新、景色秀美、林地廣布、森林覆蓋率近30%;是濟南城市重要的水源涵養區域和泉城泉水的命脈，是濟南市的天然生態屏障。南部山區面積約1440平方公里，包括柳埠、仲宮、高而、繡川、西營等五個鄉鎮，人口近60萬人;居民主要收入來自于農業耕作和經濟林果品的銷售，人均年收入在3000元以下。

“公地悲劇”和“反公地悲劇”是經濟學的兩個概念，反映的是公共物品的問題。美國學者哈丁(Hardin，1968)指出，當資源或財產有許多擁有者，他們每一個人都有權使用資源，但沒有人有權阻止他人使用，由此導致資源的過度使用，即為“公地悲劇”。如草場過度放牧、海洋過度捕撈等。

黑勒(Heller，1998)教授則在《反公地的悲劇:從馬克思轉向市場中的產權》一文中提出“反公地悲劇”理論。他認為，哈丁教授的“公地悲劇”說明了人們過度利用公共資源的惡果，卻忽視了資源未被充分利用的可能性。在公地內，存在著很多權利所有者，為了達到某種目的，每個當事人都有權阻止其他人使用該資源或相互設置使用障礙，導致資源的閑置和使用不足，造成浪費，于是發生了“反公地悲劇”。

從“公地悲劇”與“反公地悲劇”二者的概念可以看出，“公地悲劇”是人們對公共物品過度使用而產生的不良結果，而“反公地悲劇”則是公共物品得不到有效利用被閑置而造成的資源浪費。二者雖然表現不同，但其問題的實質卻是相同的，即公共物品的產權困境。眾所周知，產權一般具有公共產權和私人產權兩種形態，私人產權具有產權制度邊界清晰、產權歸屬明確、所有權效率高等諸多優點;與之相較，對社會發展起重要作用的公共產權卻存在著極大的產權困境，如消費搭便車、消費擁擠、消費外部性等諸多問題。因此，公共產權要么造成資源過度利用的“公地悲劇”，要么造成資源利用不足的“反公地悲劇”。

鄉村旅游地開發是以農村土地空間利用為基礎的開發，其開發對象是鄉村旅游資源。鄉村旅游資源的特性，決定了其資源開發中公共產權與私人產權并存的尷尬。鄉村旅游資源是指那些存在于鄉村、對旅游者具有吸引力、并能為旅游業所利用從而具有經濟、社會、生態等綜合效益的自然資源與人文資源。在內容上，鄉村旅游資源既包含了地文景觀、水文景觀、生物景觀、農產品景觀等自然資源，也包括了建筑布局、民眾生產生活與民風民俗等人文資源，范圍極其廣泛。鄉村旅游資源的產權屬性非常復雜，它是私有產權與公共產權的結合體。其中，房產及家庭生活屬于居民私有產權，而鄉村文化、自然環境及人文環境等屬于相關主體共同使用的公共產權。作為一種公共資源的鄉村旅游資源，其所具有的消費的非排他性和非競爭性的特性，決定了鄉村旅游地開發中“公地悲劇”產生的必然性。農村土地集體所有制和家庭聯產承包責任制，以及允許農村土地使用權有償流轉等規定，又使得鄉村旅游地的產權具有一定的分散性和復雜性，從而決定了鄉村旅游地開發的“反公地悲劇”。

二、鄉村旅游地開發中的“公地悲劇”與“反公地悲劇”

(一)“公地悲劇”在鄉村旅游地開發中的表現

1．公共資源——生態環境和旅游資源遭到破壞。在鄉村旅游資源開發利用過程中，開發過度在各地屢見不鮮。在濟南南部山區，生態環境和旅游資源作為公共資源遭到破壞，使得鄉村旅游地的核心資源——鄉村性被削弱。為了短期的經濟利益，無節制地發展山珍野味等“農家樂”餐飲，并且多沿著山間溪流和水源地布局，溪流泉畔餐館酒肆櫛比鱗次，酒旗招牌商業廣告四處懸掛，從而破壞了南部山區旅游休閑的整體環境和鄉村氛圍;無節制地使用公用水資源，向公共空間排放污水、廢棄物與廢氣等，造成水源地、生態環境嚴重污染;各景區點缺乏合理的環境容量控制，游客人數過多造成景區點噪聲、視覺、空氣、垃圾等環境污染，破壞了生態景觀和旅游環境。

2．公共秩序——市場競爭雜亂無序。鄉村旅游地經營具有盲目自發性。村莊農戶等個體經營者對經濟利益的追逐和盲目自發的模仿，使得鄉村旅游地在開發初期階段市場競爭處于雜亂無序的狀態。因為沒有準入門檻和缺乏產權約束，所以在鄉村旅游經營過程中經常發生強行拉客、欺客、強迫游客接受有償服務，摻雜使假、以假充真、以次充好或生產銷售不合格產品等現象。

3．公共產品——旅游地品牌受損。鄉村旅游地作為一個整體對外宣傳促銷，各旅游景區點和經營者在同一個品牌之下各自經營受益。然而，鄉村旅游地資源的公共開放性使得每一個經營者都會過度地使用資源，卻不承擔對服務項目進行創新和對衛生、交通等公共設施設備進行建設與維護的責任，從而導致該公共產品的供給短缺。比如，濟南南部山區被譽為“濟南的后花園”，代表性的景點紅葉谷提升了南部山區的品牌號召力，在這個基礎上，如果大家能積極主動地為南部山區這一鄉村旅游品牌奉獻力量，維護這一鄉村旅游品牌，則可以極大地增強鄉村旅游的吸引力，而且可以增加鄉村旅游地所有居民的福利。但是現實中，“囚徒困境”使得大家都抱有“他人出資出力我搭便車”的心理，從而導致公共產品與公共福利供給惡化。如紅葉谷周邊絕大部分農家飯館，建設規劃雜亂無章，建筑檔次低下，衛生條件堪憂，不僅令游客望而卻步，也貶損了南部山區鄉村旅游的品牌價值。鄉村旅游品牌是通過相關主體推廣及集體努力創建起來的品牌資產，良好的品牌能夠幫助旅行者在記憶中植入對某個鄉村旅游目的地所能聯想到的所有美好事物，能夠增加游客回頭率和重游頻率，并能吸引新的客源，而不好的品牌則相反。濟南南部山區鄉村旅游開發的“公地悲劇”，損壞了這一區域正在形成的富有區域競爭力的旅游品牌，對濟南南部山區鄉村旅游資源持續、健康的開發與利用將產生不良的后果。

(二)“反公地悲劇”在鄉村旅游地開發中的表現

1．多方參與，多頭管理。鄉村旅游的主要利益相關者，包括當地農民、鄉鎮旅游企業、當地政府(鎮、村級)、外來旅游開發商等，參與旅游開發主體的多樣性和復雜性交織在一起，為鄉村旅游地的統一開發帶來利益訴求的障礙;鄉村旅游地屬地管理性質，導致行業管理不健全，部門分割又形成多頭管理，給統一管理增加了難度。目前，濟南南部山區旅游開發雖然已經制訂了政府層面的旅游發展規劃。但是，一方面旅游開發各方參與者都從自己的利益角度出發，以實現自身利益最大化為目的進行開發建設，另一方面，政府各職能管理部門都對鄉村旅游地開發建設進行有限的指導或管理，但誰都不對旅游開發的整體結果負責，也不可能負責。

2．競爭層次低，資源低效利用。由于開發主體的認識水平和資質條件參差不齊，以及對鄉村旅游開發缺乏科學規劃和有效管理，部分優質的鄉村旅游資源或閑置或被破壞，使得有限的鄉村旅游資源得不到合理的開發與利用，成為另一種浪費。近年來，濟南南部山區開發熱度不減，新景點不斷涌現，目標客源市場定位接近，市場競爭激烈;部分旅游賓館、度假村入住率較低，在旅游淡季基本處于完全閑置狀態;部分旅游房地產開發項目滯銷、資金積壓，浪費了大量的人財物力。

3．市場整合困難，發展遭遇瓶頸。濟南南部山區生態環境優美，旅游資源豐富，客源市場較大。但是，一直以來都是中低檔的旅游產品和服務，以及中低檔的旅游客源;除了缺乏高質量的旅游產品和高水準的旅游服務以外，還缺乏精致高檔的旅游景區點，即使是鄉村旅游也一直處于低水平狀態，發展遭遇瓶頸。具體表現在:尚未把農業及農村建設與旅游開發有機結合;具有一定旅游接待功能的村莊布局零亂、缺乏地方特色;景區的農業用地缺乏統一規劃和科學利用，鄉村旅游地開發混亂隨意;小城鎮建設缺乏特色，旅游聯動功能不強。

三、產生“公地悲劇”與“反公地悲劇”的原因分析

(一)產權界定不清

在鄉村旅游地開發中，村民的房產及家居陳設、農村土地承包權屬于私有產權，而鄉村文化、當地自然環境、人文環境和鄉村旅游品牌可視為公共資源，具有公有產權屬性。然而，這種實與虛，“私權”與“公權”的糾纏及權屬界限的混亂，導致鄉村旅游資源產權屬性復雜，在缺少相應制度建設的條件下，增加了管理成本，降低了開發效率，極易產生“公地悲劇”和“反公地悲劇”。

(二)資源具有整體性

鄉村旅游地是由許多自然要素和人文要素組成的一個有機系統，各個要素間相互聯系、相互影響、不可分割。鄉村旅游地的環境、景觀，以及旅游接待設施構成了一個完整的旅游系統，旅游接待設施必須依賴于旅游環境，如果旅游接待設施離開旅游地，則旅游接待就可能毫無意義，這種不可分割性決定了鄉村旅游地開發必須對旅游資源進行統籌考慮，不能像“公共牧場”那樣利用圍欄分而治之。

(三)缺乏有效的制度約束機制

對鄉村旅游地而言，“公地悲劇”因缺乏有效的監督而造成浪費;“反公地悲劇”由于產權支離破碎，缺乏有效的使用權或干擾太多而造成資源閑置。在鄉村旅游地開發的初期階段，旅游開發處于快速擴張的增長階段，各級政府、個人、企業紛紛參與旅游開發，政府出于促進地方經濟發展的需要，大力引進資金鼓勵開發，而相應的有效監管卻沒有跟上來，出現監管真空，導致“公地悲劇”;經過初期的旅游開發建設，鄉村旅游地已具備一定的接待能力和市場號召力，進入旅游地生命周期的中期，需要進一步提升整合，但各相關利益主體看到有利可圖，且進入門檻極低，甚至疏于管理，便紛紛涌入旅游地開發，以致魚龍混雜、泥沙俱下，鄉村旅游地被肆意裝扮，旅游地開發變成了低水平的重復建設，遂有“反公地悲劇”。

四、相應的對策建議

在鄉村旅游地開發中解決“公地悲劇”與“反公地悲劇”，不能完全依靠群眾的自覺行為，必須通過相應的制度安排來解決，即通過相應的產權制度、激勵制度和法律制度等制度安排來解決。制度經濟學大師諾斯認為，“制度是個社會的游戲規則，更規范的講，它們是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”。人類的一切活動都與制度有關，制度對于經濟社會須臾不可缺。不同的制度安排會對行為主體產生不同的激勵，而行為主體會對激勵做出相應的反應，從而不同的制度安排可以改變人們的行為方式。

(一)整合產權，建立統一的旅游地管理機構

在鄉村旅游地開發中解決“公地悲劇”與“反公地悲劇”，必須從鄉村旅游地開發中的產權問題入手。首先，建立統一的旅游地管理機構，通過鄉村旅游地的產權整合，把分散的權能集中到一個統一的管理機構，在交易費用日益高漲的情況下，由政府出面整合產權要比市場整合有效率得多。其次，在這一政府主導的制度模式中，地方政府擁有主要旅游資源的所有權，在資源開發利用中起主導作用。政府通過設計、實施與監督各種制度，對鄉村旅游資源實施集中控制和管理，協調鄉村旅游地開發中各利益相關者的利益。一方面政府可以以公共信用為擔保，投入大量人力、財力、物力，通過“典型帶動”的作用，引導鄉村旅游地居民走上旅游發展致富的道路，給當地居民以強烈的發展預期。另一方面，政府可以借助其對人們行為具有權威性、規范性的影響，提高合約承諾的可信性，防止和化解沖突，實施對鄉村旅游資源的保護。從產權的角度看，有必要建立一個統一的鄉村旅游發展委員會，整合林業、水利、交通、城建、文化、財政、土地、文物、宗教、環保等多個部門和鄉鎮政府的力量，統一協調旅游開發與管理，促進鄉村旅游發展。

(二)加強制度建設，完善激勵機制

在鄉村旅游地開發中，利益相關者包括當地政府、社區、村民、外來投資者和消費者等。管理學家弗里曼認為，“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現或者能夠被組織實現目標過程影響的人。”因為不同的利益相關者具有不同的利益訴求，所以利益相關者很容易產生利益沖突。不同的制度安排可以決定不同主體的行為，如有效的激勵機制可以確認政府、企業、社區、個人等利益相關者的功能邊界和作用范圍，從而起到利益整合的作用。因此，必須對公共資源的占有與使用權利邊界做出明確的界定，并確定負責任的資源利用方式，形成制度性規定。加強對旅游項目的管理，實行項目評價、立項、審核、施工、驗收全過程控制的監管，在立項審批、規劃施工許可、市場準入方面實行旅游行政管理部門前期審核和宏觀調控，與旅游相關的建設項目，應征求旅游行政主管部門的意見。

(三)探索鄉村旅游運作新模式

1．合作社運作模式。鄉村旅游的獨特魅力是個性化，因此小型的鄉村旅游運營單位與個體經營，因其靈活、富有特色有進一步發展的必要和可能。對個體或家庭式運作模式，可集合起來成立專業合作社，如經營特色野味餐館、開辦農家樂。對這種運作模式應加強監管，制定相應的產品和服務標準，并頒發鄉村旅游經營執照，實行統一管理、控制數量，將鄉村旅游向特色化、主題化方向引導。

2．股份制公司運作模式。鄉村旅游地開發可探索“公司 +村集體 +農戶”的形式，對鄉村旅游資源進行科學合理的開發，采用股份制運作模式，吸收村集體、農戶加入，通過土地折價入股，避免企業租賃農民土地存在的一些弊端，實現土地合法流轉;通過房屋使用權入股，避免農戶宅基地流轉可能出現的風險，實行按股分紅與按勞分紅相結合，采取現代企業制度管理，有利于進一步整合產權，提高資源使用效率。

3．企業化運作模式。根據國家對土地承包經營權流轉的政策規定，鄉村旅游地開發模式可由“公司 +農戶”模式向“公司 +員工”模式轉變，通過購買農村土地承包經營權，全權掌握鄉村旅游的開發、經營和管理，農戶成為旅游企業的員工，企業與員工之間責、權、利關系清晰，有利于提升鄉村旅游的服務質量和水平。

4．外來投資者模式。這種模式是通過外來投資者從農村社區外部帶來開發資金，以資金輸入的形式進入到鄉村旅游資源開發。在一段時間內，鄉村旅游目的地政府或村集體將鄉村旅游資源與品牌的經營權出讓給外來投資者，而外來投資者與農戶形成“景區公司 +農戶”的旅游產業組織形式，二者分工合作、互惠互利。外來投資者負責景區建設開發、宣傳促銷、內部管理;農戶從事餐飲、住宿與接待。這樣，外來投資者(企業)與農戶都有較高的收益激勵與預期，有利于激發生產經營者的積極性，有利于提高整個景區資源配置的效率。

(四)創新鄉村旅游經營機制

濟南市南部山區鄉村旅游地已有各種檔次的度假村、飯店及鄉村別墅等遍布其間。但是，由于缺乏科學管理和統一調度，很多旅游設施的接待能力不能滿負荷運轉，甚至處于空置狀態。對此，應積極轉換經營機制，利用分時度假將酒店、度假村客房某段時間的使用權賣給旅游者，利用南部山區良好的生態環境吸引城市居民周末或假期休閑度假，解決南部山區過夜率低、飯店空置率高的問題。房地產開發項目可采取產權式酒店公寓的運營模式，順應城市居民二次置業的需要，將所有權賣予有意購買的城市居民，購買者除一部分時間自用外，其他時間可委托物業公司統一經營管理。

(五)加強法律規制

鄉村旅游地開發涉及眾多利益相關者，必須采取法律規制，通過第三方監管，使各方利益得到保障。因此，有必要建立地方性鄉村旅游地建設法規，完善鄉村旅游地農村土地征用、流轉的相關具體規定，規范農村土地流轉市場和旅游資源價值評估，加強對土地使用的監督與管理。

F590．3

A

1003－4145［2011］11－0146－04

2011－03－09

李厚忠，男，北京交通大學博士研究生，山東女子學院旅游學院講師。

本文系山東省藝術科學重點課題“區域文化與鄉村旅游互動研究”(編號:2011313)的階段成果。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)