論我國(guó)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移

張文軍

(山東大學(xué)威海分校，山東 威海 264209)

論我國(guó)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移

張文軍

(山東大學(xué)威海分校，山東 威海 264209)

在我黨的歷史上，黨和國(guó)家的工作或治理重心先后完成了兩次大的轉(zhuǎn)移，形成了城市——鄉(xiāng)村——城市的邏輯軌跡。第一次工作重心轉(zhuǎn)移的正確性已經(jīng)被實(shí)踐所證明，第二次由鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)移則出現(xiàn)了很多問(wèn)題。主要表現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)城鄉(xiāng)不平等的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、醫(yī)療、社保等制度汲取鄉(xiāng)村資源，實(shí)行以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)養(yǎng)政、以鄉(xiāng)養(yǎng)城，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入、文化知識(shí)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等差距逐步拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，需要實(shí)施國(guó)家治理重心由城市到鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

治理重心轉(zhuǎn)移;工業(yè)反哺農(nóng)業(yè);城市支持鄉(xiāng)村

近幾年來(lái)，理論界與實(shí)際工作者對(duì)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題進(jìn)行了許多探索，但是就目前的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，一些深層次的帶有根本性的問(wèn)題仍然難以解決。筆者認(rèn)為，解決這一難題需要政府在宏觀(guān)層面和政策上有更大的突破，那就是在理念上和制度上實(shí)現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

一、我們黨工作重心兩次轉(zhuǎn)移的邏輯軌跡

在我黨的歷史上，黨的工作或者治理重心曾經(jīng)進(jìn)行了兩次大的轉(zhuǎn)移，這兩次工作重心的轉(zhuǎn)移對(duì)中國(guó)革命和建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。

第一次工作重心轉(zhuǎn)移是由城市轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村。1927年，大革命失敗之后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動(dòng)了南昌起義、秋收起義和廣州起義。由于國(guó)民黨右派叛變革命，敵我力量懸殊，三次武裝起義相繼失利。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人逐漸認(rèn)識(shí)到奪取城市不符合中國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，中國(guó)革命的中心問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，因此，只有開(kāi)展土地革命，解決農(nóng)民的土地問(wèn)題，才是取得革命勝利的基礎(chǔ)和保證。毛澤東在文家市會(huì)議上作出歷史性決定，進(jìn)軍井岡山，建立農(nóng)村革命根據(jù)地。從此，黨的工作重心逐步由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，開(kāi)辟了一條了武裝斗爭(zhēng)、土地革命和根據(jù)地建設(shè)相結(jié)合的農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的道路。實(shí)踐證明，這次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)了中國(guó)新民主主義革命史上的偉大轉(zhuǎn)折，是一項(xiàng)十分正確的戰(zhàn)略決策。由于當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨處于非執(zhí)政地位，其中心任務(wù)是奪取政權(quán)，所以還談不上對(duì)社會(huì)的“治理”問(wèn)題。

第二次工作重心轉(zhuǎn)移是由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市。1944年5月中共六屆七中全會(huì)上，毛澤東就指出:“黨的工作重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)到農(nóng)村，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)許多爭(zhēng)論，將來(lái)由農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，又會(huì)發(fā)生許多問(wèn)題，這就要求我們要有精神上的準(zhǔn)備，學(xué)會(huì)做經(jīng)濟(jì)工作，學(xué)會(huì)做城市工作。”①《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第141頁(yè)。1948年10月他在《中共中央關(guān)于九月會(huì)議的通知》中又強(qiáng)調(diào):“加強(qiáng)城市和工業(yè)的管理工作，使黨的工作重心逐步地由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市。”②《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1347頁(yè)。1949年，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)即將勝利，中國(guó)革命全面勝利已成定局的情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)了七屆二中全會(huì)。毛澤東在會(huì)上明確指出:“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時(shí)期現(xiàn)在已經(jīng)完結(jié)。從現(xiàn)在起，開(kāi)始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期，黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。”強(qiáng)調(diào)“黨和軍隊(duì)的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市”。①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1426－1427頁(yè)可以說(shuō)，黨的七屆二中全會(huì)是黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的標(biāo)志，由此形成了我黨歷史上工作重心轉(zhuǎn)移的城市——鄉(xiāng)村——城市的邏輯軌跡。第二次轉(zhuǎn)移的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:其一，歷史上治理慣性的影響和鞏固新生政權(quán)的需要。歷史上的所有政治集團(tuán)在奪取政權(quán)之后，都是首先占據(jù)城市，利用城市的經(jīng)濟(jì)、政治和文化方面的優(yōu)勢(shì)資源實(shí)施對(duì)整個(gè)社會(huì)特別是對(duì)廣大的貧窮落后的鄉(xiāng)村的治理。同時(shí)，新生的人民政權(quán)建立之初，面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等極其復(fù)雜的局勢(shì)，城市的資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)使之自然成為政權(quán)運(yùn)行的樞紐。其二，國(guó)情因素。建國(guó)之前的長(zhǎng)期內(nèi)憂(yōu)外患、戰(zhàn)火紛擾，導(dǎo)致我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距極其懸殊，國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)差距也十分明顯。這一特殊國(guó)情決定了黨中央把治理重心轉(zhuǎn)移到城市，以城帶鄉(xiāng)，迅速改變中國(guó)貧窮落后的面貌，這在當(dāng)時(shí)是一種必然的選擇。其三，受發(fā)達(dá)國(guó)家特別是蘇聯(lián)的影響。當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家都是工業(yè)化國(guó)家，工業(yè)化就等于發(fā)展、發(fā)達(dá)，就是現(xiàn)代化。蘇聯(lián)走的就是以城市為中心、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的路子。世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的示范作用無(wú)疑對(duì)中國(guó)產(chǎn)生了很大影響。中國(guó)急于實(shí)現(xiàn)工業(yè)化尤其是發(fā)展重工業(yè)，也必然要以城市為重心。雖然毛澤東在七屆二中全會(huì)上也曾指出:“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來(lái)。決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市，如果這樣想，那是完全錯(cuò)誤的。”②《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1427頁(yè)。然而，我國(guó)在這次治理重心由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，并沒(méi)有處理好城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市和工業(yè)發(fā)展“一邊倒”的“城市偏向”，從而形成了今天突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”問(wèn)題。

二、第二次轉(zhuǎn)移后的城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系及其困境

對(duì)于任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，如何處理鄉(xiāng)村和城市的治理關(guān)系都是一個(gè)重大的戰(zhàn)略問(wèn)題。1945年4月，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中曾經(jīng)指出，中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)民黨“兩黨的爭(zhēng)論，就其社會(huì)性質(zhì)來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)上是在農(nóng)村關(guān)系的問(wèn)題上”。③《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1077頁(yè)。按照毛澤東當(dāng)初在報(bào)告中的設(shè)想，農(nóng)民是中國(guó)工人的前身。將來(lái)還要有幾千萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城市，進(jìn)入工廠(chǎng)。如果中國(guó)需要建設(shè)強(qiáng)大的民族工業(yè)，建設(shè)很多大城市，就要有一個(gè)變農(nóng)村人口為城市人口的很長(zhǎng)過(guò)程。但是，后來(lái)他的思路以及我國(guó)的有關(guān)政策發(fā)生了重大變化。從建國(guó)以后毛澤東的有關(guān)論述以及國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系的處理上來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，一直處于摸索、迷茫、搖擺的過(guò)程中。對(duì)此，毛澤東在一次談話(huà)中曾經(jīng)直言不諱地說(shuō):“解放后，三年恢復(fù)時(shí)期，對(duì)搞建設(shè)，我們是懵懵懂懂的，只能基本上照抄蘇聯(lián)的辦法，但總覺(jué)得不滿(mǎn)意，心情不舒暢。”④《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第117頁(yè)。在《論十大關(guān)系》中，毛澤東一方面強(qiáng)調(diào)“重工業(yè)是我國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)”，“投資的重點(diǎn)”，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)投資的比例要加重一點(diǎn)”。這在具體操作中實(shí)際上是難以把握的。單從理論層面看，毛澤東的有關(guān)論述至今看來(lái)似乎并無(wú)不當(dāng)。1957年1月毛澤東在省市自治區(qū)黨委書(shū)記會(huì)議上的講話(huà)中指出:“在一定意義上可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)就是工業(yè)。要說(shuō)服工業(yè)部門(mén)面向農(nóng)村，支援農(nóng)業(yè)。”“先讓農(nóng)業(yè)本身積累多，然后才能為工業(yè)積累更多。只為工業(yè)積累，農(nóng)業(yè)本身積累太少或者沒(méi)有積累，竭澤而漁，對(duì)于工業(yè)的發(fā)展反而不利。”⑤《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第200頁(yè)。同年2月他在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》一文中又明確提出了“發(fā)展工業(yè)必須和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉”的方針。之后又多次作出類(lèi)似的論述，如:“在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的條件下，工農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉。我們實(shí)行的幾個(gè)同時(shí)并舉，以工農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉最為重要”。⑥《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第121頁(yè)。但在同時(shí)并舉中他又強(qiáng)調(diào)要“以工業(yè)為主導(dǎo)”。1962年，在中共八屆十中全會(huì)上，毛澤東提出的工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的思想被正式列為黨的基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針，全會(huì)公報(bào)提出:“我國(guó)人民當(dāng)前的迫切任務(wù)是:貫徹執(zhí)行毛澤東同志提出的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以工業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總方針，把發(fā)展農(nóng)業(yè)放在首要地位，正確地處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，堅(jiān)決地把工業(yè)部門(mén)的工作轉(zhuǎn)移到以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的軌道上來(lái)。”應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些論斷是十分正確的。問(wèn)題在于，具體怎樣做才是“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”和“以工業(yè)為主導(dǎo)”，這在當(dāng)時(shí)是比較模糊和籠統(tǒng)的，實(shí)際操作上存在許多復(fù)雜的環(huán)節(jié)和困難，最終在具體政策上偏離了這一指導(dǎo)思想，導(dǎo)致了“以工業(yè)為主導(dǎo)”、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的方針得到貫徹，而“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”的設(shè)想則沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。建國(guó)以后走的“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城”或者叫“以農(nóng)養(yǎng)工”、“以農(nóng)養(yǎng)政”的路子，導(dǎo)致工農(nóng)、城鄉(xiāng)差別越來(lái)越大。這與毛澤東和黨中央的初衷顯然是不相符的。

另外，毛澤東當(dāng)初的“變農(nóng)村人口為城市人口”的思路后來(lái)也發(fā)生了很大變化。輕工業(yè)部黨組1958年10月30日在給毛澤東并中央的報(bào)告中有這樣一段話(huà):“貫徹工農(nóng)業(yè)并舉的方針，在人民公社中大辦工業(yè)，是輕工業(yè)發(fā)展的基本方向。”“在人民公社辦工業(yè)，既進(jìn)一步貫徹了全黨全民辦工業(yè)的方針，又利于加強(qiáng)工農(nóng)業(yè)的結(jié)合，為逐步消滅城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別創(chuàng)造條件。”毛澤東批示:“此件很好，輕工業(yè)找到了路子。”①《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第7冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第492頁(yè)。1958年11月，毛澤東在《對(duì)十五年社會(huì)主義建設(shè)綱要四十條(1958—1972年)初稿的批語(yǔ)和修改》中寫(xiě)道:農(nóng)民“不要擁入城市，就在農(nóng)村大辦工業(yè)”。“把農(nóng)村也改造得和城市差不多，這才是真正的工農(nóng)聯(lián)盟”。②張毅:《對(duì)毛澤東關(guān)于農(nóng)村工業(yè)化思想的研究》，《毛澤東與中國(guó)農(nóng)業(yè)》，新華出版社1995年版，第192－193頁(yè)。1959年12月至1960年12月，毛澤東在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)》的談話(huà)中又指出:“如果讓減少下來(lái)的農(nóng)業(yè)人口，都擁到城市里來(lái)，使城市人口過(guò)分膨脹，那就不好。從現(xiàn)在起，我們就要注意這個(gè)問(wèn)題。要防止這一點(diǎn)，就要使農(nóng)村的生活水平和城市的生活水平大致一樣，或者還好一些。”③《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第128頁(yè)。為此，政府還專(zhuān)門(mén)制定了禁止農(nóng)民流動(dòng)的政策，當(dāng)時(shí)農(nóng)民向外地流動(dòng)被稱(chēng)為“盲流”，受到嚴(yán)格的限制和嚴(yán)厲的打擊。戶(hù)籍制度的實(shí)施阻斷了城市和鄉(xiāng)村、農(nóng)民和工人的聯(lián)結(jié)，對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展造成了很大的影響。毛澤東上述考慮也成為建立人民公社的重要理論依據(jù)。他認(rèn)為:“有了公社，這個(gè)問(wèn)題就可能得到解決。每個(gè)公社將來(lái)都要有經(jīng)濟(jì)中心，要按照統(tǒng)一計(jì)劃，大辦工業(yè)，使農(nóng)民就地成為工人。公社要有高等學(xué)校，培養(yǎng)自己所需要的高級(jí)知識(shí)分子。做到了這一點(diǎn)，農(nóng)村的人口就不會(huì)再向城市盲目流動(dòng)。”④中共中央文獻(xiàn)研究室編:《毛澤東著作專(zhuān)題摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第1019頁(yè)。可見(jiàn)，這些論述與他當(dāng)初在《論聯(lián)合政府》一文中的設(shè)想大相徑庭。盡管這一理想化的設(shè)計(jì)根本不可能實(shí)現(xiàn)，但是它卻給我們提供了思考的空間。近幾年來(lái)理論界關(guān)于處理城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展模式呼聲最高的就是“農(nóng)村城市化、農(nóng)民工人化”，似乎城市化率就是國(guó)家發(fā)展水平的基本標(biāo)志。然而，為什么我們不能用加快農(nóng)村發(fā)展的方式縮小城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別呢?在這方面，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村田園牧歌式的發(fā)展模式已經(jīng)給我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。山東省青州市根據(jù)“城鄉(xiāng)等值化”理念實(shí)施的“巴伐利亞試驗(yàn)”⑤第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的歐洲特別是德國(guó)，城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)村問(wèn)題十分突出，大量人口離開(kāi)農(nóng)村涌入城市，城市在就業(yè)、環(huán)境等方面不堪重負(fù)。為此，賽德?tīng)柣饡?huì)提出“在農(nóng)村地區(qū)生活，并不代表可以降低生活質(zhì)量”、“與城市生活不同類(lèi)但等值”的“城鄉(xiāng)等值化”理念，并在巴伐利亞州開(kāi)始實(shí)施。通過(guò)土地整理、村莊革新等方式，使農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)得以平衡發(fā)展，明顯減弱了農(nóng)村人口向大城市涌入的勢(shì)頭。之后這一發(fā)展方式成為德國(guó)農(nóng)村發(fā)展的普遍模式，并從1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。1998年，山東省政府和德國(guó)巴伐利亞州、德國(guó)賽德?tīng)柣饡?huì)共同把山東省青州市南張樓村確定為“中德土地整理與農(nóng)村發(fā)展合作試驗(yàn)區(qū)”。該試驗(yàn)的一個(gè)重要目的就是將村民留在土地上、留在農(nóng)村。結(jié)果取得了明顯的成效。似乎更值得我們思考。從這個(gè)意義上說(shuō)，毛澤東關(guān)于禁止農(nóng)民進(jìn)入城市的設(shè)想倒是具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但是，當(dāng)時(shí)政府防止廣大農(nóng)民自發(fā)地向收入和生活條件好的城市流動(dòng)不是采取發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入的市場(chǎng)化導(dǎo)向方式，而是用高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段、階級(jí)斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)的手段、嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分隔的戶(hù)籍制度、就業(yè)制度以及利用工農(nóng)業(yè)“剪刀差”向農(nóng)民大量汲取財(cái)富的制度，人為地隔斷了城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間的自然聯(lián)系，以致形成了今天城鄉(xiāng)居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各個(gè)方面差距越來(lái)越大的典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這與當(dāng)初的設(shè)想可謂南轅北轍。有學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅嚴(yán)重地?fù)p害了廣大農(nóng)民的切身利益與權(quán)力，摧殘了中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性活力，而且也嚴(yán)重地延緩了甚至嚴(yán)重阻礙了國(guó)家的城市化和工業(yè)化健康、順利和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。這是一個(gè)造成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展“兩敗俱傷”的戰(zhàn)略錯(cuò)誤。⑥宋亞平:《一個(gè)兩敗俱傷的戰(zhàn)略錯(cuò)誤——關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的反思》，《中國(guó)農(nóng)村研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2005年版，第213頁(yè)。值得注意的是，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入雖然都在增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)居民人均收入比卻呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示:2007年全國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入比擴(kuò)大到了3．33∶1，絕對(duì)差距達(dá)到9646元，2008、2009年突破萬(wàn)元大關(guān)，絕對(duì)差距分別達(dá)到11020元和12022元。這也是改革開(kāi)放以來(lái)截止到2009年城鄉(xiāng)居民收入差距最大的幾年。學(xué)者童大煥分析認(rèn)為，這是一個(gè)以戶(hù)籍人口為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，如果以職業(yè)人口為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)人口收入的統(tǒng)計(jì)，即如果把農(nóng)民工的務(wù)工收入剔除在外，那么城鄉(xiāng)居民收入差距會(huì)更大。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院陸學(xué)藝研究員認(rèn)為，現(xiàn)在三個(gè)農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)力還抵不上一個(gè)城市居民，農(nóng)村的消費(fèi)水平比城市居民要落后10－15年。①陸學(xué)藝:《中國(guó)農(nóng)民有增無(wú)減，呼喚農(nóng)村二次改革》，《改革內(nèi)參》2008年第4期。可見(jiàn)，不管是根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)還是學(xué)者的分析，城鄉(xiāng)之間的巨大差距都是十分驚人的。

為什么看起來(lái)良好的設(shè)計(jì)卻總是達(dá)不到理想的效果呢?我們認(rèn)為，根本的原因是:在“城市中心論”大的制度框架下，即使某個(gè)時(shí)期、某個(gè)方面具有比較好的制度設(shè)計(jì)，也不可能構(gòu)成合理的城鄉(xiāng)(包括工農(nóng))關(guān)系。首先，城市和鄉(xiāng)村不同群體的利益博弈使然。建國(guó)初期，國(guó)力薄弱，城鄉(xiāng)凋敝，城鄉(xiāng)之間正常的商品交換秩序被打亂，原來(lái)分散在全國(guó)各地的大量軍政人員又猛然間聚集于城市，必然出現(xiàn)生存壓力。此時(shí)，決策者運(yùn)用行政手段向鄉(xiāng)村汲取物質(zhì)財(cái)富就成了行之有效的路徑。在這場(chǎng)利益博弈中，農(nóng)民群體一開(kāi)始就處于弱勢(shì)地位，并始終處在利益被剝奪的過(guò)程中。其次，由于城市聚集了掌握決策權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等各方面的精英人才，加上治理層級(jí)過(guò)多，逐步導(dǎo)致決策部門(mén)和人員對(duì)鄉(xiāng)村的疏離，出現(xiàn)了熟悉鄉(xiāng)村情況的人員沒(méi)有決策權(quán)，有決策權(quán)的人員不了解鄉(xiāng)村情況的現(xiàn)象。因此，屢屢出現(xiàn)脫離中國(guó)實(shí)際特別是鄉(xiāng)村實(shí)際的盲目決策。其三，建國(guó)初期有識(shí)之士已經(jīng)看到了城市中心論的危害。1953年9月16日召開(kāi)的中央人民政府委員會(huì)第27次會(huì)議期間，民主人士梁漱溟提出:過(guò)去中國(guó)將近三十年的革命中，中共都是依靠農(nóng)民而以鄉(xiāng)村為根據(jù)地的。但自進(jìn)入城市之后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市，從農(nóng)民成長(zhǎng)起來(lái)的干部亦都轉(zhuǎn)入城市，鄉(xiāng)村便不免空虛。特別是近幾年來(lái)，城里的工人生活提高得快，而鄉(xiāng)村的農(nóng)民生活卻依然很苦，所以各地鄉(xiāng)下人都往城里(包括北京)跑，城里不能容，又趕他們回去，形成了矛盾。有人說(shuō)，如今工人的生活在九天，農(nóng)民的生活在九地，有“九天九地”之差，這話(huà)應(yīng)引起注意。我們的建國(guó)運(yùn)動(dòng)如果忽略或遺漏了中國(guó)人民的大多數(shù)——農(nóng)民，那是不相宜的。尤其中共之成為領(lǐng)導(dǎo)黨，主要亦在過(guò)去依靠了農(nóng)民，今天要是忽略了他們，人家會(huì)說(shuō)你們進(jìn)了城，嫌棄他們了。這一問(wèn)題希望政府重視。但是，這些意見(jiàn)不但沒(méi)有被毛澤東等與會(huì)人員所接受，反而作為“反動(dòng)思想”遭到了嚴(yán)厲的批判。這一事件無(wú)疑也是加劇城鄉(xiāng)、工農(nóng)分化的重要因素。

三、實(shí)現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的第三次轉(zhuǎn)移

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題一直非常重視，幾乎每年都出臺(tái)一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”，特別是提出了科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等一系列戰(zhàn)略方針。2006年全面免除了農(nóng)業(yè)稅，更是在全面解決“三農(nóng)”問(wèn)題的道路上邁出了至關(guān)重要的具有實(shí)質(zhì)意義的一步。胡錦濤同志指出:“縱觀(guān)一些工業(yè)化國(guó)家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”“兩個(gè)趨向”的論斷對(duì)于準(zhǔn)確判斷我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走勢(shì)，及時(shí)采取有力措施，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，解決好事關(guān)全局的“三農(nóng)”問(wèn)題，意義十分重大。但由于我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題由來(lái)已久，積累的問(wèn)題太多，按照以往的經(jīng)驗(yàn)，單靠一般性的號(hào)召和常規(guī)性的手段難以奏效，必須采取非常規(guī)手段。筆者認(rèn)為，徹底解決這個(gè)問(wèn)題需要跳出“城市中心論”的治理模式，明確提出治理重心由城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想并建立相應(yīng)的政策制度。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)注重以下幾點(diǎn):

第一，要以“還賬意識(shí)”來(lái)看待工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的必要性。建國(guó)以后，國(guó)家通過(guò)各種城鄉(xiāng)不平等的政策制度，從農(nóng)民那里獲取了大量的財(cái)富，實(shí)際上等于欠了農(nóng)民的債。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從1950年到1978年，政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)取得了大約5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收978億元，財(cái)政支農(nóng)支出1577億元，政府實(shí)際提取農(nóng)業(yè)剩余凈額為4500億元，農(nóng)民平均每年的凈負(fù)擔(dān)為155億元。從1979年到1994年，政府通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)民那里獲取了約1．5萬(wàn)億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，各項(xiàng)支農(nóng)支出3769億元，政府實(shí)際提取農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986億元，農(nóng)民平均每年的凈負(fù)擔(dān)為811億元，為改革前的5．2倍。在農(nóng)業(yè)稅未取消前，我國(guó)是世界上唯一一個(gè)專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的國(guó)家，總稅率達(dá)8．4%，而且沒(méi)有征稅起點(diǎn)。農(nóng)村土地收益轉(zhuǎn)移造成的欠債更是驚人。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，僅改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民土地所有權(quán)收益流失至少為兩萬(wàn)億元。②國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)研究”課題組:《反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)先還歷史欠賬》，《改革內(nèi)參》2007年第17期。另外，一些非稅負(fù)擔(dān)包括“三提五統(tǒng)”、“三亂”收費(fèi)、無(wú)償勞動(dòng)等對(duì)農(nóng)民造成的巨額欠賬更是無(wú)法估算。所以，我們現(xiàn)在提出把國(guó)家治理重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，以工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，并不是對(duì)“三農(nóng)”的特殊恩惠，而是對(duì)農(nóng)民權(quán)益長(zhǎng)期遭受損害的合理補(bǔ)償，是社會(huì)公平的還原，同時(shí)也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益的需要。

第二，要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展趨勢(shì)上充分認(rèn)識(shí)國(guó)家治理重心由城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，以工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的可能性。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件初步具備。正如胡錦濤同志在2004年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上所指出的:“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，更加自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)’發(fā)展。”改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了年均9．7%的快速增長(zhǎng)，目前我國(guó)的GDP總量已經(jīng)居世界第二位。按照世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，一般認(rèn)為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是人均GDP高于1000美元，農(nóng)業(yè)在GDP中的比重低于15%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在總就業(yè)中的比例低于30%，城鎮(zhèn)化率高于40%。我國(guó)目前除了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在總就業(yè)人口中的比例指標(biāo)由于人多地少的基本國(guó)情難以逆轉(zhuǎn)而仍舊偏高以外，其他指標(biāo)都已達(dá)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件。因此，政府將治理重心由城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市支持鄉(xiāng)村，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的條件和時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)說(shuō)基本成熟。總的來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、逐步縮小城鄉(xiāng)差距的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)在需要的是首先確立治理重心由城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村的理念。

第三，要用一系列剛性的政策確保工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的實(shí)效性。近幾年來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的舉措之所以效果不夠理想，我認(rèn)為除了缺乏一個(gè)更加明確的治理理念之外，還缺乏一系列剛性的力度更大的實(shí)效性更強(qiáng)的政策制度。解決“三農(nóng)”問(wèn)題既需要有宏觀(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃，又需要有微觀(guān)的制度設(shè)計(jì)，而我們目前這兩個(gè)方面都有所欠缺。如上所述，在宏觀(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃上，有關(guān)方面似乎還沒(méi)有一個(gè)明確的向農(nóng)村傾斜的治理理念，目標(biāo)指向性不夠，缺乏一個(gè)縮小城鄉(xiāng)差距的“日程表”;在微觀(guān)上，還缺乏更加具體、明確、具有可行性和可操作性的實(shí)施方案，這就很容易使一般性的號(hào)召泛化和空化，出現(xiàn)“文件三農(nóng)”、“口號(hào)三農(nóng)”的現(xiàn)象。要解決這個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為目前可以從以下幾個(gè)方面著手:首先，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同樣的政治權(quán)利。城鄉(xiāng)居民收入的不平衡其根本原因在于二者政治權(quán)利的不平等，有些問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)權(quán)益的不平等，又是政治權(quán)益的不平等。如農(nóng)村和城市同地不同價(jià)、農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工不同酬等等。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市居民和農(nóng)民的權(quán)利是不平等的，機(jī)會(huì)也是不平等的。長(zhǎng)期以來(lái)，占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口沒(méi)有享受到與城鎮(zhèn)人口諸如參政議政、接受教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療、升學(xué)、遷徙(城鎮(zhèn)職工還可以調(diào)動(dòng)工作，農(nóng)民則不能)等方面的同等權(quán)益，這是形成“三農(nóng)”問(wèn)題的最深層的體制性原因。如果說(shuō)國(guó)家從農(nóng)民那里汲取的物質(zhì)財(cái)富是經(jīng)濟(jì)欠賬的話(huà)，那么這種政治權(quán)利的不平等就是對(duì)農(nóng)民的政治欠賬。因此，實(shí)現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移，首先應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同等的政治權(quán)利。其次，國(guó)家應(yīng)有計(jì)劃分批次地償還農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)欠賬并且列出對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)碾A段性數(shù)額和時(shí)間表。有研究認(rèn)為，依據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)差距基本解決的標(biāo)準(zhǔn)，按照三個(gè)五年規(guī)劃即從“十一五”到“十三五”(2020年)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理與新農(nóng)村建設(shè)的資金需要30－50萬(wàn)億元。2005年，農(nóng)村居民年人均純收入3250元，城鄉(xiāng)居民收入差距7243元，如果到2020年基本消除收入差距，每個(gè)農(nóng)民需要增加收入30036元(增速是16．8%)，按全國(guó)7億農(nóng)民計(jì)算，為210252億元。按農(nóng)民收入與投資的1:1．5計(jì)算，收入每增加一元，需投資1．5元，即需投資315378億元，①趙俊臣、喬召旗:《鄉(xiāng)村治理與新農(nóng)村建設(shè)的資金保障問(wèn)題》，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院編《新農(nóng)村建設(shè):鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第164頁(yè)。按照目前的發(fā)展速度，這些資金的籌措是不成問(wèn)題的。中央黨校周天勇教授2007年7月9日在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上撰文認(rèn)為，僅工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、土地、工資差和沒(méi)有社保等幾項(xiàng)，農(nóng)民建國(guó)后為工業(yè)化和城市化提供的積累，最保守的估計(jì)也高達(dá)30萬(wàn)億元。照此估算，國(guó)家只需將這部分欠債逐步償還給農(nóng)民，就可以基本解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)居民收入差距問(wèn)題。這不僅需要決策者有明確而堅(jiān)定的態(tài)度，而且還需要職能部門(mén)精心設(shè)計(jì)出還賬步驟和實(shí)施方案。當(dāng)然，國(guó)家這些資金不一定以現(xiàn)金的形式直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，可以轉(zhuǎn)化為各種形式的投入，如人才、科技、教育、社保、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等等。再次，實(shí)現(xiàn)治理重心由城市到鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移，需要城市“減肥瘦身”、開(kāi)源節(jié)流、以城補(bǔ)鄉(xiāng)。對(duì)城市建設(shè)來(lái)說(shuō)，就是要盡可能壓縮那些與民生關(guān)系不是十分密切的建設(shè)項(xiàng)目，特別是那些動(dòng)輒上億元甚至幾十億元的樓堂館所等。對(duì)黨政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，就是要大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員，采取剛性措施壓縮不必要的行政開(kāi)支，最大限度地降低行政成本。我國(guó)每年只“三公”消費(fèi)就近萬(wàn)億元，而其他非正常開(kāi)支則幾乎無(wú)法估算。如果政府能夠采取嚴(yán)厲措施控制非正常開(kāi)支，將會(huì)有充足的財(cái)力來(lái)支持鄉(xiāng)村發(fā)展。

總之，只要我們明確樹(shù)立把治理重心由城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村的理念，就不難找到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路和方法。

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A

1003－4145［2011］11－0163－05

2011－09－12

張文軍，山東大學(xué)威海分校社會(huì)發(fā)展研究中心教授。

本文為作者主持的2007年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“免除農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)村治理研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):07JA840019)、教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目子課題“和諧社會(huì)構(gòu)建中的理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”(項(xiàng)目編號(hào):10JJD710006)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126．com)