淺談住房保障權利的法律救濟途徑

盧美容

(福建農業職業技術學院，福州350007)

淺談住房保障權利的法律救濟途徑

盧美容

(福建農業職業技術學院，福州350007)

住宅權作為一項基本的人權在國際上早有明確規定，而我國住房保障相關的法律規定卻存在著諸多問題。究其原因，最根本的在于我國目前還沒有一部住宅保障方面的根本性大法。有權利必有救濟，而目前在我國較高位階的法律法規中，關于住房保障權利救濟途徑的直接規定幾乎空白。采用比較分析、實證分析等研究方法，分析我國住宅權保障救濟存在的問題，并提出構建我國住宅權的法律救濟途徑以及違反住房保障法律制度的法律責任。

住房保障;住宅權;權利救濟;法律責任

住房問題關系到千家萬戶，是人民群眾切身利益之所在。近年來，針對房價上漲過快的現象，同時，也為了建立與我國社會主義初級階段相適應的住房保障體系，國家適時出臺了許多對房地產市場進行調控及住房保障的一系列政策措施。雖然住房保障工作在實踐中取得了一定成效，但是在實施的過程中仍然出現了不少問題，住房保障依然任重道遠。目前，無論是在房地產市場方面，還是在住房保障方面，我國都尚未形成一套完整的住房保障方面的法律體系。各地行政的依據主要是國務院、住房和城鄉建設部等部委和各省(區)市政府部門頒布的行政法規、規章等規范性法律文件。

順應時勢發展的需要，十一屆人大已把《住房保障法》納入立法規劃項目，住房和城鄉建設部正緊鑼密鼓地調研和起草，目前已經初步形成了一個初稿。我們期待這部能全面建立我國住房保障體制，明確政府、企業、公民的權利和義務的法律的問世。

2010年3月3日，全國人大代表、經濟學家張兆安在接受記者采訪時說，制定《住房保障法》，其原則主要包括:保障全體城鄉居民的住房權，保障戶籍人口和常住人口的住房權，實現民生住房、和諧住房、住有所居的偉大理想和目標;政府應該成為住房保障的主體;對住房保障中的違法行為進行處罰，并規定法律救濟途徑。

1 住宅權是住房保障法律制度的法理基礎

隨著人類文明的進步，人人都應享有合適的居住設施的觀點已經得到國際上的普遍認同。實際上，國際上早已把公民居住權利(也稱住房權、住宅權)作為一種基本的人權加以明確規定。因此，住宅權作為一項基本人權，解決人民大眾的住房問題，政府責無旁貸。建立住房保障法律制度，其法理基礎根源于公民的住宅權。

有權利必有救濟，無救濟則權利無法保證實現。權利體現了人的某種要求，而救濟則是這種要求得以實現的手段。權利總是以正面肯定的方式出現在法律中，而社會生活的多樣性則難以從正面肯定的角度一一窮盡，于是法律對于權利的規定常有抽象化的傾向，在日益復雜的現代社會中尤其如此。但是權利若過于抽象，則缺乏可操作性，與日常生活的距離也會越拉越大。法律救濟則是從反面確定對權利的保障，往往針對具體的侵害作出救濟性規定。只有通過相關的救濟途徑，在法律的程序中針對具體問題進行評價和判斷，才能將“抽象的權利”具體落實到現實生活中。因此，住宅權的確定及進一步實現更有賴于救濟制度的完善。目前針對住房保障權利救濟的專門的學術研究還較少，本文旨在探討住房權利保障的法律救濟途徑，以期為我國住宅保障法律制度的建立健全提供有益參考。

2 我國住宅權保障救濟存在的問題

由于各國政府的財政資金有限，保障性住房的供給與需求總是存在差距，因此，在法律實施的具體過程中不可避免地出現各種爭議。在國外，一些國家成立了專門機構來解決住房保障過程中的爭議。如在德國、葡萄牙和希臘等國有專門處理社會保障爭議的行政法院，西班牙有社會法院，英國有專門的社會保障法庭。健全住房保障爭議處理制度，對化解社會矛盾，維護公民合法權益，促進行政機關依法行政，并最終完善整個住房保障法律制度都具有極其重要的意義。

由于住房保障爭議主要發生在受保障者和管理機關之間，因此本文所論述的住房保障爭議處理制度主要是指處理這兩種主體間爭議的制度。總的說來，爭議產生主要是因為符合住房保障條件的人沒有享受到該有的保障權利，而不符合條件的人卻得到了。如此結果產生主要源于兩方面的原因:一方面是管理機構不正當履行職責。主要指管理機關在行使權力時出現違法違規情形，損害相對人利益。如相對人符合申請廉租房、經濟適用房身份，而管理機構拒絕給予其應得待遇;相對人符合申請住房公積金貸款的資格，而管理中心無正當理由拒絕;相對人雖有違法或違規行為，但管理機構對其的處罰超出了法律規定的幅度和范圍;等等。另一方面是受保障者不履行法定義務。主要是相對人不符合住房保障條件卻弄虛作假，或不接受或不配合住房管理機構的調查，占用本不該屬于自己的保障資源，致使其他受保障者利益受損。

在我國的較高位階的法律法規中，關于住房保障權利救濟途徑的直接規定幾乎空白。現行法律法規中只有部分關于監督管理的規定，比如在2004年發布的《經濟適用房管理辦法》中第七章分兩個條文規定了監督管理。第三十五條主要規定有關部門在住房保障工作過程中有違法違規行為，由有關監督機關按照規定處罰。第三十六條規定:對相對人弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件，騙購經濟適用住房或集資、合作建房的個人，由經濟適用住房主管部門追回已購住房或者由購買人按市場價補足購房款，并可提請所在單位對申請人進行行政處分。這些規定在權利救濟方面存在嚴重的不足。只有在《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》中第十七條有權利救濟的規定:廉租住房申請人對房地產行政主管部門的審核結果、輪候結果、配租結果有異議的，可以向本級人民政府或者上一級房地產行政主管部門申訴。這是目前可以找到的唯一的規定。而在唐山、石家莊、貴陽、滄州等地的一些地方性規范性文件卻對此做了相關規定，如《滄州市城鎮最低收入家庭住房保障規定》第十九條規定:當事人對房地產行政主管部門作出的行政處罰或是住房保障有異議的，可以提起行政復議或是行政訴訟;對行政處罰決定不復議、不起訴又不履行的，房地產行政主管部門可以申請人民法院強制執行。

3 構建我國住宅權的法律救濟途徑

住宅權救濟可以從兩方面實現，除了上述的申訴程序外，還可考慮聽證。

一方面，事前聽證。聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證在價格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償等諸多領域被廣泛采用。

聽證權是一種從憲法正當程序和其他基本權利中推導出的憲法性權利，是保障其他權利實現的權利，是人民實現當家作主的一種程序性權利。因此在制定影響公民住宅權的法律法規規章時必須舉行聽證，讓人民的聲音參與到抽象行政行為的實行過程中，真正體現“主權在民”的憲法精神。

人力資源與勞動和社會保障部門目前已設置了勞動工資司、養老保險司、失業保險司、醫療保險司、工傷保險司、農村社會保險司、社會保障基金監督司等專門的組織機構，但同樣屬于社會保障的住房保障職能卻一直游離于該部門基本職能之外。因此建議建立住房保障的聽證程序，由人力資源與勞動和社會保障部門主持，民政部門、財政部門、街道辦事處或村民委員會等相關部門工作人員、居民或村民代表共同參加，共同確定住房保障范圍、審查具體保障對象，并嚴格實行程序公開。

另一方面，事后申訴。根據我國憲法的規定，公民在其權利受到侵害時，有權向有關國家機關提出申訴，即指公民的合法權益因行政機關或司法機關作出的錯誤的、違法的決定或判決，或者因國家工作人員的違法失職行為而受到侵害時，受害公民有向有關機關申訴理由，要求重新處理。在這個層面上的住房保障爭議法律制度應該屬于行政爭議法律制度的范疇，解決爭議的方式主要包括行政訴訟和行政復議。

行政復議。行政復議是指當事人對行政機關的行政處理決定有意見，向行政機關提出要求重新處理的一種制度，是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法。我國《行政復議法》中規定“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，相對人可以要求復議，這就為住房保障爭議提供了比較充分的復議依據。

行政訴訟。當事人對行政復議決定不服，或者對具體行政行為不服可直接提起行政訴訟。住房保障法必須賦予公民就住房保障權益受到行政機構侵害時提起訴訟的權利。法院依法作出判決，可責令行政機關履行職責或行政相對人履行義務，依法必須承擔違法責任的相關機構和相關責任人還必須承擔民事責任、行政責任甚至刑事責任。

4 違反住房保障法律制度的法律責任

違反住房保障法律制度的法律責任包括行政責任、民事責任和刑事責任。

一方面，管理機關一方承擔的責任。一是《住房公積金管理條例》中關于國家機關工作人員的責任承擔的相關規定。住房保障資金和住房公積金都是專門用于解決中低收入家庭住房問題的專項資金，按照“專款專用”的原則，該資金不得挪作他用。挪作他用的，未達到刑事處罰標準的，主要責任人員應承擔行政責任。如果有關人員行為觸犯刑法關于挪用公款罪或者其他罪的規定，則需依法追究刑事責任。國家機關工作人員在住房公積金監督管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。二是住房保障機關違反規定行使審批和發放權力。此類行為是指從事住房保障相關審批發放工作的人員，明知相對方不符合享受保障的條件，但仍簽署同意其享受有關待遇。其中包括違法發放住房補貼或分配廉租房，違法審批經濟適用房購買申請，違法審批住房公積金貸款。在此類行為中，有關工作人員可能存在玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂等行為，應該追究其行政責任。對于玩忽職守、徇私舞弊或者收受賄賂行為情節嚴重，已構成刑法規定的濫用職權罪、玩忽職守罪或受賄罪相關罪名的，應追究其刑事責任。

另一方面，受保障者一方承擔的責任。如《青島廉租住房保障辦法》中規定，對隱瞞真實情況或者提供虛假資料申請廉租住房保障的，記入不良信用記錄，申請人2年內不得再申請住房保障;以欺騙等不正當手段獲得廉租住房保障登記的，申請人5年內不得再申請住房保障。對采用弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產狀況及偽造相關證明資料等欺騙方式申請經濟適用住房和限價商品住房的，取消申請資格，并記入不良信用記錄，5年內不得再次申請。同時，對已騙購保障性住房的，收購或收回住房，并依法追究其責任。構成犯罪的，依法追究其刑事責任。受保障者違法使用住房保障，包括將經濟適用房擅自出租、出賣、將住房補貼挪作他用、將住房公積金貸款挪作他用，對此也應進行處罰。例如將所承租的廉租住房轉借、轉租或者改變用途、無正當理由連續6個月以上未在所承租的廉租住房居住、無正當理由累計6個月以上未交納廉租住房租金的均須退出廉租房。

另外，還必須對保障房開發企業的違法行為制定細致的處罰規定。只有對出現不法行為的各方的處罰方式進行了足夠的細化，才能保證住房保障權利的實現不是一紙空文。

［1］馮健.有權利必有救濟［N］.人民法院報，2006－02－06.

［2］張丹.住宅社會保障法律制度研究［D］.泉州:華僑大學碩士學位論文，2007.

［3］姜婷.我國城鎮住房保障制度研究［D］.成都:西南政法大學碩士學位論文，2007.

［4］王苗苗.張兆安代表建議盡快制定《住房保障法》［EB/OL］.新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2010 －03/03/content_13089968.htm，2010 －03 －03.

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1674－6341(2011)05－0053－02

2011－07－26

盧美容(1977－)，女，福建順昌人，助教，法學碩士。研究方向:經濟法。

責任編輯:盧宏業