對領導決策失誤問責的思考

決策就是作決定。領導決策是指領導者根據信息、環境、條件，對可供選擇的、優化的、實現目標的方案所做出的決定。領導決策失誤是指由于主客觀多種原因而導致領導者錯誤決策，從而造成重大損失的現象。導致領導決策失誤的原因很多，在現實生活中，對領導決策失誤的問責成為一件難事。而領導決策失誤比貪污受賄更可怕。因此，健全領導決策失誤責任追究制度，完善民主決策機制，提高決策科學化水平是一項刻不容緩的緊迫任務。它對強化領導責任，提高決策水平，減少決策失誤，推進科學發展，有著十分重要的意義。

一、決策失誤是最大的失誤

改革開放以來，科學、依法、民主的決策觀念逐步被各級決策者所接受，決策的成功率逐步提高，成功范例不少。但決策失誤特別是重大決策失誤也是常見的事。決策一旦失誤，造成的影響卻是全局性的，損失和浪費是非常嚴重的。據中國人民大學公共管理學院毛昭暉教授講，從國際的視角看，我們國家的決策失誤率有30%，而西方發達國家卻只有5%左右。

決策失誤的案例屢見不鮮，觸目驚心：

川東天然氣氯堿國家工程是三峽工程配套的最大移民開發項目，工程概算近30億元，于1994年開工，1997年因資金缺乏停建，1998年工程下馬，但已耗資13.2億元，清債需4.5億元。更讓人痛心的是，難以解決離開了土地的3000多三峽移民的生計問題。

被珠海市列為一號“政績工程”、曾經號稱“全國最大最先進最新潮”的珠海機場僅基建拖欠就達到17億元，該機場建成后每月客流量四五萬人次，只相當于白云機場一天的客流量。機場原設計客流量是1年1200萬人次，2000年只有57萬人次，利用率不過1/24。

2011年6月21日，安徽池州，耗資300多萬建設的平天湖玉帶橋在即將竣工之際遭拆除。據當地相關部門稱，該橋本身因尺度過大，與周邊環境不甚協調，破壞了平天湖水面整體效果，在一定程度上不利于平天湖水循環，故決定拆除該橋梁。此舉一時間引發市民熱議，不少市民認為拆除實在可惜，浪費了資源。這是一個尷尬的事件，可對公眾來說，似乎并不陌生，耗資400億元的西安大明宮遺址公園即將開園之際，部分已建成的各式建筑竟遭拆除；河南南陽在建數千萬元經適房被拆除讓位農運會……

據世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億—5000億元。按照全社會投資成功率70%計，每年因決策失誤而造成的損失1200億元。據媒體報道，2004年在對10家央企原領導人任期經濟責任審計報告中，有兩個對比數字耐人尋味：經濟犯罪金額16億元，決策失誤造成損失145億元。對比之下，決策性失誤損失巨大，卻由國家來買單，無人為此承擔責任。

可見，因決策失誤而造成的損失、浪費、影響等問題，其危害性遠大于貪污腐敗。決策失誤是最大的浪費，必然會造成社會成本增加，錯失許多發展機遇，造成重大經濟損失，造成政府信任危機，甚至可能給社會發展帶來極大的危險，由此給中國國民經濟造成的損失無法估量。

二、決策失誤的原因分析

造成決策失誤的原因是多方面的，有主觀的、客觀的、制度層面的，主要有以下三個方面原因：

1. 決策者主觀因素。主要表現在有的領導者決策水平不高、方法不當；有的礙于人情，照顧關系；有的意氣用事，隨意拍板；有的私欲作祟，圖謀私利；有的隨心所欲，濫用權力，等等。最關鍵的原因是有的領導權力膨脹，在作決策過程中聽不進不同的意見，搞“家長制”、“一言堂”，按自己的主觀意志辦事。鄧小平指出，“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”“一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，不斷滋長。”鄧小平所說的這些現象至今依然不同程度存在，而所有這些都是一種極不正常的非理性行為，至今還影響著黨和政府的領導決策。

2. 決策機制不健全。正確決策是各項工作成功的基本前題，決策科學，不僅在于決策者的理性、智慧和能力，更取決于科學的決策機制。科學決策在某種意義上講，就是程序化決策。程序化決策實際上是一個班子或一群人的協同決策。在程序的每道關口都有人或從技術上或從經濟上或從政治的角度進行決策分析，到最后決策，實際上是幾種方案的選優。在這種決策機制下，有一套比較科學的決策方法、決策制度，對每一個決策者都具有較強的約束力。從現在大多錯誤決策來看，主要是領導權力過分集中、權責分離、決策程序不規范。我國的領導決策雖然強調要堅持“民主集中制”原則，但在一些地方缺乏咨詢論證程序，公共權力過大而缺乏監督，民主程序形同虛設，基本上還是一把手說了算，最終形成了一把手獨斷專行，“拍腦袋”決策的畸形決策機制，忽視科學的民主決策程序，增大了決策失誤的概率，使決策失誤看起來更像是必然的結果而不是偶然的現象。正如鄧小平所說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”決策機制的不健全主要體現在決策評價監督機制的乏力、決策民意吸取機制的錯位、決策公開機制的殘缺、決策權責機制的缺失等。

3. 問責制度的嚴重缺位。人們往往認為，領導不是萬能的，要決策就會有風險，就不可能保證百分之百成功，只要不貪不占，出現決策失誤不過是交了一次“學費”，買了一次教訓，或者冠以“新事物”、“改革”和“下不為例”等，一推了之，無人負責。在現實領導活動中，一個貪污受賄幾萬元的干部要去坐牢，一個因決策失誤造成國家幾億元、幾十億元損失的領導者卻可以易地做官。事實上，一項重大決策失誤造成的經濟損失，絕非一般貪污腐敗行為所能比，按理領導者應對決策失誤承擔責任。領導者不為決策失誤承擔責任，客觀上助長了決策的隨意性和輕率性。在決策工作中存在的這種決策有人做，后果無人負，決策成功人人有功，決策錯誤人人無責的問題是十分有害的。雖然各地也出臺了一些問責制度，但問責從形式到內容各不相同，對責任人的問責不清，監督又不力，從而容易導致決策者職責不清，權責不對等，他們往往只承擔由正確決策所帶來的收益，而不必承擔由錯誤決策而造成的損失及責任，使得決策者常常無所顧忌。

三、決策失誤問責機制的構建

如何避免決策失誤的頻發高發，保證決策的科學性、正確性、有效性？唯有建立領導決策失誤問責機制，它有利于建立責任政府，加強官員的責任感，遏制決策的隨意性，保證決策的科學化、民主化。

1. 嚴格實施責任追究制度。我們常常發現，一些外國官員因決策失誤——甚至在我們看來很小的決策失誤經常會導致引咎辭職現象。這與西方嚴厲的問責制度有關，決策者一旦決策失誤，那么他面臨的不僅是公眾的抨擊、議會的質詢乃至罷免，甚至還可能遭到司法的審判。也正是基于這種巨大壓力，西方國家的決策者，更注重決策的科學和民主程序，他們常常通過廣泛而深入的調查，對決策項目進行全方位的評估，甚至就一些事關國計民生的重大問題進行全民公決。可以看到，決策失誤問責如此嚴厲，決策過程如此高度透明，因而決策失誤就不容易發生。然而，在我國，很多時候一些造成嚴重失誤的決策者，大多以“交學費”為說辭，希望像處理呆帳壞財一樣一筆核銷。對這種“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的現象，造成重大經濟損失，嚴重地損害了黨和政府的形象，必須堅決有效遏制。重大事項的決定，從可行性、科學性、合法性論證，方案的篩選，直到方案的選定，每一個環節都要有明確的責任者，這就要建立相應的論證責任制、評估責任制、領導責任制。明確決策失誤與失誤主體之間的責任關系，從制度上界定清楚決策失誤與失誤主體之間的對應關系，使決策失誤能夠及時找到責任人。重要干部的選任，從推薦、考察到討論決定，也要建立相應的推薦責任制、考察責任制和任用責任制，一旦用人失察，責任一目了然。誰決策，誰負責。當多大官，擔多大責。當官失責，必遭問責。在問責問題上，要特別注意掌握關鍵權力的“一把手”，也要注意只問省長責不問書記責，要終身負責。哪怕是“集體研究”，也要對決策可能出現的重大問題嚴格分清責任，板子打到具體人身上。決策失誤后，屬于工作水平問題，要進行行政處理；屬于違法程序的，要依法處理；造成重大經濟損失或有以權謀私的，要從嚴處理甚至追究刑事責任。引咎辭職機制是一種可行的問責機制，要制定一套嚴格的細則。發生了決策失誤，首先是引咎辭職，同時啟動其它問責，追究其經濟責任、法律責任等，防止一些官員“拍屁股走人”，什么都不了了之。要推行決策失誤終身負責制，只有如此，才能使各項決策真正走上科學化、民主化、法制化的良性循環軌道，才能最大程度地減少決策失誤。

2. 切實加強決策責任監督機制。責任和監督是聯系在一起的，責任是監督的前提，責任的實現必須通過監督。追究決策失誤責任是很重要的、必須的，但它對保證決策科學化整個層面來說，只是一種補救措施，往往是在決策造成了重大損失后才啟動的。相比而言，加強決策前和決策中的監督，建立強有力的決策責任監督機制就顯得更為緊迫和重要。我國的決策失誤遠遠超出西方國家，主要在于公權太過強大，在于權力缺乏制衡，在于監督滯后、監督缺位和監督缺威。政府是擁有公共權力的唯一主體，政府對社會的控制權、監督權遠大于公民對政府的控制權和監督權，因而對政府手中的權力缺少外在制約，容易形成政府對公權的壟斷，導致政府權力的擴張和失控，如政策多變、信息壟斷、決策隨意等，而這些表面看是法治理念不強、缺乏道德約束，而實質是監督制度機制的缺陷。一要建設有限權力的政府。屬公民的權力、市場的權力和社會自我管理的權力，應分別還權于他們，形成一個多元化權力制衡與協調社會的治理結構，讓權力在陽光下運行。二要加強監督機構的監督。要保證監督機構的獨立性、權威性，以免迫于壓力而監督不力。人大要真正擔負起異體問責主體的角色。要對人大制度進行改革和完善，特別是對人大代表產生方式、人大的問責權限、人大的辯論質詢制度、人大對干部的罷免制度等進行改革和完善，真正發揮人大及其常委會對領導干部責任的追究作用。改革紀律檢查和監察部門的領導體制，在目前情況下，由現在同級黨委和行政機關領導，改變為雙重領導以上級機關領導為主的體制，加強對同級黨委和行政的監督。三要強化輿論對決策責任的監督，特別是對由于各種不正當因素的介入造成決策失誤或不當的現象。發揮媒體包括互聯網等新媒體監督的公開性、及時性、廣泛性的優勢，擴大其自由報道權限和覆蓋面，促進其監督功能的充分發揮。同時，對決策失誤問責過程、結果公開報道也能起到以儆效尤的作用。四要強化專業監督，建立多層次、多學科的智能系統，充實研究咨詢機構，為決策及其評估提供公平和公正的服務。總之，加強決策責任監督機制就是要對決策過程和決策失誤問責過程實行全程監督，包括對責任的認定、問責的依據、處理結果等。如果沒有監督，可能會出現問責機制流于形式。

3. 努力提高決策者的素質。決策的主體素質與決斷力是決策成敗的關鍵。領導者是組織者，是核心，是靈魂，為決策提供價值標準、目標導向。決策中對信息的掌握，對目標的權衡，對約束的分析，對方案的選擇，無不考量著領導者的智慧，無不顯示著領導者的素質。從上述僅舉的數例錯誤決策案例看，那些決策者或因水平能力低下難以決斷，或因經驗不足主次不分，或因民主程序不暢以偏概全，或因盲目追求政績只看眼前不顧長遠，或因思維定勢形成錯覺和偏見，或因剛愎自用獨斷專行，或因心懷鬼胎以權謀私，這些都與決策者素質密不可分。其中很重要的一個原因是有的領導沒有責任心，不想不愿也不需承擔責任，導致了決策失誤的普遍性。正如美國學者羅森布魯姆斯所說：“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果。” 當下最緊要的是提高領導的責任意識，同時要不斷提高調查研究的能力、掌控信息的能力、明白約束的能力、選擇決斷的能力，遵循民主科學的決策程序，運用科學的決策方法，作出科學的、正確的決策。

總之，對決策失誤實施問責其意義不在于懲罰，而是防患于未然，以此減少決策失誤。問責只是手段，不是目的，而是督促領導干部牢記宗旨，強化責任，切實履行工作職責，自覺地創新決策理念，遵循民主決策程序，提升科學決策水平，為社會發展，為人民謀福祉多作貢獻。

責任編輯 徐建秋