檢察職權的內部配置與檢察機關內設機構改革

向澤選

檢察職權的內部配置與檢察機關內設機構改革

向澤選

檢察機關的內部機構是檢察職權運行的載體，檢察機關的性質定位、檢察權的法律屬性以及檢察職權的具體內容，都需要通過檢察機關的內部機構設置加以體現(xiàn)和承載。檢察機關的內部機構設置應當體現(xiàn)和反映檢察職權的內部配置模式，檢察職權的內部劃分或者內部配置模式，決定檢察機關內部機構設置的質和量。但檢察職權的內部配置在何種意義上影響和決定檢察機關的內部機構設置，究竟應當按照何種標準對國家法律配置給檢察機關的職權進行劃分和內部的再配置，檢察機關究竟應當設置哪些具體的內部機構，對此需要進行深入的研究討論。本文擬對檢察職權內部配置與檢察機關內部機構設置的關聯(lián)，以及檢察機關內設機構的改革進行闡述。

一、檢察職權內部配置在檢察機關內設機構改革中的地位和作用

檢察職權的內部配置直接影響乃至決定檢察機關的內部機構設置，檢察職權中不同屬性和運行特征的檢察權能及其所要實現(xiàn)的價值目標，決定同一屬性的檢察職權要由同一內部機構來行使。據(jù)此，就必須根據(jù)檢察職權的屬性、特征及其所要求的運行機制，將檢察職權劃分為不同的“塊”或者叫“段”，具有同一屬性的“一段檢察職權”或者“一塊檢察職權”，應當組成檢察機關內部的一個機構。在應然層面，檢察職權的內部劃分或者內部配置，是影響檢察機關內部機構設置的重要杠桿。檢察機關內部機構的設置狀況，又可以作為衡量和判斷檢察職權內部配置是否科學合理的因素。在檢察職權內部配置與檢察機關內部機構設置的邏輯關聯(lián)中，檢察職權的內部劃分和內部配置，是首要的和第一位的，是因，在對檢察職權進行再劃分和內部配置的基礎上，設置若干內部機構，是結果和表象。可見，對國家法律配置給檢察機關的檢察職權進行科學的分解，應當成為影響和制約檢察機關內部機構設置的根本要素。在討論和謀劃檢察機關內部機構設置方案之前，檢察職權的內部配置模式，應當成為制定內部機構設置方案的重要依據(jù)；在內部機構設定并運行后，檢察職權的內部配置要求，應當成為驗證和評價檢察機關內部機構設置是否科學合理的重要標準；在發(fā)現(xiàn)檢察機關內部機構設置模式錯位，或者導致檢察職權運行效力低下，或者設置標準不統(tǒng)一以后，檢察職權內部配置模式，則又應當成為改革和完善內部機構設置從而糾正偏差的依據(jù)。從功能和價值評判的角度看，檢察職權的內部配置模式對內部機構設置和改革具有以下幾方面的功能。

（一）導向功能

按照職權的法律屬性和運行規(guī)律對國家法律配置給檢察機關的檢察職權進行科學的分解，并確定由不同的內部主體行使不同屬性的職權，應當成為檢察機關內部機構設置的重要根據(jù)。在檢察機關內部機構設置之初，對國家配置給檢察機關的檢察職權分解出來的“檢察職權塊”或者“檢察職權段”，應當成為設置內部機構的重要依據(jù)。若是對檢察機關內部機構進行改革完善，則應當根據(jù)檢察職權內部配置的邏輯要求，按照對國家配置給檢察機關的檢察職權分解出來的“檢察職權段”或者“檢察職權塊”，對檢察機關現(xiàn)行內部機構設置狀況進行對比，找到內部機構設置中不符合檢察職權內部配置要求的環(huán)節(jié)和內容，找準檢察機關內部機構改革的切入點，并按照檢察職權內部配置的要求確定改革的方向和環(huán)節(jié)，具體設計和選定應當改革和重新設置的內部機構名稱，制定出完整的內部機構改革方案。在理論上，檢察職權內部配置要求對檢察機關內部機構設置和改革的這種引領作用，被稱為導向功能。

（二）調節(jié)功能

“調節(jié)”即為適應客觀情勢的變化所進行的調配和節(jié)制。檢察職權內部配置模式對檢察機關內部機構設置和改革的調節(jié)功能，主要體現(xiàn)在內部機構改革方面，內部機構改革的方案與改革效能是雙邊溝通的關系。排除外界環(huán)境因素的影響，內部機構改革方案制約改革效能，改革效能反過來促進改革方案的修正完善。在改革方案與改革效能之間，制度規(guī)范與改革實踐分別是信息的傳送者和接受者。但制度規(guī)范的靜態(tài)性和改革實踐的動態(tài)性由于二者異質的緣故，彼此不能直接進行信息交流，必須通過“中介”進行溝通。對檢察機關內部機構改革來說，這個“中介”就是檢察職權內部配置的要求。檢察機關內部機構改革方案實施前，為確保改革取得良好的效果，必須對整合原有內設機構或者新增內部機構的改革方案可能產生的效果，是否與檢察改革的整體價值目標相契合，能否促進檢察職權的科學運行，能否通過內部機構設置體現(xiàn)檢察機關性質定位和檢察職權具體內容，改革以后的內部機構設置狀況是否囊括了檢察職權的全部內容，等等，按照檢察職權內部配置標準對內部機構設置的要求進行整體的科學的估算，要綜合衡量改革后的內部機構可能產生的實際效能，尤其是要預測改革后的內部機構在整體上能否與檢察職權的內部配置要求相符合，并按照檢察職權內部配置標準對內部機構設置的要求，不斷對內部機構改革方案進行調整和修補，在確保改革方案完全符合檢察職權內部配置對內設機構的要求后再付諸實施。此乃檢察職權內部配置要求對檢察機關內部機構設置和改革的調節(jié)功能。

（三）矯正功能

任何制度創(chuàng)新都是新生事物，制度的建立只是一個良好的開端。要確保該制度的有效運行，就必須培植與這種制度相關的社會認可的心理文化，但形成適合這種制度生長與發(fā)展的社會心理需要一個長期的轉化與培養(yǎng)過程。檢察機關內部機構設置和改革也不例外，尤其是要對國家法律配置給檢察機關的檢察職權，按照具體權能的屬性和運行特征進行科學劃定，并按照檢察職權內部配置的要求，設定和改革檢察機關的內部機構，這一改革思路和模式要得到社會各界，尤其是檢察改革的積極推動者和決策者的認同，本身就需要一個過程，這種新型視角改革措施的推行，需要以“檢察職權內部配置標準決定內部機構設置”為核心的檢察文化的廣泛傳播和社會認同。正如一位美國學者指出的：“那些先進的制度要獲得成功，取得預期的效果，必須依賴使用它們的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質。”①“檢察職權內部配置標準決定內部機構設置”的理念一旦為社會公眾普遍接受，“就會沉淀為一個社會及其成員穩(wěn)定的深層心理結構，就能規(guī)范著他們的思想、態(tài)度、價值取向和判斷方式等各方面”②，就能使檢察機關內部機構改革方案的制定者自覺地按照檢察職權內部配置的標準思考和策劃檢察機關內部機構改革的具體方案。而且，在檢察機關內部機構設置和改革的整個過程中，對已經推行的內部機構改革措施的準確性和實施效果的評判，只能是看其是否符合檢察職權內部配置的內在要求，這就必須用“檢察職權內部配置標準”這根主線來衡量檢察機關內設機構改革的各項舉措，并用檢察職權內部配置的要求對各項不合理的內部機構改革措施進行糾偏，對偏離檢察職權內部配置要求的改革舉措，及時用檢察職權內部配置要求這個標準進行矯正，重新調整改革后的內設機構的職能，或者用與檢察職權內部配置標準相匹配的其他機構替換不符合檢察職權內部配置要求的機構，或者對所有機構進行重新編排和設置，確保改革后的檢察機關內部機構滿足檢察職權內部配置模式的要求，這即是檢察職權內部配置模式對檢察機關內部機構設置和改革的矯正功能。

二、檢察職權的分解

要確保檢察職權的運行過程體現(xiàn)檢察權的法律屬性，體現(xiàn)檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法定位，就必須根據(jù)檢察職權中所包含的具體檢察權能的法律屬性、價值目標和運行特征，將整體的檢察職權進行合理分解，將具有相同法律屬性、價值目標和運行特征的檢察職權歸為一類，設定相對應的內部機構行使具有同一法律屬性和特征的檢察權能。筆者認為，按照檢察職權的法律屬性及其所要求的運行機制，可以把檢察職權劃分成檢察偵查權、追訴權、監(jiān)督權、法律話語權等幾大“職權塊”或者“職權段”。

（一）職務犯罪偵查和預防應當合并成為一個完整的“檢察職權塊”

職務犯罪偵查理應成為檢察機關一項不可分割的檢察職權，根據(jù)《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的相關規(guī)定，檢察機關有權對國家工作人員實施的與其職權相關的職務犯罪進行偵查，包括對貪污賄賂犯罪，國家機關工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查等侵犯公民人身權利的犯罪和侵犯公民民主權利的犯罪進行偵查。國家法律所確立的檢察機關職務犯罪偵查權所涵蓋的貪污賄賂犯罪和瀆職侵權犯罪，犯罪的成立都必須與犯罪主體所具有的公職相關聯(lián)，兩類犯罪在構成上具有相似或者相通的地方。檢察機關對這兩類犯罪的立案偵查，體現(xiàn)了對國家公職人員職務活動的事后監(jiān)督，偵查過程實質是審查核實國家公職人員是否正確行使國家賦予的權力，體現(xiàn)了對國家公職人員的司法彈劾。兩類犯罪的偵查具有相同的屬性，都要遵循“以人查事”的偵查進路，在偵查謀略和技能上有相同的特點，對犯罪嫌疑人的預審以及犯罪嫌疑人在偵查中的心理變化過程都具有相似之處。盡管瀆職侵權犯罪在證據(jù)資格的把握上較貪污賄賂犯罪更加復雜和艱難，但唯此不足以將瀆職侵權犯罪的偵查從貪污賄賂犯罪的偵查中分離出來。由檢察機關內部的同一主體對國家公職人員實施上述兩類犯罪進行偵查，便于集中力量對兩類犯罪的偵破規(guī)律進行研究，并便于統(tǒng)一調配偵查力量，避免偵查實踐中忙閑不均的現(xiàn)象發(fā)生。

同時，職務犯罪預防不是獨立的檢察職權，是由檢察機關的職務犯罪偵查權所派生出來的一種功能。對職務犯罪立案偵查，收集公職人員涉嫌犯罪的證據(jù)，對確有證據(jù)證明構成貪污賄賂和瀆職侵權犯罪的國家公職人員動用刑罰，根本目的不是要體現(xiàn)刑罰的報應性，而是要通過刑罰懲罰剝奪涉案公職人員實施職務類犯罪的資格，并通過刑罰的威懾效能，警示其他公職人員謹慎使用公權，將特殊預防和一般預防有機結合起來，督促和確保國家公權依法規(guī)范運行。據(jù)此，將有罪的公職人員抓捕歸案只履行了一半的檢察職責，要發(fā)揮檢察機關確保國家法律正確實施的效能，就必須結合所辦理的職務犯罪案件，查找滋生職務犯罪的直接誘因，幫助有關單位和行業(yè)建章立制，向其提供防止職務犯罪再發(fā)生的合理化建議，逐步鏟除滋生職務犯罪的誘因，從根本上遏制和預防職務犯罪的再發(fā)生，由此衍生出檢察機關對職務犯罪的預防功能。可見，檢察機關對職務犯罪的預防，是由檢察偵查權和檢察機關的法律監(jiān)督地位所派生出來的一項職能，檢察偵查權是根本，對職務犯罪的預防依賴偵查權而產生。檢察機關也只有結合辦理的案件從事職務犯罪預防工作，把職務犯罪的預防融入到職務犯罪的偵查中，才能做到有的放矢，真正找到預防工作的切入點和重點部位，確保把職務犯罪的檢察預防做實做好。綜上，把職務犯罪的偵查和預防作為一個整體看待，不僅具有較深厚的理論根基，也是職務犯罪偵查和預防實踐的需要。

（二）審查逮捕應當與偵查監(jiān)督適度分離，使得審查逮捕成為一個獨立的“檢察職權塊”

盡管審查逮捕與偵查監(jiān)督存有嚴密的邏輯關聯(lián)，審查逮捕是審查發(fā)現(xiàn)偵查活動是否依法實施的一個重要渠道，通過審查逮捕可以發(fā)現(xiàn)偵查中所存在的問題或者違法偵查現(xiàn)象，為偵查監(jiān)督提供素材，但兩者畢竟屬于不同性質的檢察職權。審查逮捕是對偵查活動所實施的司法審查，是對能否羈押犯罪嫌疑人所實施的司法授權，由此決定擔負審查逮捕職能的主體要站在客觀中立的立場，以第三者的身份居中對偵查主體提供的案件事實和證據(jù)進行審查，并依法作出是否應當逮捕犯罪嫌疑人的決定。審查逮捕中發(fā)現(xiàn)的非法證據(jù)當然應當予以排除，不能作為批準逮捕或者不予逮捕的根據(jù)，但對審查逮捕中發(fā)現(xiàn)的非法偵查或者非法取證以及其他違法現(xiàn)象等問題，向偵查主體反饋并督促其糾正，不是審查逮捕職權所能夠囊括的職權要素，它已經屬于偵查監(jiān)督職權范疇的事了。審查逮捕職權的內涵中并不包括，也不能合乎邏輯地推導出利用已經發(fā)現(xiàn)的素材對偵查活動實施監(jiān)督的結論。

偵查監(jiān)督是基于指控犯罪準確性的需要，而派生出來的對偵查活動的引導和糾錯權，是為確保偵查環(huán)節(jié)能夠按照指控犯罪和法庭裁判認定犯罪所要求的證明標準收集、固定證據(jù)，防止偵查主體采取侵犯犯罪嫌疑人合法權益的手段收集證據(jù)，而賦予檢察機關的一項引導、指導并督促糾正偵查錯誤的職權，是基于我國檢察職權法律監(jiān)督的本質屬性而賦予檢察機關的一項職權。發(fā)現(xiàn)并督促糾正偵查活動中的錯誤、介入并引導偵查、督促準確執(zhí)法、保障人權等構成偵查監(jiān)督職權的合理內涵。從偵查監(jiān)督職權的運行特征和機理看，積極主動地介入并引導偵查、查找偵查錯誤并督促偵查主體糾正，是偵查監(jiān)督職權的運行特征。與審查逮捕職權的被動啟動相比較，主動出擊是偵查監(jiān)督職權的重要特征，在價值追求上，審查逮捕職權更注重公正性，偵查監(jiān)督職權則更側重于效率性。應當說，審查逮捕職權與偵查監(jiān)督職權是兩種具有一定邏輯關聯(lián)，但又是兩種性質不同的檢察職權，將兩種具有不同特征的職權硬拼在一起，存在難以調和的邏輯矛盾。

可見，將審查逮捕與偵查監(jiān)督職權適當分離，使得審查逮捕成為獨立的“檢察職權塊”，是兩種職權本身的特征和運行機理對職權設置的要求。當然，審查逮捕與偵查監(jiān)督職權分離后，應當在兩種職權的運行中建立必要的信息溝通機制，使得在審查逮捕過程中發(fā)現(xiàn)的偵查活動中的問題，能夠及時傳送到偵查監(jiān)督職權的行使主體手中。

（三）刑事公訴應當與監(jiān)督職能分離，使刑事公訴成為獨立的“檢察職權塊”

盡管審查起訴可以發(fā)現(xiàn)偵查環(huán)節(jié)在收集、固定和采信證據(jù)中存在的問題，對證據(jù)不足的還可以退回補充偵查，或者自行偵查，但這并不能與偵查監(jiān)督相提并論，充其量只能說通過審查起訴可以發(fā)現(xiàn)偵查活動是否依法實施，審查起訴最根本的目的是要審查核實偵查主體移送審查起訴的案件是否具備提起公訴的條件，只是在審查案件事實是否與起訴條件相符的過程中，能夠附帶發(fā)現(xiàn)偵查收集和提取證據(jù)中可能存在的問題。刑事公訴最核心的職能是對偵查主體提交的案件進行審查，并決定是否將案件提交有管轄權的法院進行審判，至于通過審查起訴發(fā)現(xiàn)的偵查環(huán)節(jié)可能存在的違法偵查等問題，并以此對偵查活動實施事后的監(jiān)督，則是刑事公訴所不能包含的職權內核，也屬于偵查監(jiān)督職權所應當具有的權能。

同樣，盡管刑事公訴與審判監(jiān)督具有嚴密的關聯(lián)，公訴人通過庭審前的閱卷和出庭指控犯罪，參與庭審活動，可以發(fā)現(xiàn)庭審活動是否嚴格依法進行，可以客觀地評價案件事實并審查法院對案件的裁判是否準確，但這些只能成為對庭審和裁判進行監(jiān)督的合理依據(jù)和素材，并不能引申出刑事公訴具有對法庭審判和法院裁判的監(jiān)督職能③。刑事公訴人承擔起庭審前的閱卷和出庭指控并向法庭證明犯罪的職責，在法庭對案件作出了裁判之后，刑事公訴職權所包含的權能就履行完畢，至于在庭審中發(fā)現(xiàn)法庭審判和裁判中存在的問題，則屬于審判監(jiān)督職權范疇之內的事，已經超出刑事公訴的職權范疇。況且，由刑事公訴人對法院庭審和裁判實施監(jiān)督，本身也存在邏輯矛盾，與法律監(jiān)督所要求的中立性、與被監(jiān)督事項的超然性等相矛盾，公訴人本身在庭審活動中是否正確履行公訴義務，也需要監(jiān)督，可見，刑事公訴的職權內涵，以及履行審判監(jiān)督職責的機制說明，審判監(jiān)督是刑事公訴職權所包含不了的又一項檢察職權。

綜上，既然刑事公訴職權包含不了偵查活動的事后監(jiān)督和對刑事審判的監(jiān)督職能，就應當將對偵查的事后監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督權能從刑事公訴職權中獨立出來，將對偵查活動的事后監(jiān)督與上文審查逮捕中提到的偵查監(jiān)督職能并合，結合偵查監(jiān)督的其他內容，組成獨立的偵查監(jiān)督職權，將刑事審判監(jiān)督從刑事公訴中剝離出來，成為一項獨立的對刑事審判實施監(jiān)督的職權。當然，應當分別在刑事公訴與偵查監(jiān)督和刑事審判監(jiān)督職權之間建立必要的信息溝通機制，刑事公訴職權在運行中發(fā)現(xiàn)偵查活動中存在的不依法偵查或者侵犯犯罪嫌疑人合法權益現(xiàn)象的，應當及時向偵查監(jiān)督職權部門反饋，由偵查監(jiān)督部門依法向偵查機關實施監(jiān)督，督促偵查機關糾正錯誤。刑事公訴部門發(fā)現(xiàn)刑事審判進程中存在的違法現(xiàn)象，應當將有關材料轉交刑事審判監(jiān)督部門，由刑事審判監(jiān)督部門依法采取必要的監(jiān)督手段，向有關法院提出并督促其修正錯誤。

（四）行政訴訟監(jiān)督應當與民事審判監(jiān)督相分離，并將行政訴訟監(jiān)督與行政公訴結合成一項完整的“檢察職權塊”

民行監(jiān)督盡管都是對法院審理民事和行政案件的審判活動所實施的檢察監(jiān)督，但民事審判與行政訴訟本身具有質的差別，民事審判所審理的對象是平等民事主體之間的糾紛，原被告之間是平等的關系，民事糾紛的解決要尊重當事人的意思自治和處分權。行政訴訟審理的則是國家行政機關與遭受具體行政行為侵害的公民、法人或者其他社會組織之間的糾紛，原被告雙方一邊是處于弱勢地位的公民、法人或者社會組織，一邊是行使公權力履行社會管理職能的國家行政機關，原被告之間在訴訟之前是管理與被管理的關系，在法律地位和力量對比上具有天然的不平衡性。民事審判所要解決的民事權利義務糾紛，與行政訴訟所解決的行政糾紛，兩者之間在法律屬性、特征和運行機理上具有質的差異性，也因此決定對民事審判的監(jiān)督與對行政訴訟的監(jiān)督，在運行機理上不可避免地存有差別，將兩種性質不同的職權捆綁在一起，存在邏輯上的弊端，違背了職權配置的一般原理。況且，這種職權的捆綁在我國目前法治化程度不高的背景下，很可能導致實踐中注重對民事審判的監(jiān)督，淡化乃至疏忽對行政訴訟的監(jiān)督。將行政訴訟監(jiān)督職權與民事審判監(jiān)督職權相分離，是公權力配置的基本要求，有利于規(guī)范和強化對行政訴訟的監(jiān)督職能。將行政訴訟監(jiān)督職權獨立后，與行政公訴權④結合，組成完整的旨在強化對行政活動實施監(jiān)督的檢察職權。檢察機關對行政訴訟活動實施監(jiān)督，直接指向的對象是人民法院對行政案件的審判，表象上是對法院行使審判權的監(jiān)督，但實質是通過督促法院依法規(guī)范審理民告官的行政案件，督促國家行政機關及其工作人員依法規(guī)范行使管理職權，間接地實現(xiàn)對國家行政權的監(jiān)督。檢察機關的行政公訴職權則是通過對造成侵害公民、法人和其他組織合法權益，危害公共利益的案件提起訴訟的方式，實現(xiàn)對國家行政職權的直接監(jiān)督。兩種職權雖然表現(xiàn)形式有異，但其實質都體現(xiàn)了對國家行政職權運行過程的監(jiān)督。將兩種具有相同屬性的職權配置在一起，既是職權配置原理的要求，也有利于檢察職權的行使和發(fā)展，更是強化對行政權運行過程的監(jiān)督的需要。

（五）法律話語權應當成為一項獨立的“檢察職權塊”

法律話語權包括立法建議權、法律解釋權和法律文件的提請審查權，是指提出制定和修改法律的意見、在具體案件中解釋法律或者提供法律意見，以及就其他規(guī)范性文件的合法性提出質疑的權力⑤。法律建議、法律解釋和提請審查法律文件權，是圍繞法律的制定、修改、運用以及法律規(guī)范的合理性表達檢察機關的意見，具有相同的法律屬性，在職權的運行機理上也具有相同或者相似的特征，可以將三者組合成完整的法律話語權。賦予檢察機關的法律話語權，是世界各國的普遍做法，在英國，“作為國王的首席法律顧問，總檢察長尤其要向國王提供有關國際法、公法和憲法問題的咨詢，并且向上議院特權委員會提供咨詢”⑥。在美國，司法部長作為總檢察長，具有向總統(tǒng)和各部首腦就法律問題提出建議的職權，其“工作意見要編輯出版，并成為有價值的國家文件”⑦。盡管我國憲法和法律沒有直接規(guī)定檢察機關的法律話語權，但其中有的權力如法律解釋權已經在全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》中作了明確，其他兩種職權則是由我國檢察機關的性質和所承擔的法律監(jiān)督職能決定的。作為法律監(jiān)督機關，我國檢察機關要對被監(jiān)督主體適用法律的情況進行審查，并且要依法對被監(jiān)督事項中的錯誤進行督促糾正，它能及時了解法律適用的基本狀況以及所存在的問題，能及時發(fā)現(xiàn)法律制度中存在的漏洞和不足，最有條件提出具有針對性的立法和法律修改意見，通過法律監(jiān)督實踐中對法律的審查適用，也最能了解法律的立法意圖和精神實質，以及法律規(guī)范的設定是否合理，也因此有責任向國家立法機關提出違法審查的建議。可以說，賦予檢察機關以法律話語權，不僅是法治建設的需要，也符合確保法律規(guī)范本身協(xié)調統(tǒng)一的要求。

通過上述幾個適度分離與組合，可以將國家法律配置給檢察機關的檢察權分解為“職務犯罪偵查權”、“審查逮捕權”、“刑事公訴權”、“刑事訴訟監(jiān)督權”、“民事審判監(jiān)督權”、“行政公訴與行政訴訟監(jiān)督權”、“法律話語權”等，這些既有聯(lián)系又有區(qū)別的檢察職權，共同組成了完整的檢察權，由于它們各自又具有特定的作用對象和運行機理，因此，應當設置特定的內部機構分別行使。

三、檢察機關內設機構的改革

檢察機關內部機構的設置模式，與國家的國體、政體、所屬法系、法文化傳統(tǒng)以及特定時期社會政治經濟發(fā)展程度相適應，從其他國家的情況看，檢察機關內部機構的設置存有三種模式，即以追求案件事實真相為目的的機構設置模式、以實現(xiàn)訴訟功能為目的的機構設置模式、混合式的機構設置模式等⑧。我國檢察機關內設機構的設置是伴隨著檢察制度的建立發(fā)展逐步發(fā)展完善的。新中國成立以來，檢察機關內部機構設置經歷了新中國成立初期的初建、1978年檢察機關恢復重建至1983年內部機構的發(fā)展規(guī)范、1983年至2000年內部機構調整，以及2000年至2003年檢察機關集中改革完善內設機構等4個發(fā)展時期⑨。現(xiàn)行的內部機構設置狀況，基本能夠適應檢察機關履行法律監(jiān)督職能的要求，一定程度上能夠體現(xiàn)檢察職權的法律屬性和檢察職權的基本內容，但從整體性、層次性、規(guī)范性等方面考察，現(xiàn)行檢察機關內部機構的設置模式還存有一些應當完善的弊端，主要體現(xiàn)在：內部機構設置不能完全體現(xiàn)檢察機關的憲法定位，內部機構的名稱不能完全反映出檢察權的本質屬性；各內設的業(yè)務機構的劃分標準不統(tǒng)一，有的內部機構以檢察權作用的對象命名，有的內設機構以訴訟階段劃分命名，有的內部機構以檢察權的本質屬性命名，有的則按管轄的案件性質命名。檢察機關的內部機構是檢察職權運行的載體，內部機構設置結構的不合理，內部機構邊緣劃分的不精確，會直接妨害檢察職權的運行過程和運行效能。內部機構設置直接服務于檢察職權的規(guī)范運行，應當按照檢察職權所包含的各種具體權能的法律屬性、各具體權能的運行機理，將檢察機關劃分為若干個單元，每個單元配置一定的檢察職權，各內部單元所配置的檢察職權的總和，應相當于整體的檢察職權所包含的各種權能，各內部機構所配置的檢察職權相互之間要能銜接，并且要能實現(xiàn)信息的互相流動。如此，既能維護和體現(xiàn)檢察職權的整體法律屬性，又能確保檢察職權中各具體權能的功能得到充分的發(fā)揮。

檢察機關的內部機構總體上可分為決策機構、業(yè)務機構和綜合管理機構。內部機構改革的總體思路應當是進一步加強檢察委員會的機構建設，有效精簡綜合管理機構，重點加強和完善業(yè)務機構的建設，這里只闡述檢察業(yè)務機構的改革完善。筆者認為，應當按照檢察職權的內部配置要求，對現(xiàn)有的業(yè)務機構實行重組，統(tǒng)一按照檢察職權各具體權能的劃分標準設置內部機構，確保各業(yè)務機構的設置體現(xiàn)檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法定位，內部機構的設置要能夠囊括檢察職權的整體內容。按照上文對檢察職權的分解標準，業(yè)務機構的改革應當做到以下幾方面：

1.整合反貪污賄賂部門、瀆職侵權檢察部門、職務犯罪預防部門的職能，成立職務犯罪偵查局，負責貪污賄賂案件、瀆職侵權案件的偵查，結合辦理的職務犯罪案件，開展職務犯罪的預防。

2.將刑事審判監(jiān)督職能和刑事偵查監(jiān)督職能從刑事公訴廳（處、科）剝離，使刑事公訴廳（處、科）專門承擔對刑事犯罪的公訴。

3.將審查逮捕職能從偵查監(jiān)督部門剝離，成立審查逮捕廳（處、科），使審查逮捕廳（處、科）成為專司審查逮捕職能的機構。

4.成立刑事訴訟監(jiān)督部門，但考慮到刑事訴訟監(jiān)督跨越訴訟的全過程，各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督又各具特征，可將刑事訴訟監(jiān)督職能分為三段，成立刑事訴訟監(jiān)督一廳（處、科）、刑事訴訟監(jiān)督二廳（處、科）和刑事訴訟監(jiān)督三廳（處、科）。刑事訴訟監(jiān)督一廳（處、科）專司刑事偵查監(jiān)督職能，也可稱其為刑事偵查監(jiān)督廳（處、科）；刑事訴訟監(jiān)督二廳（處、科）專司刑事審判監(jiān)督職能，包括對不服法院生效裁判的刑事申訴的審查和再審抗訴職能，也可稱其為刑事審判監(jiān)督廳（處、科）；刑事訴訟監(jiān)督三廳（處、科）專司由現(xiàn)行監(jiān)所檢察部門承擔的刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能，可將現(xiàn)行的監(jiān)所檢察部門更名而成，即刑罰執(zhí)行監(jiān)督廳（處、科）。

5.將現(xiàn)行的民事行政檢察部門一分為二，成立民事審判監(jiān)督廳（處、科）和行政檢察廳（處、科），民事審判監(jiān)督廳（處、科）負責對民事審判的監(jiān)督；行政檢察廳（處、科）則擔負對行政訴訟的監(jiān)督職能和行政公訴職能。

6.保留現(xiàn)行的法律政策研究室，并擴充其職能，將立法建議權、法律解釋權、法律文件的提請審查權以及檢察委員會管理職能等一并交由其行使。

由于對不服法院生效裁判的刑事申訴案件的審查職能已劃歸刑事審判監(jiān)督部門承擔，現(xiàn)行的刑事申訴檢察部門就只剩下對不服檢察機關決定的審查糾正職能，以及國家賠償案件的審查決定職能，鑒于刑事申訴檢察部門與控告檢察部門在職能屬性上的相通性，應當將兩個部門合并為控告申訴檢察部門，擔負現(xiàn)行的控告檢察部門的職能，以及對不服檢察機關決定的刑事申訴案件和國家賠償案件的審查辦理職能。

如此，在檢察業(yè)務機構設置的總數(shù)上，與現(xiàn)行內設機構的數(shù)量相當，并不涉及內部機構的增編問題。當然，在檢察業(yè)務機構的設置上，應當體現(xiàn)原則性與靈活性相結合的原則，可根據(jù)業(yè)務量的大小和必要性決定設置業(yè)務機構的數(shù)量，沒有必要實行嚴格的上下對應，以節(jié)省人力資源。最高人民檢察院和省級人民檢察院除了辦案外，還要承擔確定檢察工作思路、制定檢察政策、對下指導、司法解釋等職能，在業(yè)務機構的設置上應當做到齊全對應。基層檢察院尤其是區(qū)縣院，則沒有必要與上級院實行嚴格的對應，可根據(jù)本地區(qū)案件種類和數(shù)量的多寡，整合具有相似或者類似屬性的職能，將具有相似職能的機構整合在一起，如可以將刑事偵查、刑事審判和刑罰執(zhí)行監(jiān)督機構合并為一個機構即刑事訴訟監(jiān)督科（處），避免現(xiàn)實中存在的一至二人科處室現(xiàn)象，使有限的人力資源更好地發(fā)揮作用。

注釋：

①［美］英格爾斯：《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，四川人民出版社1985年版，第4—5頁。

②歐衛(wèi)安：《刑事辯護制度的文化視野》，載《中國刑事法雜志》2000年第1期。

③刑事公訴職權所具有的向有管轄權的法院提起公訴而啟動審判程序，從而限制和制衡法院對案件的審判的數(shù)量和范圍，只能說公訴具有制約法院審判的職能，而并不能引申出刑事公訴具有對法院庭審和裁判的監(jiān)督的職能。即便刑事公訴具有對公民是否守法的監(jiān)督屬性，但也不能引申出刑事公訴具有對法院庭審和裁判的監(jiān)督功能。

④行政公訴是指檢察機關在履行法律監(jiān)督職責的過程中，認為行政機關違反了有關法律規(guī)定，侵害了公民、法人和其他社會組織的合法權益，危害了國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起訴訟，要求法院進行審理并作出裁判的活動。國家法律給檢察機關配置的現(xiàn)行檢察職權中，沒有行政公訴權，但檢察機關行使行政公訴權與檢察機關的法律監(jiān)督地位相適應，是強化對行政職權運行過程監(jiān)督的必然要求，符合訴權的基本理論，也是我國檢察制度發(fā)展的必然趨勢。同時，有近年各地檢察機關開展行政公訴的實踐經驗作為基礎，還有國外檢察機關實施行政公訴的制度和經驗可資借鑒。

⑤張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第211頁。

⑥⑦[英]戴維·M.沃克：《牛津法律大詞典》，光明日報出版社1989年版，第68頁。

⑧李哲：《中國檢察機關組織機構設置研究——以各國檢察機關組織機構設置模式為基礎》，載《中國刑事法雜志》2010年第9期。

⑨徐鶴喃、張步洪：《檢察機關內設機構設置的改革與立法完善》，載《西南政法大學學報》2007年第1期。

2011-01-28

向澤選，男，湖南沅陵人，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長，法學博士。