刑罰執行和監管活動監督權優化配置與制度構建

袁其國

刑罰執行和監管活動監督權優化配置與制度構建

袁其國

對刑罰執行和監管活動實行法律監督，是檢察機關的一項重要職權。如何實現這項權力的優化配置，是推進檢察改革、優化配置檢察權的重要內容。近年，法學理論界和司法實務部門對檢察權的優化配置問題研究頗多，但其中對于刑罰執行和監管活動監督權的合理配置的研究相對較少。自“躲貓貓”事件以來，監所檢察工作受到領導的重視程度和社會的關注程度明顯提高，特別是一些新聞媒體對重大監管事故及檢察應對工作廣泛報道，有的甚至加以炒作，使得各方面對檢察機關充分發揮監所檢察職能，維護刑罰執行公正和被監管人合法權益提出了新要求和新期待。深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，又對做好刑罰執行和監管活動監督工作提出了更高要求。而監所檢察工作雖然近年取得了長足發展，但在檢察工作全局中仍處于相對薄弱的狀況，任務重、壓力大與人員少、保障弱的矛盾仍然沒有得到根本解決。其原因是多方面的，其中就包括權力配置不夠科學、合理，影響了權力的運行效果。因此，有必要借助當前推進司法體制和工作機制改革的良機，深入研究刑罰執行和監管活動監督權的合理配置，促進刑事訴訟相關立法和司法解釋的完善，推進監所檢察體制和機制改革，構建能夠彰顯檢察機關法律監督和人權保障功能的刑罰執行和監管活動監督權配置模式，以充分有效地發揮這一法律監督職能。

一、刑罰執行和監管活動監督權優化配置的基本要求

刑罰執行和監管活動監督主要是指對刑事裁決、勞教決定的執行和監獄、看守所、勞教所、未成年犯管教所等監管場所的監管活動是否合法行使監督權。因它們都與一定的監管場所和監管活動密切相關，故又通稱為監所檢察權。具體包括：對監獄、看守所執行刑罰和監管活動是否合法的監督權；對人民法院裁定減刑、假釋是否合法的監督權；對監獄管理機關、公安機關、人民法院決定暫予監外執行活動是否合法的監督權；對勞動教養機關的活動是否合法的監督權；對公安機關、司法行政機關管理監督監外執行罪犯活動（包括社區矯正活動）是否合法的監督權；對刑罰執行和監管活動中職務犯罪案件的立案偵查權；對罪犯又犯罪和勞教人員犯罪案件的審查逮捕權、審查起訴權，以及對相關刑事立案、偵查和審判活動是否合法的監督權；對被監管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴的受理和處理權。

在檢察機關內部，刑罰執行和監管活動的監督權主要由監所檢察部門行使，但同時公訴、偵查監督等部門也行使一定的監督權。研究刑罰執行和監管活動監督權的合理配置，目的是建立權力結構合理、權力配置科學、運行程序嚴密、監督制約有效的權力配置和運行機制。基于此，有必要確立以下權力配置原則。

（一）準確把握權力邊界

合理配置刑罰執行和監管活動監督權，首先必須明確權力的邊界，控制越權和失職行為。由于相關立法規定過于概括，司法實踐中對檢察機關刑罰執行和監管活動監督權的權力范圍、手段、方式，不同部門會有不同的認識，有的被監督單位認為檢察機關管得過寬。而檢察機關內部一些檢察人員對這一權力的把握也存在一定的偏差。特別是權力行使的方式主要是派駐檢察，屬于日常派駐檢察監督，也容易對權力的邊界把握不準。有的超越了檢察職權，干了不該干的事，甚至成為“二監管”、“二勞教”。還有的該干的沒有干好，沒有發揮應有的監督職能。無論是越權還是失職，都屬于沒有履行好刑罰執行和監管活動的法律監督職能。為了明確和規范監所檢察權的權力邊界，高檢院于2007年3月、2008年3月分別印發了《關于加強和改進監所檢察工作的決定》和《人民檢察院監獄檢察辦法》等監所檢察“四個辦法”，進一步界定了監所檢察的具體職責。當然，這還只是檢察機關刑罰執行和監管活動監督權的主體部分，還有一些權力由于由檢察機關監所檢察部門之外的其他部門行使，沒有在這些規定中對這部分權力職責范圍作出明確界定。合理確定權力邊界，首先要轉變執法理念，就是檢察機關法律監督權是有一定范圍和界限的，就刑罰執行和監管活動的監督權而言，行使這一權力必須有明確的法律依據。

實踐中，雖然有些監管活動客觀上需要外部監督，但由于沒有法律明確授權，檢察機關就不能行使監督權，如對強制隔離戒毒活動、行政拘留活動等監管活動或者說帶有一定監管性質的行政執法活動，檢察機關就不能行使監督權。如果監管民警在行使權力的過程中，涉嫌職務犯罪，檢察機關可以進行立案偵查，但檢察機關不能對日常監管活動實行法律監督，更不能實行派駐檢察。

（二）完善權力構成體系

刑罰執行和監管活動監督權是檢察機關針對特定區域、特定場所、特定對象的法律監督權，為保障權力得到充分有效的行使，必須賦予有關部門對刑罰執行和監管活動中的違法行為可以提出監督糾正的權力，同時還應當賦予對違法行為的調查權和相關職務犯罪的偵查權。只有如此，刑罰執行和監管活動監督權作為法律監督權的重要內容，在權力結構上才是完整的。這一點與刑事立案監督權、偵查監督權和審判監督權不同，這也是刑罰執行和監管活動監督權又被稱為監所檢察權的原因之一，是一種在權力構成上相對較為特殊的法律監督權。檢察機關刑罰執行和監管活動監督權的結構不完整，就難以充分發揮其職能作用。因此，2004年高檢院調整內部偵查分工時，明確監所檢察部門對刑罰執行和監管活動中職務犯罪都可以行使立案偵查權。近年，監所檢察監督力度明顯加大，也得益于這次偵查分工調整。全國檢察機關監所檢察部門查辦刑罰執行和監管活動中職務犯罪案件工作保持了良好的發展態勢，辦案力度的不斷加大促進了監督工作的深入開展，也增強了監督的權威性和實效。這在客觀上也促進了監所檢察部門對刑罰執行和監管活動中一般違法行為的調查活動的順利開展。監所檢察部門近年監督糾正刑罰執行和監管活動中的違法數每年都保持較大的升幅。

（三）不斷適應監督規律和特點的要求

刑罰執行和監管活動監督權具有法律監督權的一些共性特點，同時也有其自身獨特的運行規律和特點。刑罰執行和監管活動監督權屬于刑事羈押決定、刑事判決裁定和勞動教養決定的執行監督權，其性質屬于法律監督權，而不是制約權，檢察機關與被監督單位之間屬于監督與被監督的關系，而不是刑事訴訟活動中相互制約的關系。權力的配置必須與之相適應。而且刑罰執行和監管活動監督職責涉及檢察機關法律監督職能的許多方面，監督內容基本涉及刑事訴訟全過程。權力的具體行使部門或者單位不僅有監所檢察部門還有派出檢察院、派駐檢察室。權力的配置必須堅持統籌兼顧與突出重點相結合。監所檢察監督的特點，在于派駐監管場所開展監督，必須強調權力行使的主動性，做好日常監督工作，同時，通過建立健全監督長效機制，規范權力的行使，保證監督的效果。

（四）完善檢察機關內部的刑罰執行監督權分工模式

目前，監所檢察權還不能與刑罰執行和監管活動監督權等同，因為有些刑罰執行監督權還由監所檢察部門之外的其他檢察業務部門行使。如，死刑立即執行案件基本上由公訴部門進行臨場監督；一些基層檢察院沒有設置監所檢察部門的，由偵查監督部門或者公訴部門承擔監外執行檢察任務；有的地方由民事行政檢察部門承擔對勞教審批活動的監督工作。另外從監管事故檢察應對工作來看，一些基層檢察院難以很好地行使監管事故檢察權，調查不深入、應對不得當的問題較為突出，上級檢察機關也沒有很好地發揮指導協調作用。這一權力配置模式，產生幾個弊端：一是容易造成監督缺位，對一些刑種和執行環節缺乏有效監督；二是容易造成責任不清，特別是面對多種執行主體的監督工作缺乏統籌考慮；三是不利于監督權的統一規范行使，影響監督的力度和效果。

刑罰執行和監管活動監督權由于涉及的訴訟環節較多，目前還不宜由監所檢察一個部門統一行使。為此需要按照內部合理分工與資源優化配置的原則，考慮刑罰執行和監督權的內部整合，建立規范統一的刑罰執行和監管活動監督權配置和運行體系。如對刑事羈押期限以及必要性的監督，就需要監所檢察部門與偵查監督、公訴等部門加強協作，及時溝通。

（五）強化監督權運行的立法和執法保障

權力保障充分有力，是增強法律監督剛性和權威性的重要前提。檢察機關刑罰執行和監管活動監督權的保障主要涉及立法保障和執法保障兩個方面。目前無論是立法保障還是執法保障，與監所檢察工作面臨的形勢和任務相比，都還存在諸多不完善和滯后的地方。由此帶來的后果是，一些地方監所檢察監督不到位，力度不夠，權威性不足。立法對刑罰執行和監管活動監督權的規定，需要做到授權充分、保障有力，即監督手段、措施必須滿足開展監督工作的需要。另外，還應當逐步改變檢察機關派駐檢察室辦公用房主要由監管場所提供，甚至辦公設施也由監管場所提供的狀況，進一步強化執法保障。

（六）加強同步、動態和實時監督

刑罰執行是刑事訴訟的最后環節，一旦發生錯誤，罪犯就可以因為已經釋放而難以糾正。有的即使得到糾正，也加大了監督和糾錯的成本。為了保障刑罰執行的公正性和監督效果，在權力配置上必須滿足同步監督的需要，特別是對刑罰變更執行必須進行同步監督，這就需要明確檢察機關的同步監督權。同時，還必須滿足對監管活動實行動態監督和實時監督的需要，這也是同步監督的重要方面。近年，各級檢察機關積極推進派駐檢察室與監管場所信息聯網和監控聯網，運用科技手段，及時掌握監管動態，延伸監督觸角，提高監督能力。目前全國已有1587個派駐檢察室實現了信息聯網，1252個檢察室實現了監控系統聯網。2009年底，高檢院又就派駐檢察室與看守所監控聯網工作與公安部聯合下發通知，進一步推進了對羈押、監管情況的動態監督。高檢院2003年會同有關部門聯合開展了糾正和防止超期羈押專項活動，逐步建立健全了羈押期限預警提示、提前告知和糾正超期羈押催辦督辦、責任追究長效機制，對刑事羈押期限執行情況進行實時監督，這一實時監督機制在預防和減少超期羈押方面發揮了重要作用，有效避免了超期羈押現象的發生。

（七）加強和改進派駐檢察方式

基于監所檢察的主要對象是監管場所，與其他法律監督職能不同，我國監所檢察實行了派駐檢察與巡回檢察相結合的方式。其中派駐檢察是檢察機關開展監所檢察監督工作的主要方式，包括派出檢察院和派駐檢察室兩種組織形式。

截至2009年底，全國檢察機關共有監所派出檢察院80個，派駐檢察室3204個。這些派出、派駐檢察機構共有派駐檢察人員9000多人，對全國將近95%的監管場所實行了派駐檢察。派駐檢察人員數占全國檢察機關監所檢察部門人員的3/4，也就是說大部分監所檢察人員被派駐在監管執法監督一線。對監管場所實行派駐檢察，比較鮮明地體現了我國社會主義檢察制度的特色。世界上許多國家的檢察機關都有對監管場所的檢察監督權，但它們基本上是通過檢察官定期或不定期視察的方式，對監獄等羈押場所開展檢察監督工作的，而沒有在監管場所派駐檢察官。如法國刑事訴訟法規定，檢察官應每季度到各監獄視察一次，必要時，應隨時視察，特別需要聽取犯人的申訴。英國近年專門設立了監獄檢察機構，定期到各監獄巡視考察。我國檢察機關為了更好地維護刑罰執行公正，也為了更好地保障被監管人的合法權益，采取的是以派駐檢察為主的監督方式。從我國檢察機關多年的實踐來看，派駐檢察是十分必要的，也是適應檢察監督工作需要的。尤其是對監管執法活動的監督，如果不通過派駐檢察，往往很難及時發現和糾正一些違法情況。相對于巡回檢察，派駐檢察更有利于維護被監管人的合法權益，保障監管秩序穩定，促進刑罰目的的實現。由于管理體制、保障機制、人員素質等多方面因素的影響，目前仍有一些地方檢察機關派駐檢察職能沒有得到充分發揮，存在派駐檢察人員履職不到位的現象。因此，刑罰執行和監管活動監督權的合理配置，必須滿足強化派駐檢察的需要，著力解決派駐檢察室沒有充分發揮作用的問題。

（八）加強對自身執法監督權行使的監督制約

從近年查處的檢察人員違法違紀案件來看，監所檢察人員在檢察業務部門中占有一定的比例。從有關部門開展的檢務督察情況看，一些地方存在著部分派駐檢察室監督不到位，工作主動性和責任心不強的現象；一些派駐檢察室制度落實不嚴格，執法行為不規范；部分派駐檢察室監督力量薄弱，人員保障不到位等。因此，為了保證刑罰執行和監管活動監督權得到依法獨立公正廉潔行使，必須強化對這一權力運行的監督制約。深化檢務公開，自覺接受人民群眾對監所檢察工作的監督。同時，又要強化內部制約。注意強化上級院監所檢察部門對下級院監所檢察部門的監督指導。地方各級檢察機關對于刑罰執行和監管活動監督工作中的重要事項，必須及時向上級檢察機關報告和備案，以利于上級檢察機關全面、及時掌握情況。將監所檢察業務納入檢務督察的重要范疇，強化對監所檢察業務監督和管理。

二、刑罰執行和監管活動監督權優化配置的制度構建

從多年來的檢察實踐來看，現行的刑罰執行和監管活動監督權配置模式客觀上存在一些不夠科學和合理的地方，特別是相關立法規定不夠完善、監所派出檢察院和派駐檢察室管理體制沒有完全理順、執法保障機制不夠健全，影響了刑罰執行和監管活動監督職能的發揮，也導致人民群眾對檢察機關的刑罰執行和監管活動監督方面的法律需求得不到滿足，影響和制約了刑罰執行和監管活動監督權的運行實效。為此，需要重點從以下幾個方面加以完善。

（一）構建完善的刑罰執行和監管活動監督權內部分工模式

1.刑罰執行和監管活動監督權在上下級檢察機關之間的重新整合與優化配置

最高檢察院主要負責對全國刑罰執行和監管活動中發生的重大事故、重大違法情況的監督工作和重特大職務犯罪案件偵查工作的督辦、指導，部署開展全國性的專項檢察活動，研究制定監所檢察有關司法解釋和規范性文件。省級檢察院除了做好日常督辦指導工作外，還需要統籌抓好轄區內監所檢察部門查辦刑罰執行和監管活動中職務犯罪案件工作，重大監管事故檢察和應對工作。市級檢察院除做好日常督辦指導工作外，主要負責對監管場所執行刑罰和監管活動直接進行派駐檢察或者巡回檢察，立案偵查刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件，調查處理重大監管事故，做好媒體應對工作等。基層檢察院主要是負責做好派駐看守所檢察工作和監外執行檢察、社區矯正法律監督工作。

2.刑罰執行和監管活動監督權在檢察機關不同內設機構之間的重新整合與優化配置

確立以監所檢察部門和監所派出檢察院、派駐檢察室為主體，職務犯罪偵查、偵查監督、公訴和控告申訴檢察部門參與和配合的刑罰執行和監管活動監督權配置模式。對監獄、看守所等監管場所執行刑罰和監管活動的監督，由監所檢察部門和監所派出檢察院、派駐檢察室負責。對人民法院、公安機關派出所執行刑罰等監外執行活動的監督，由監所檢察部門負責。沒有設置監所檢察部門的，由上級監所檢察部門實行巡回檢察，所在地基層檢察院偵查監督或者公訴部門予以配合。刑罰執行和監管活動中職務犯罪案件偵查權，由監所檢察部門行使，反貪、反瀆部門予以配合。重大案件，經檢察長決定交由反貪或者反瀆部門查辦的，監所檢察部門予以配合。對刑罰執行和監管活動中被執行人、被監管人的申訴、控告、舉報由監所檢察部門統一受理，根據其性質決定自行辦理或者交由相關部門辦理。

3.刑罰執行和監管活動監督權在監所檢察部門和派駐監管場所檢察室、監所派出檢察院之間的重新整合與優化配置

一般情況下，各級檢察院均應設立監所檢察部門承擔刑罰執行和監管活動監督職責，同時再根據監管場所布局和監所檢察工作開展需要設立派駐檢察室。在一些監獄、勞教所相對集中的區域設置一些派出檢察院。基于派駐檢察工作的特點和需要，應在現行立法的框架下賦予其對檢察發現的一些違法行為有一定的直接處置權。為了保證刑罰執行和監管活動監督權的規范統一行使，還有必要明確派出檢察院和派駐檢察室的業務由派出它的人民檢察院的監所檢察部門統一領導。

（二）構建完善的刑罰執行和監管活動監督權的運行保障機制

檢察機關行使刑罰執行和監管活動監督權的主要部門或者單位是監所檢察部門、派駐檢察室和監所派出檢察院。就派出檢察院和派駐檢察室而言，它們面臨的執法保障問題相對于其他類型的基層檢察院或者業務部門更為突出，所需的辦公用房、設備依賴監管場所提供而缺乏必要的獨立的辦公辦案條件，在很大程度上影響了依法獨立公正行使刑罰執行和監管活動監督權。為此，需要著力推進監所派出檢察院和派駐檢察室建設，進一步規范設置和領導體制，加強業務建設和管理，完善工作機制，強化執法保障，進一步提升其監督能力和水平，同時強化內部監督制約，保證其真正能夠依法獨立公正廉潔地行使監督權，能夠充分發揮監督職權作用。

執法保障不足，還表現在目前立法關于檢察機關在刑罰執行和監管活動監督中對違法行為的調查權缺乏規定，以及對檢察機關提出的糾正違法意見和檢察建議法律效力的規定剛性不足。為此，建議立法就此做出必要的規定。首先，明確規定檢察機關對司法工作人員在刑罰執行和監管活動中的瀆職行為的調查權。具體建議規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟活動實行法律監督，對司法工作人員在刑事訴訟活動中的瀆職行為可以通過依法審查案卷材料、調查核實違法事實、提出糾正違法意見或者建議更換辦案人員和監管人員、立案偵查職務犯罪等措施進行法律監督。人民檢察院在調查過程中，可以詢問有關當事人或者知情人，查閱、調取或者復制相關法律文書或者報案登記材料、案卷材料、罪犯改造材料，對受害人可以進行傷情檢查。被調查人及其所在單位和主管部門必須配合檢察機關的調查。”其次是明確檢察機關檢察建議和糾正違法通知書的法律效力，以保證法律監督的實效性。

（三）構建完善的派駐檢察與巡回檢察相結合的權力運行模式

目前檢察機關已經實現對大多數監管場所實行派駐檢察，較好地發揮了職能作用。但這一監督方式在運行過程中也發現了一些問題，致使這一監督方式受到質疑。主要表現在：一些地方派駐檢察人員交流輪崗制度沒有得到很好的建立和落實，有的派駐檢察人員由于長期派駐在一個監管場所開展監督工作，被監管場所同化，重配合輕監督，或者不愿監督，不敢監督，監督流于形式。特別是派駐檢察作為一項日常監督，一旦監管場所發生了重大監管事故，往往在暴露出監管場所問題的同時，也暴露出派駐檢察室存在的監督不到位的問題。這雖然不是絕對的，但由派駐檢察室對所在監管場所發生的重大監管事故進行調查就容易出現調查不深入的問題，甚至出現幫助監管場所掩蓋事實真相的問題。這就需要我們認真反思派駐檢察方式之不足，在加強和改進派駐檢察工作的基礎上，考慮如何設置一項新的監督制度來彌補其不足，預防和減少由派駐檢察產生的弊病。有的同志提出，在堅持和完善派駐檢察制度的同時，注重發揮上級院巡回檢察的作用，或者實行不同地區的派駐檢察室之間實行交叉巡回檢察。考慮到監督成本和可行性，實行本院派駐檢察與上級院巡回檢察相結合的監督模式相對更為合理、可行。上級院監所檢察部門行使刑罰執行和監管活動監督的方式不能僅僅局限于對下級院進行業務指導，其對于轄區內的監管場所也應當開展必要的巡回檢察，而直接開展監督工作。如市級檢察院，不僅要對同級公安部門設置的看守所實行派駐檢察，還應當對轄區的其他監管場所實行巡回檢察。由于轄區內監管場所的數量不同、距離遠近不同，省、市級檢察院在巡回檢察的制度設計和要求上可以有所不同。高檢院監所檢察部門也有必要每年選擇一些省市的監管場所開展巡回檢察并加以制度化。這如同上級院職務犯罪偵查部門在開展業務指導的同時，直接立案查辦一些職務犯罪案件。上級院監所檢察部門也有必要直接檢察糾正刑罰執行和監管活動中的違法行為。實行這一權力配置模式，還可以解決目前少數基層檢察院沒有監所檢察部門，刑罰執行和監管活動監督工作不力的狀況。

（四）結合刑罰執行和監管活動監督權的重新整合與優化配置，探索現行監所檢察機構的更名改革

目前，檢察機關負責刑罰執行和監管活動監督的機構稱為監所檢察廳（處、科）。“監所檢察”這一名稱和有關職能漸漸顯現出歷史的局限性，需要適應刑罰執行和監管活動監督權重新配置的需要，考慮監所檢察機構的更名問題。主要是基于：

1.“監所檢察”的稱謂不能準確地反映部門的工作性質

檢察機關作為國家的法律監督機關，內設業務部門多是以工作性質來命名的，只有監所檢察部門是以監督對象（場所）來命名的。監所檢察部門的性質是刑罰執行和監管活動監督部門，而這一性質沒有在部門名稱中得到反映。

2.“監所檢察”的稱謂不能全面反映其職責范圍

根據法律規定，檢察機關負責對刑罰的監內執行、監外執行和刑事強制措施的執行實行監督，而“監所檢察”從字面看是對監獄、看守所、勞教所等監管場所的檢察，包括不了對監外罪犯執行情況的監督，與實際的監督工作職責范圍不相吻合。

3.多年來“監所檢察”不能被人大代表、社會各界群眾及國外同行所理解，不利于這一檢察業務的正常交流和發展

關于監所檢察廳更名后的名稱，主要有以下幾種觀點：刑事執行監督，刑罰執行檢察，執行監督（或檢察），刑罰執行和監管執法監督（或檢察），刑事執行、勞教監督（或檢察）。筆者認為，刑罰執行和監管活動監督權的重新配置將會涉及監所檢察機構的更名問題，至于何種名稱最為科學和可取，有待進一步研究。但可以明確的是，機構的名稱不一定要體現目前監所檢察機構承擔的所有業務，可以根據主要業務來確定。另外，有必要從發展和前瞻的角度考慮監所檢察機構的更名問題。

（五）積極推進刑罰執行和監管活動監督相關立法的完善

檢察權相關立法規定過于概括一直被視為檢察立法的一個不足之處，而相對于職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權、偵查監督權和審判監督權的立法規定，刑罰執行和監管活動監督權的立法規定又更加概括。雖然刑事訴訟法、人民檢察院組織法、監獄法、看守所條例等法律法規中都有刑罰執行和監管活動監督權的規定，但顯然過于原則。在司法實踐中，檢察機關行使刑罰執行和監督活動權往往不能僅僅直接依據立法規定來完成，客觀上需要依據檢察機關制定的司法解釋或者與其他部門聯合下發的一些規范性文件。而一些司法解釋或者規范性文件由于被監督對象視為對立法的突破而造成了基層執行上的困難。立法規定的過于概括，也導致一些地方檢察人員在刑罰執行和監管活動監督工作中不能很好地把握監所檢察的職責、定位和執法監督的尺度，要么越權，要么失職。為了規范監督的內容和程序，高檢院制定了監所檢察“四個辦法”，這從一個側面也反映了立法規定不適應司法實踐需要。立法規定的不完善還表現在對減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰變更執行活動只是規定了事后監督的程序。刑罰執行和監管活動監督權以派駐檢察為主的特點，客觀上需要有相對明確、具體的監督依據而不是立法的概括性規定。為了解決這一問題，高檢院監所檢察部門把相當大的精力用在與高法院、公安部和司法部有關部門協調上，促使在一些重要問題上達成共識，并聯合出臺一些規范性文件。但有些問題受部門角度的影響，如果不通過立法，往往難以達成共識。如對超期羈押如何界定、相關責任人員的責任如何追究等。

具體來說，需要從以下兩個方面完善立法

一是明確監督范圍。刑訴法應明確規定檢察機關對刑罰各個刑種和各個執行環節、刑事羈押措施執行活動的法律監督權。由于現行刑訴法規定的欠缺，目前檢察機關刑罰執行監督主要是對監禁刑執行情況的監督，對于非監禁刑的監督在一些地方尚處于起步階段或者沒有開展，如對罰金、沒收財產等財產刑執行情況的監督，絕大多數地方還沒有開展，存在著監督乏力的問題。刑事訴訟法作為程序法，不僅應明確刑事訴訟各個環節的運行程序，同時也應規定檢察機關刑事訴訟監督的程序。此外，需要通過立法明確規定檢察機關對勞動教養、行政拘留等非刑罰性限制人身自由措施執行情況的監督權。

二是明確監督的權限和程序，包括具體內容和方法。如對發現的違法行為的調查權，就需要實實在在可操作性的規定，不能過于概括。

2011-02-10

袁其國，男，甘肅武威人，最高人民檢察院監所檢察廳廳長。