中國古代行政監察制度特征研究

林志強，張旭日

（青島農業大學，山東 青島 266109）

中國古代行政監察制度特征研究

林志強1，張旭日2

（青島農業大學，山東 青島 266109）

中國行政監察制度歷史悠久。古代行政監察制度更是體系完備、獨樹一幟。中國古代行政監察制度適應維護中央集權制度的需要，從秦漢到隋唐以至明清逐步建立、發展和完善，具有監察漸與行政分離、職權逐步擴大、法規日趨完善、極端重視地方監察、以卑察尊成為定制、嚴格監察官員管理等特點。正確解讀與考察中國古代行政監察制度對當前完善行政監督體制、提高行政監督效能、懲治行政腐敗、建設行政監督文明有一定參考。

中國古代行政監察制度；歷史；考察

中國古代建立了完備的行政監察制度。大體經歷了形成——秦漢，發展——魏晉南北朝，完善——隋唐宋元，嚴密——明清四個階段。中國古代行政監察制度有著鮮明特點，考察總結，當有裨益。

一、中國古代行政監察制度的歷史演變

（一）秦漢行政監察制度

中國古代行政監察制度隨著封建專制制度的確立而形成，同時又隨著封建專制的發展而完備。戰國已經萌芽，秦漢正式創立。

秦始皇設立御史監察制度，奠定中國古代行政監察制度的基礎。秦御史大夫“位上卿，掌副丞相”［1］。漢丞相司直“掌佐丞相，舉不法”［2］。秦首創御史監郡制度。漢刺史位卑權重，具有獨立監察權力。

秦漢是中國古代行政監察制度確立及形成時期。監察體制尚屬初創，監察機關并未完全獨立。魏晉南北朝中丞權力更大，“專道而行”［3］。御史臺成為皇帝直接領導的獨立監察機關。

（二）隋唐行政監察制度

隋三臺分設，職能合理。

唐三院分置。御史臺“掌持邦國刑憲典章，以肅正朝廷”［4］。“御史臺總領監察之職，下設臺院、殿院和察院”［5］。監察御史職司風憲。至玄宗時“分察尚書省六司”［6］。同時“進行軍事監察與司法監察”［7］。唐地方監察以道巡按方式進行。“三院一道”構成唐嚴密完備的從中央到地方的監察體系。

唐諫官系統完善。諫官至唐形成制度。唐監察分隸臺省，臺諫并立，監察體制得以健全。

（三）宋元行政監察制度

宋在中央置三院，“糾察官邪，肅正綱紀”［8］。立諫院，監察對象由君而臣。臺諫職能相趨。地方設監司、監州加緊監控。宋對監察既利用又限制，監察、行政、司法互糾制衡。宋監察制度逐漸嚴密。宋復興監察，利于吏治，但矯枉過正。南宋臺諫有名無實。遼金監察制度與宋相仿。

元軍政監三權并立、三院合一，行政監察制度發展到一個新階段。“元朝御史臺地位更高，對臺端的選授更加重視。”［9］元實行臺官自選制度。元行臺“內道八隸御史臺，江南十道隸江南行臺，陜西四道隸陜西行臺”［10］，“三臺一道”構成元監察格局。

（四）明清行政監察制度

明代行政監察體制臻于嚴密。

明太祖罷御史臺，更置都察院。監察御史，乃專職監察官，“主察糾內外百司之官邪”［9］，“事得專達，都御史不得預知也”［9］。“左都御史與六部尚書并為七卿”［9］，“糾劾百司，提督各道，為天子耳目風紀之司”［9］。明還產生了一個新的監察系統——六科給事中，權責是：“掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事”［9］，品卑權重。

清雍正科道合并。同時實行密折言事制度。

明地方按察使、巡按、巡撫、總督既相互牽制，又相互重疊，構成一個相當龐大的地方行政監察系統。清基本沿明制。

中國古代監察制度自秦至清逐步完備，與中央集權進程同步。在演變中，皇權逐步加大對監察機構控制與監察機構不斷完善成為發展的總趨勢。

二、中國古代行政監察制度的歷史特征

（一）監察漸與行政分離

中國古代監察制度重視監察機構的設置，將之置于與行政機構并列的位置。在歷史演進中，監察機構的體系越來越嚴密，相對于行政機構的獨立性也越來越大。

秦代御史大夫掌管監察。地位僅次于丞相，位列三公。秦初創監察制度，御史大夫兼職監察，組織機構尚不健全。漢承秦制，御史大夫職掌監察，受丞相統制，職權行使尚缺乏獨立性。東漢御史臺建立和御史中丞制實行，標志著我國古代專門監察機構的確立，呈現出監察與行政分離趨勢。我國古代監察機構步入專職化發展道路，但仍是相對獨立行使監察權。

魏晉御史臺完全從行政系統分離出來，成為皇帝直接掌握的獨立監察機構。東晉廢置司隸校尉，實現了中央監察機構的初步統一。此外，言諫組織獨立存在，直接對皇帝負責。

隋專設三臺監察。唐監察與行政分離傾向明顯，監察體制臻于完善，監察機構更加健全。

明監察制度從行政分離趨勢更為加強，行權進一步獨立。明監察機構專業化、專門化程度更高。從閣部到地方，形成了一個組織嚴密、機構龐大的獨立監察系統。清都察院成了皇權控制下的空前統一的專業化監察機構，成為我國古代監察制度史上最高、最后的監察組織形式。

中國古代監察與行政的關系，是由混淆到分離，并逐步獨立的過程。古代行政監察目的是為了維護君權。因此為了有效地監督百官，封建統治者在機構設置上，實行獨立建制。但是，監察機關的獨立是相對的。在封建制度下，監察獨立難以實現。

（二）職權范圍逐步擴大

中國古代行政監察職權范圍逐步擴大。漢代，監察范圍主要限于中央官員和地方州郡長吏，且只能上奏或呈報丞相、州部長吏查處，無權自行處置。唐代一臺三院制，監察范圍幾乎無所不及，監察對象除官員外，還指向皇帝。此外，六察官的出現，以及御史中丞參與重大案件審理都表明其監察權力空前滲透。明代，監察機關權力高度膨脹，無所不察、無人不糾。都察院權力之廣泛和監察對象之擴大都超過前代。明監察權限擴大表現在：第一，監察權廣泛滲透。第二，法定人事黜免權增大。第三，廠衛制出現，表明專制集權的極端發展與腐敗。

中國古代監察機構職權涉及察德、察政、察能，主要有以下方面：

第一，監察百官行為。首先是對中央政府官員的監察。主要方式是御史察舉非法，行使彈劾權。其次是對地方官吏的監察。主要懲處徇私枉法、瀆職失職、貪污受賄及地方分裂勢力。

第二，監察各部公務。秦漢已明確規定御史府任務之一是受理公卿奏事，查劾違失。從唐朝開始，監察機構負責對中央六部政務進行全面監察。唐設六察官，明置六科給事中稽察六部百司。

第三，監察司法活動。一方面是御史大夫可奏請并主持制定、修改法規。另一方面是監督司法審判，“典正法度”，直接參加對重大案件的審理。秦御史有權“治大獄”。唐“三司推事”。明實行“三法司會審”與“九卿會審”，進一步提高司法權。

此外，監察還具有舉賢職能。“察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時引用”。

（三）監察法規日趨完善

注重監察立法，是中國古代監察制度的重要特征。歷代政府重視監察法規建設，堅持依法監察，監察法規逐步完善。

《秦律》已含有監察法規的成分。漢惠帝制定《御史巡察諸郡九條》，簡稱《監御史九條》，是我國第一部正式頒行的專門監察法規。漢武帝建刺史制時制定《刺史察舉六條》，規定“六條問事”，成為刺史行使職權的法律依據與考核刺史政績的標準，為歷代承襲。魏頒行《六察》，規定監察官不僅擁有彈劾權，同時擁有舉薦權。《隋律》、《唐律》保留了監察立法的根本原則。唐制定了專門的行政法典《唐六典》，為依法監察提供了法律依據。頒行了單項監察法規《六察州郡》（《六察法》），對御史巡察范圍、內容及程序都作了詳細規定。宋遼金監察法令完備，制定對監察官員專門的考察法規，如《諸路監司互察法》、《監察御史失察法》、《監察御史黜陟格》等。元代制定了《設立憲臺格例》，后又制定《察司體察條例》、《行臺體察等例》、《察司合察事理》、《廉訪司合行條例》等。監察立法漸趨完備。明代對監察法規也高度重視。朱元璋創立的《風憲總例》，是比較完備、系統的監察法規，對監察官員地位、選用、職權等方面作了具體規定。后修改頒布《憲綱》等。清代更加重視監察立法，制定了單獨的監察法規。乾隆頒行《都察院則例》，光緒刪定《欽定臺規》。《欽定臺規》共四十二卷，八大門類，是我國監察制度史上第一部以皇帝名義頒布的單行監察法規，也是我國古代監察法中最完整系統的一部監察法規，全面規定了監察組織性質、地位、職權、責任以及對監察組織的管理，體系之完備、內容之廣泛，為世界上任何一個國家的古代監察法規所不及。監察全面走上法制的軌道。

（四）極端重視地方監察

為防止地方分離，整肅吏治，歷代統治者都重視中央對地方監察。以常駐為主要形式，并輔以不定期的或定期的巡按制。

秦以監御史對地方進行監察。漢沿秦制，設監御史或丞相史為地方監察官，其職與秦相同。西漢刺史的設置，是地方監察體制完備的標志。唐地方監察體制設監察御史和道巡按御史。宋設立監司、監州，監控地方。元行臺是地方行政監察制度的一個創舉。行臺擔負著對各級地方官吏進行監察的職責。明基本是都御史統領各道監察御史，同時專設按察使，特設總督、巡撫監察地方官員。明巡按、按察司、督撫地方監察的三個層次既相互分工又相互重疊，構成了一個龐大的地方行政監察網絡。清地方行政監察，一方面在全國置十五道監察御史，另一方面，設都御史統轄省按察使，從而鞏固皇權統治。

（五）以卑察尊成為定制

以卑察尊是古代監察制度的一大特點。古代監察官員品秩普遍較低。監察御史作為風紀之官，品秩雖低，權勢卻十分顯赫，甚至享有“便宜從事”和“風聞奏事”的特權。此風唐宋尤盛，清遺風仍存。清臺規亦有“即所奏涉虛，亦不坐罪”的規定。明六科給事中稽察六部更是以小制大。

在宗法社會，以卑察尊總要受到等級制度的影響，為確保監察權威，歷朝都有意抬高監察官員的社會地位，優隆禮遇監察官員。監察官員位卑權重，是歷代王朝的苦心設計。位卑，才能無所顧忌，銳意進取，亦便于控制，且不易干涉地方政府的事務。權重才能有效實現監察職能，履行監察職責，發揮監察作用。“大小相制，內外相維。”位卑、命尊、權重、賞厚。晉升從優，出將入相。“秩卑而賞厚，咸勸功樂進。”可為匠心獨運。

此外，中國古代監察制度還有一個顯著特點，就是監察系統也受到很大的制約。這種制約主要來自君權。

中國古代監察功能發揮受到皇權極大制約。專制時代，凡事一斷于上，由此決定了古代監察制度對皇權的依賴性，這是最大的弊端。古代監察制度依賴皇權主要表現在：第一，監察系統完善與否取決于皇帝的決策。第二，監察權行使需要皇帝的保護。第三，皇帝擁有對監察的最后決定權。第四，監察官員互相牽制。皇權附屬本質決定了它的作用與皇帝品行密切相關。

三、中國古代行政監察制度的歷史啟示

（一）機構設置方面

監察機構獨立設置、獨立行使職權是中國古代行政監察制度最主要的特征，對于今天完善行政監督體制、提高行政監督效能、建設行政監督文明有一定參考。

有效行政監督，首先必須保證行政監督權威，這不僅需要行政監督機構獨立設置，更需要行政監督機構真正擁有獨立權力。行政監督機構獨立設置并擁有獨立權力是行政監督的基本條件。在中央，不一定讓行政監督機構完全從行政系統分離出來，如元御史臺與省、院三權分制，明都察院與部權并重，但必須給行政監督機構以足夠重視，賦予行政監督機構以獨立權力。在地方，可以考慮讓行政監督機構完全從行政系統分離出來，實行行政二分制度。行政監督機構獨立設置，不隸屬于本級政府而直接受上級政府與監督機構領導，獨立、有效地行使監督權。

（二）職權范圍方面

中國古代行政監察職權范圍逐步擴大說明行政監察日益受到重視，雖時代不同，但秉公執法、整肅吏治、懲處行政腐敗，仍是義不容辭、當仁不讓的天職。

今天，行政、立法、司法分工明顯，行政監督不應該再過多涉及司法活動，但中國古代監察機構察德、察能、察政、舉薦、倡廉的職能，在當代猶未過時，仍需發揚光大，并賦予新的時代含義與形式。當代中國政府要進一步捍衛行政監督的使命，利用行政監督機構有效監督與評價行政機構和公務員的德、能、勤、績、廉，發現、推薦人才與倡導良好行政風氣、社會風氣，促進行政文明、社會文明，全面建設民主政府、服務政府與效能政府。

（三）立法方面

注重監察立法，適時完善法律法規，依法規范監察行為，使行政監察有的放矢、有章可循，為發揮行政監察作用奠定基礎，亦為現在行政監督提供了借鑒。

重視與完善監察立法明確了監察范圍、對象與程序，同時也規范了監察機關行為，使監察機關與監察人員有法可依，依法監察。在當今法治社會，進行行政監督，提高行政監督效能更應該重視監督立法，建立、健全行政監督立法體系，通過嚴格監督立法，明確行政監督基本要求并規范、約束監督者監督行為，防止監督無所適從與監督腐敗，保證監督有效與監督公正。我國行政監督立法還很不完善，嚴重制約行政監督。雖然已頒布了《行政監察法》、《審計法》，但需及時進行調整、修改，同時頒布一部完整的《行政監督法》，規范與指導行政監督。

（四）地方監察方面

中國古代都相當重視地方行政監察，通過立法方式與制度建設給予地方行政監察機構與行政監察官員以極大的行政監察權力，保證監察的正常與有效進行。

監察組織獨立，有權力制約地方行政長官，從而能夠震懾地方大員，使之不敢為所欲為。現在中國地方監督狀況堪憂，許多腐敗大案、要案都不是由地方監督機構而是由中央監督機構首先或主動發現、查處的，這個情況發人深省。主要原因是地方監督機構隸屬于本級政府，沒有必要、獨立的監督權威，束手束腳、瞻前顧后，不能亦不敢進行監督，使地方監督有名無實，因此，提高地方監督效能，必須借鑒古代成功經驗，改革現有體制，實行地方監督的垂直領導體制，賦予地方行政監督機構應有的監督權威。同時完善行政巡示制度。

（五）人員選拔方面

中國古代重視監察官員的選拔、考核、獎懲與管理，有嚴格的標準與制度，這對于提高監察效能、規范監察秩序、優化監察環境、克服監察腐敗意義重大。

全面實現現代化，建設中國特色社會主義，對行政監督進而對行政監督者素質、作風與能力以及管理提出更高的要求。中國古代選拔監察官員條件苛刻，注重從思想品德、氣質性格、學問知識與實際能力等方面全面考慮，同時對監察官員有明確的考核標準、詳細的獎懲規定與制度化的嚴格管理，這些都對今天行政監督有重要參考與借鑒。

中國古代監察制度獨立性與依附性、有效性與虛置性、法治性與人治性、進步性與局限性、建設性和破壞性源于其固有本質。我們應該以科學發展觀為指導，歷史地考察與繼承這份文化遺產，借以完善中國特色社會主義行政監督制度，建設社會主義行政監督文明，為社會主義建設提供行政監督支持。

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K2

A

1007－905X（2011）03－0194－03

2011-03-05

1.林志強（1967— ），男，山東青島人，青島農業大學人文社科學院副教授；2.張旭日（1963— ），男，山東青島人，青島農業大學人文社科學院副教授。

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）