建構、完善和發展我國行政檢察制度

肖金明

建構、完善和發展我國行政檢察制度

肖金明

在我國，長期存在檢察權是否行政權的爭議，與此關聯的問題很多，包括檢察權權能及其轉型、檢察機關在國家政權體系中的位置、審判獨立與檢察獨立的根據等。如果將檢察權定性為行政權，檢察權屬于行政權的一部分，那就不僅要改變現行的“一府兩院”體制，還會將檢察權能局限在偵查、公訴等狹小的范圍內，從而基本喪失檢察機關的法律監督職能，縮減檢察權的本來意義?；謴蜋z察權固有的憲法地位和完整的法律監督效能，需要在憲法確立的“一府兩院”體制中改善和舒緩檢察權與審判權的關系，加強和緊密檢察權與行政權的關系，逐步形成具有體系性和完整性的檢察監督制度。完善和發展行政檢察制度是完善我國檢察制度的重大命題，需要重新闡釋行政檢察的概念和擴展行政檢察的內涵，加快《檢察院組織法》、《行政訴訟法》等法律的修改并制定《行政檢察法》，確立行政檢察的基本原則和形成行政檢察基本制度，逐步實現行政檢察制度化、法律化。

一、行政檢察制度及其理論、法律和現實基礎

在法學界和法律實務界，行政檢察有廣義和狹義的說法，但不存在明確的行政檢察概念。狹義的行政檢察主要出現在“民事行政檢察”的語境中，是指人民檢察院依法對行政訴訟行為所實施的監督，即通過抗訴、參加訴訟、支持訴訟等方式，對行政審判行為合法性、行政訴訟當事人訴訟行為合法性、行政裁判的合法性、被訴具體行政行為合法性等實施監督。狹義行政檢察概念是目前比較通行的行政檢察概念，它將行政檢察限定在行政訴訟檢察監督意義上，將行政檢察局限于訴訟領域，視其為與刑事訴訟檢察、民事訴訟檢察并列的三大訴訟監督領域之一，這就大大限制了行政檢察的外延和形式。廣義的行政檢察除包含狹義的行政檢察外，還包括人民檢察院查處國家行政機關及其工作人員的貪污、受賄、瀆職等犯罪行為所直接實施的監督，人民檢察院對勞動教養場所依法進行的法律監督工作，等等。廣義的概念將行政檢察與檢察機關的廣泛職能聯系起來，將檢察職能本身和檢察職能產生的效果混淆起來，如同混同法院裁判糾紛的職能和裁判糾紛所產生的效應一樣①。檢察機關通過履行特定犯罪偵查、刑事公訴等職能能夠產生監督和制約行政機關及其工作人員權力行為的效果，但反瀆職、反貪賄等職務犯罪偵查以及刑事公訴活動本身不屬于法律監督。行政檢察又稱行政檢察監督，其內涵和外延遠遠超出了“民事行政檢察”的語境，應當包括廣義行政檢察中檢察機關對監獄、勞動教養等場所依法進行的法律監督，但不應當包括反瀆職、反貪賄犯罪偵查及刑事公訴活動等。當然，即使廣義的行政檢察概念，其內涵也沒有包括行政檢察的全部，甚至沒有將行政檢察的主要方面包括進來。

一般說來，行政檢察具有如下法律監督屬性：一是行政檢察監督作為檢察機關法律監督的重要組成部分，在性質上是對公權力的監督，監督對象是行政訴訟活動；二是行政檢察監督是居中監督，檢察機關代表國家行使法律監督權，在當事人之間保持客觀、中立、公正立場，不代表任何一方當事人；三是在對行政訴訟的多元化監督體系中，行政檢察監督發揮著其他監督不可替代的重要作用，與其他監督相輔相成、分工制約；四是行政檢察監督的范圍、方式和方法有待進一步探索完善，但其基本要求仍然是在法律授權范圍內對發生的違法情形或生效的錯誤裁判進行監督；五是在現行法律框架下，行政檢察監督的效力主要是依法啟動相應的法律程序、提出相應的司法建議或意見，促使人民法院啟動再審程序和糾正違法情形，既不代行審判權，也不代行行政權；六是行政檢察監督的基本目標是通過依法監督糾正訴訟違法和裁判不公問題，維護司法公正，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。上述法律監督屬性同時也是民事檢察的基本屬性②。這實際上意味著檢察機關總體上對行政檢察持有狹義觀念，并與民事檢察相并列，基本屬于訴訟監督范疇。盡管檢察系統民事行政檢察工作越來越受重視，各地在法律監督實踐中有多樣性創新，并謹慎地展開對部分行政執法領域的法律監督工作，并且為適應民事行政檢察新形勢的需要，不少地方檢察機關進行了內部職能分離、檢察體制改革③，但依據筆者對于行政檢察概念的理解，實際上除了嘗試性的監督行政執法外，目前由檢察機關的民事行政檢察機構承擔的行政檢察工作并非真正意義上的行政檢察?；蛘哒f，目前檢察機關在行政訴訟中的監督不屬于嚴格意義上的行政檢察監督。行政檢察主要是指檢察機關面向行政決策、行政執法等政府及其部門的行政活動展開的監督，實踐中檢察機關在行政訴訟中進行的監督主要屬于訴訟監督范疇，它與刑事、民事訴訟中的監督在性質上更具相近性，其監督目的、對象、方式并無太大區別。訴訟監督的目的是面向審判促進法院公正司法，而行政檢察的目的是面向行政促使政府保持建設法治政府的自覺性，嚴格依法行政。人民檢察院應當分設訴訟檢察機構和行政檢察機構，也就是將司法檢察機構與行政檢察機構并立，目前的民事行政檢察工作應當主要由司法檢察機構（或者稱為訴訟檢察機構）具體負責，而新設立的行政檢察機構主要承擔對行政領域的法律監督職能④。

行政檢察屬于法律監督范疇，其內涵是對行政決策、行政執行等領域的行政行為實施監督。就行政檢察的外延而言，需要說明的是：第一，檢察機關對行政訴訟的監督可以有兩個面向。一是面向法院行政審判工作，目標是促進公正司法，這屬于訴訟檢察監督范疇，并非嚴格意義上的行政檢察；二是面向行政機關即行政訴訟的被告，監督行政機關正確應訴和履行職責，這是對行政執法監督的延伸，可以將其納入訴訟檢察監督工作范圍，也可以將其歸于行政檢察監督行列，但其本質上屬于行政檢察的范疇。第二，檢察機關面向法院行政判決執行實施的監督，是檢察監督應當拓展的重要領域。從目前的執行體制來看，對民事判決和行政判決執行的監督屬于訴訟檢察監督或者司法檢察監督的范疇。但實際上，法院所有判決，無論民事、行政還是刑事判決，性質并無太多差別。從判決執行的性質來看，對民事、行政判決的執行進行的檢察監督應當屬于行政檢察的范疇，因為執行判決不過是執行法律的特殊形式而已⑤。

長期以來，圍繞檢察權定性、檢察機關定位、檢察職能定量等關涉檢察制度改革的重大理論問題存在廣泛爭論。這些爭論包括檢察權在性質上究竟是行政權、司法權、法律監督權抑或其他，檢察機關是局限于刑事司法領域加上“民事行政檢察”還是定位于國家憲政機關，或者換言之，檢察機關主要是公檢法司（政法部門）的一個鏈條，還是負有國家法律監督職能的憲法部門，檢察職能是僅限于刑事偵查、公訴職能加上訴訟監督職能還是以法律監督職能為主而以檢察執法職能為輔。學術界和法律實務界在檢察理論上的爭論，尤其是對檢察權能的構想在一定程度上影響著我國檢察制度變革和檢察體制改革的走向和具體進程。在檢察理論研究中主要有兩種理論假設：一些學者基于典型的西方三權分立模式來描述和定性檢察權，這些學者并不承認檢察權是一項獨立的國家權力，要么主張將其劃歸行政權，要么將其歸入司法權，其中主導性的觀點是將檢察權歸屬于行政權，并由此否定其法律監督職能、質疑中國的現行檢察體制，希望能夠按照權力分立制衡理論重構檢察制度⑥；另一些學者則基于典型的列寧一般監督權理論描述和定性檢察權，主張檢察機關履行一般監督職能，其中包括對司法、執法和部分立法的監督，還包括對公民個體和組織守法情況的監督，由此質疑現行檢察體制，主張將檢察監督由訴訟監督恢復為一般監督權意義上的法律監督，通過擴充檢察監督職能改造我國檢察體制。

盡管在檢察理論上還存在諸多爭議，但近年隨著我國檢察理論的不斷深化，有關檢察權性質、檢察權權能、檢察機關地位等基本問題都在不同程度上獲得了理論上的說明，基本上形成了比較完整的以我國檢察制度原理為核心的檢察理論。我國檢察制度原理是人民代表大會制度原理的重要組成部分，人民代表大會制度原理構成我國基石性的國家政權理論，中國特色國家政權理論亦強調權力制約觀念和分權原則，其重要特色之一就是在人民代表大會制度體系中所確立的“一府兩院”體制，檢察機關獨立行使檢察權，履行法律監督職能實現權力制約效應，其中既包括在訴訟過程中對法院行使審判權的監督，也應當包括在行政過程中對政府及其部門行使行政權的監督。中國特色國家政權理論和檢察理論、人民代表大會制度原理和檢察制度原理，構成了我國行政檢察制度的理論基礎。

從現行憲法的有關規定看，確立和完善行政檢察制度符合憲法對國家權力體系的安排。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，并以其作為一元化的權力基礎，分別派生出行政、審判和檢察等權力分支，其中檢察機關的職能定位即是法律監督。近十幾年，在不斷推進的司法體制改革過程中，檢察機關自我定位不斷做出調整，但仍然遠離人們對回歸憲法、恢復檢察機關憲政地位的期待。從理論上講，檢察機關是與憲法意義上的行政機關、審判機關相平行的權力分支，檢察機關存在的意義不應該僅僅局限于刑事司法領域或者局限于訴訟監督領域，而應當將監督的重點適當轉向最活躍同時也最容易違法濫用權力的行政領域，并與人大監督、公眾監督、新聞監督以及法院審查等相配合，形成制約行政權的合力。

檢察權能轉型是我國檢察制度改革的必然趨勢。檢察權能轉型重在重組和優化檢察職能結構，完善和充實檢察職能體系。轉型后的檢察權能應當區分檢察執法與檢察監督兩類職能⑦。檢察執法是刑事執法鏈條上的一個環節，包括反貪污賄賂和反瀆職犯罪偵查、批準逮捕、刑事公訴等，通常情形下，無論少了哪一個環節，都將破壞刑事執法的完整性和法治程度；檢察監督是憲法賦予檢察機關的基本職能，它是一項獨立的國家職能。檢察執法主要是針對個人的，包括具有法定身份的個人，檢察執法的對象是犯罪嫌疑人；檢察監督則主要是針對組織的，針對行政機關和審判機關。實踐中將職務犯罪立案偵查、批捕、刑事公訴等檢察執法活動視為檢察監督手段的看法和做法，就是混同了兩類不同的檢察職能。檢察權能轉型需要與相關立法同行，修改相關法律，與憲法的精神和基本規范看齊，改變目前由于受限于1979年的《人民檢察院組織法》，檢察監督職能僅限于訴訟監督的局面。

近年，檢察機關基本上沒有超越現行《人民檢察院組織法》關于檢察機關的職能范圍，對行政檢察監督的界定總體上沒有突破“民事行政檢察”的語境。檢察機關作為國家法律監督機關，依法對刑事訴訟、民事審判、行政訴訟活動實行法律監督，是我國檢察制度的重要特色。民事行政檢察工作的基本職責是對民事審判、行政訴訟活動進行法律監督⑧。盡管檢察機關對行政檢察保持審慎態度，但一些地方檢察機關通過多種途徑獲取信息并展開對行政執法的監督，構成了“強化法律監督，促進依法行政”的新生局面。這些創新性的法律監督主要面向環境執法、國土資源執法、規劃執法、安全生產執法、食品安全執法等領域，收到了非常好的檢察監督效果，體現了法律效果和社會效果的統一。但也有人對檢察機關的此類檢察監督實踐持有不同看法，認為面向行政執法的檢察監督缺乏法律依據，根據媒體報道、社會輿論獲取信息展開行政檢察監督存在泛化檢察監督的嫌疑，容易陷入“一般監督”的誤區。這些異議值得深思。關于行政檢察監督的范圍、檢察監督案件來源、檢察監督程序等需要一定的規范，但不能否定檢察監督實踐中的這些做法所代表的行政檢察發展的方向。盡管行政檢察理論研究比較薄弱，行政檢察制度化程度很低，但毫無疑問，司法與行政交叉銜接領域的行政檢察實踐，以及近年地方檢察機關嘗試開展的面向國土資源、環境、規劃等領域行政執法的檢察監督，這些都構成了完善和發展行政檢察制度的現實基礎。

我國檢察制度改革應當以檢察職能的重新定位和優化組合為重點，以檢察機關及其職能回歸憲法為根本，以建構、完善和發展行政檢察制度為關鍵。理論指向、憲法規范和實踐需求綜合框定了檢察制度改革的基本取向，建構、完善和發展行政檢察制度應當成為未來我國檢察制度改革的主線。根據我國檢察制度原理和憲法的有關規定，有必要盡快修改《人民檢察院組織法》，區分檢察機關的檢察執法職能和檢察監督職能，并總結我國行政檢察制度創新和實踐經驗，明確行政檢察的概念、內涵和外延，適時制定行政檢察法，健全檢察機關的法律監督職能，完善中國特色的檢察制度。

二、通過行政檢察立法推進行政檢察制度化

建構、完善和發展行政檢察制度，需要推進行政檢察立法工作。行政檢察需要法律支持，包括組織法和行為法的支持。目前訴訟檢察制度尚不完備，需要進一步完善三大訴訟法，明確訴訟監督的具體權限、程序、方式等。與訴訟檢察相比較，行政檢察制度化程度更低。加快出臺和完善相關法律、確立完整的行政檢察制度是一項迫切的任務。首先需要盡快修改《人民檢察院組織法》。《人民檢察院組織法》決定著檢察機關的職能定位和權限，修改組織法就需要擴展檢察監督范圍，明確行政檢察監督的權能，使《人民檢察院組織法》對檢察職能與權責的規定回歸到憲法規范上，以體現檢察機關作為法律監督機關的憲法地位。其次要適時制定《行政檢察法》，使《行政檢察法》與《行政訴訟法》并列面向政府及其部門⑨。與《人民檢察院組織法》更多地關注檢察組織、編制、職能等不同，《行政檢察法》屬于行為法范疇，它更多地關注檢察監督行為的范圍、方式、程序等。制定與《行政訴訟法》具有同樣意義的《行政檢察法》，通過專門立法確立行政檢察監督的原則、范圍、程序、方式等，規定行政檢察的具體行為邊界和行為方式，為行政檢察監督提供法律依據和保障，使檢察機關超越訴訟程序進入行政程序實施對行政決策、行政執法的監督，改變檢察院訴訟檢察監督的單一角色，使檢察權與行政權的監督與被監督關系進一步制度化、法律化。

建構、完善和發展行政檢察制度，需要通過行政檢察立法確立適度檢察原則和獨立檢察原則。行政檢察應當將能動主義和相對節制主義相結合，確立適度檢察原則。有學者主張，檢察機關在違憲審查領域應當占有一席之地，使其成為真正的護憲機關。從長遠來看，檢察機關可能是比較合適的違憲審查啟動機關，這樣可以更充分地體現法律監督機關和護憲機關的憲法地位。但從近前看，逐步完善行政檢察制度，根據經驗和規律逐步實現檢察制度憲政化，不斷推進行政檢察工作，可以更好地獲得憲政成效；貫徹行政檢察適度原則，可以借鑒行政訴訟的做法，以合法性監督為主，以合理性監督為輔。行政管理有其自身規律，行政執法須有足夠的裁量空間，保持對行政執法監督的合理程度，就是要求行政檢察工作尊重行政管理規律，尊重行政執法上的裁量權，避免形成對行政的干預。貫徹行政檢察適度原則，還意味著行政檢察必須適時而行。行政檢察監督必須確定時空界限，行政檢察監督包括事前、事中和事后監督，但通常不能介入行政過程中，應以事后監督為主，行政檢察監督不能替代行政，不能直接撤銷或者變更行政機關的決定。獨立行使行政檢察權是憲法明確規定的原則，行政檢察貫徹獨立原則，意味著行政檢察機關針對政府行政部門實施行政檢察時必須保持相應的獨立性。

建構、完善和發展行政檢察制度，需要逐步擴大行政檢察監督對象和范圍?！缎姓z察法》與《行政訴訟法》應當屬于同性質、同位階并同屬建構與行政機關關系的法律，行政訴訟制度建設的經驗值得行政檢察立法借鑒?！缎姓z察法》確定的監督范圍應當首先聚集在一些重要的執法領域，避免面面俱到。此外，行政檢察還應當面向行政決策領域，推動行政檢察向行政決策領域的擴展是行政檢察制度發展的重要方向。目前嘗試性的行政檢察主要面向行政執法領域，就檢察機關肩負的通過法律監督維護法制統一的使命而言，檢察監督更應當關注包括行政立法在內的抽象行政，或者說更應當側重于行政決策領域。面對土政策、土辦法盛行以及“上有政策、下有對策”的現實，檢察機關應當在行政決策領域有所作為，對行政決策行為和行政規范性文件實施監督?！读⒎ǚā返认嚓P法律只是規定了最高人民檢察院對行政法規的提議審查權，對于行政規章、行政規范性文件等的審查尚缺乏規定。就行政檢察而論，當檢察機關發現行政規章、行政規范性文件與法律、法規相抵觸或者相互之間存在矛盾和沖突的時候，可以通過檢察建議的方式向有關機關提出，建議其撤銷或者加以修改。

建構、完善和發展行政檢察制度，需要創新行政檢察方式，完善行政檢察建議制度和行政公訴制度。行政檢察建議是行政檢察監督最主要的方式⑩。作為面向行政權的行政檢察的主要應用方式，檢察建議的范圍應當擴大，不是附帶性地根據案件預防的需要而發出檢察建議，而是更加主動地成為監督行政決策和行政執法的主要方式。目前行政檢察建議受到行政執法部門的重視，這在一定程度上和行政檢察監督與反貪、反瀆職犯罪等檢察執法同屬于檢察院有關，檢察執法無形中為行政檢察監督提供了助力，保障了行政檢察建議的效力。但從長遠著眼，需要加強相關制度建設，完善行政檢察建議程序，賦予行政檢察建議法律效力，增強行政檢察建議的強制性和對行政檢察對象的約束力。行政檢察對象應當慎重對待行政檢察建議，在法定期限內通過一定形式對行政檢察建議作出反饋。應當將行政檢察建議的強制性建立在與其他制度的關聯上，凡消極對待行政檢察建議的，檢察機關可以通過上級檢察機關向行政檢察對象的上級機關通報行政檢察情況，也可以向行政監察機關提出處理建議，還可以向人大提交行政檢察工作專門報告。當然，檢察機關在行政檢察建議無效的情況下也可以選擇向法院提起行政公訴。保持與人大有關部門、上級行政機關、行政監察機關以及法院的協調是增強行政檢察建議效力的重要保障。行政公訴也應當成為行政檢察監督的重要方式。檢察機關是維護國家和社會公益的合適代表，通過行政公訴制度的構建，使檢察機關能夠更加積極主動地對行政權進行監督，成為檢察機關監督行政的最有力的手段。行政公訴制度應當重點解決檢察機關在行政公訴中的地位、檢察機關參與行政公訴的條件和范圍、檢察機關在訴訟中的權利義務等。

推進行政檢察工作，需要建立和健全檢察機關與人大、政府及其部門的關聯機制，尤其需要建立檢察機關與政府法制、行政監察等部門的聯動機制，并形成檢察監督與檢察執法的協調機制。

完善和發展行政檢察制度，推進行政檢察監督工作，還需要加強行政檢察隊伍建設，造就一大批行政檢察專業人才以適應行政檢察工作的需求。從事行政檢察監督工作，既要懂得行政權的特性和行政管理規律，又要具備行政法專業素養。檢察院對法院和審判工作相對比較了解，檢察官熟悉訴訟活動、訴訟規律，具備訴訟檢察監督所需要的專業知識和能力。對比而言，檢察官對行政領域和行政管理工作不夠熟悉，相關專業要求也不完全具備，這是推進行政檢察監督工作的主要障礙之一。行政檢察隊伍建設既有數量和規模問題，更有質量和素養問題。只有適度擴充行政檢察隊伍，充實適合行政檢察工作需要的專業人才，加強對行政檢察人員的專業培訓，才能有效推進行政檢察工作，保證行政檢察制度的正常運行。

三、結語

2010年8月27日，溫家寶總理在全國依法行政工作會議上將依法行政視為現代政治文明的重要標志并指出：貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。講話立意很高并且內容豐富，涵蓋了依法行政的主要方面，包括加強政府立法和制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格依法辦事、全面推進政務公開、健全行政監督體系和問責制度。當然也有一點缺憾，講話沒有提及檢察機關法律監督對政府依法行政的意義。講話在強調健全行政監督體系和問責制度時指出：在長期實踐中，我們已經形成了一套比較完善的監督體系，包括人大及其常委會的監督、政協的民主監督，人民法院依法實施的監督，政府系統內部的層級監督和專門監督，以及新聞輿論監督、人民群眾監督等社會監督。講話還指出：行政訴訟是人民群眾監督政府的一種重要形式。在行政訴訟中，政府和原告是平等的法律主體。各級政府和工作人員特別是領導干部，一定要擺正位置，尊重法律、尊重當事人，尊重并自覺履行人民法院的判決和裁定。從我國的政權體制和職能體系來看，人大立法與監督、法院行政審判和檢察院法律監督，對于政府依法行政都具有重要意義。隨后國務院頒布的《關于加強法治政府建設的意見》在“強化監督與問責”部分要求各級人民政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會的監督、政協的民主監督和人民法院依法實施的監督。在“依法化解社會矛盾糾紛”部分要求做好行政應訴工作，要尊重并自覺履行人民法院的生效判決、裁定，認真對待人民法院的司法建議。但遺憾的是，《意見》沒有使用“司法監督”這一傳統概念，而是以人民法院監督替代了司法監督，甚至通篇沒有提及檢察機關及其作用。如前所述，盡管現行《憲法》明確規定檢察機關是法律監督機關，其行使檢察權主要履行法律監督職能，但是由于1979年《人民檢察組織法》的限制，檢察機關的職能被限縮在有限的范圍內，長期以來使人們形成了檢察機關就是刑事執法機關的印象和觀念，專門負責經濟犯罪偵查、瀆職犯罪偵查和刑事公訴，是一個主要與公安、法院打交道而基本上與政府無關的機關。憲法賦予檢察機關的法律監督職能逐漸萎縮，難以在促進政府依法行政方面發揮作用。建構、完善和發展行政監察制度，逐步加強對行政決策和執法的法律監督，既是完善中國特色檢察制度的需要，也是進一步加強法治政府建設的需要。

注釋：

①有一種觀點認為，人民法院是監督行政行為的機關，將監督行政視為法院的基本職能。這種觀點實際上混淆了法院的職能與其職能效應的關系。裁判糾紛是法院的基本職能，通過行使審判權公正裁判行政糾紛，能夠產生督促行政機關依法行政和救濟公民權利的雙重效應。但毫無疑問，法院本質上是審判機關而非監督機關，其職能在于裁判而非監督。

②⑧參見曹建明：《堅持法律監督屬性，準確把握工作規律努力 實現民事行政檢察工作跨越式發展》，2010年7月21日在全國檢察機關第二次民事行政檢察工作會議上的講話。

③比如，逐步實行民事檢察與行政檢察分離，設立民事行政一處、二處，其中一處負責民事檢察工作，二處負責行政檢察工作。由于民行一處規模相對較大、案子較多，民行二處規模相對較小，案子比較少，大部分地方的民行二處也承擔著一部分民事檢察工作；又比如，有些地方直接設立民事檢察機構和行政檢察機構，行政檢察機構除承擔對行政審判的監督外還嘗試性地面向行政執法活動展開監督。④唐光誠：《人民檢察院應當設置專門的行政檢察機構》，《法治論叢（上海政法學院學報）》2009年第3期。

⑤關于執行權的性質，學界有較多的討論，主要有行政權說、司法權說、雙重屬性說等觀點。其中對于民事執行是否進行檢察監督在訴訟監督的語境下也是存有疑問的，因為我國當前的《民事訴訟法》僅規定了人民檢察院對民事審判活動進行監督，而民事執行是否包括在民事審判的范圍之內同樣存有疑問。假如對法院判決執行權重新作出安排，像有些學者主張的那樣，將民事行政判決執行權劃歸司法行政部門，那么法院判決的執行將和法律法規的執行一樣，屬于行政檢察的范圍。

⑥在國家政權體系中，以西方三權分立理論作為分析工具，國家權力可以劃分為立法權、行政權、司法權等，但如果按照事物的本質和特性進行分析，任何權力都可以被劃入決策、執行和監督三種權力類別，某項權力可能具有三項權力特征，但在性質上要么應當歸屬于決策權，要么應當歸屬于執行權，要么應當歸屬于監督權。

⑦肖金明：《論檢察權能及其轉型》，《法學論壇》2009年第6期。

⑨也有人主張制定一部與人大監督法相并列、與檢察院組織法相照應、與三大訴訟法相協調的統一檢察監督法，包括規范檢察機關所有的法律監督行為，即刑事訴訟中的檢察監督、民事訴訟中的檢察監督、行政訴訟中的檢察監督、執行程序中的檢察監督以及其他領域的檢察監督。來自訴訟法學界和檢務界的立法主張沒有給予行政檢察以獨立的地位，至多包含在“其他領域中的檢察監督”中，難以體現行政檢察監督的地位和意義。

⑩實踐中的檢察監督方式表現各異，但大部分方式實際上都可以歸屬檢察建議的范疇。比如，檢察機關以法律監督者的身份，運用行政檢察建議督促負有行政職責而不作為的有關監管部門依法提起民事訴訟（督促訴訟），保護國家和社會公共利益。有人認為督促訴訟是檢察監督的重要方式，將檢察建議與督促訴訟作為兩種不同的檢察監督方式加以區分。實際上，完全可以將督促訴訟作為檢察建議的內容而不單獨作為檢察監督方式。分配，也關涉實踐中兩權力如何在憲法與法律框架內運行，從而完成國家任務、維護正義、保護公民基本權利的問題。我國實踐發展要求進一步深化國家權力理論，厘清各種國家權力的性質，為權力運行提供憲法理論基礎，促進維護社會安寧。

注釋：

①參見董保城：《臺灣行政組織變革之發展與法制面之挑戰》，http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335581059。

②1999年8月6日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第四十一次會議通過：《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》(試行)。

③參見彭宏建：《民事執行權的性質定位與權力配置》，http://cdfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=852。

④新華社蘭州8月22日電（記者朱國亮）：為破解民事案件執行難、執行亂的困局，甘肅省人民檢察院與甘肅省高級人民法院近日會簽了一份意見，提出了多條具體措施，切實加大民事行政執行工作檢察監督力度。這份《關于民事行政執行工作檢察監督的意見》明確規定，人民檢察院認為人民法院作出的執行裁定、執行決定以及執行行為確有錯誤的，應當向同級人民法院發出檢察建議書，要求及時予以糾正；被執行人有可供執行的財產，人民法院怠于執行的，應當由同級人民檢察院向人民法院發出督促執行的檢察建議；人民檢察院對已立案審查擬提出抗訴的案件，發現執行標的涉及國家、集體或者第三人合法權益，繼續執行可能造成執行回轉困難或不能執行回轉的，可以建議人民法院暫緩對被執行財產的處分。這份意見還規定：人民檢察院在審查民事行政申訴案件中，發現執行人員有怠于執行行為的，可以建議人民法院更換辦案人；發現執行人員有違法違紀行為的，應當建議人民法院或者紀檢監察機關追究責任。原文鏈接：http://www.gglsw.cn/news/fzzx/2009-08-22/3030.html。

⑤參見青島市李滄區人民檢察院公益訴訟立法研究課題組：

《人民檢察院提起公益訴訟的立法研究》，http：//www.sdjcy.gov.cn/jcy_home/doc_detail.jsp?id=1395&colid=506。

2011-08-08

肖金明，男，山東膠南人，山東大學法學院教授、博士生導師，法學博士，研究方向為憲政制度、政府法治。