論城鄉統籌發展與農村集體經濟有效實現

韓 松

（西北政法大學 民商法學院，陜西 西安 710063）

論城鄉統籌發展與農村集體經濟有效實現

韓 松

（西北政法大學 民商法學院，陜西 西安 710063）

在城鄉二元對立的格局中，農村集體所有制是農村社會的一個標志性制度，但集體所有制和集體經濟本身并不是城鄉二元對立和形成城鄉居民收入差距的原因。在城鄉經濟一體化發展中需要否定的是限制集體經濟發展的不合理制度，而不是集體所有制和集體經濟本身。發展集體經濟是城鄉經濟一體化發展的應有之義。城鄉統籌是集體經濟發展的社會基礎，也是集體經濟發展的機遇。在這樣的社會基礎上，就必須建立促進集體經濟發展和有效實現的法律制度，其價值取向應當是：消除歧視、實現平等，破除限制、促進公平，減輕負擔、提高效率，優惠扶持、強化保障。

城鄉統籌；集體經濟；城鄉二元結構；制度價值

我國農村集體所有制經濟一直是在城鄉對立的二元社會結構下存在和發展的，農村集體所有制是城鄉二元社會結構的一個標志性的制度，那么在城鄉統籌發展中要打破二元結構，是不是就不要集體所有制、不要集體經濟呢？不僅一些人在認識上認為城鄉統籌發展集體經濟就沒有必要了，更有一些地方在城鄉統籌發展的實踐中，緊盯著農民的土地，將農民集體所有的土地變為國有土地，統籌發展的實質就是剝奪農民集體所有的土地。正如陳錫文所說：“現在很多地方打著新農村建設，打著城鄉統籌，說白了就是要那點地。但是，把社會結構破壞完了，以后真是不敢想象。”“現在合村并居，把農村的建設用地指標拿到城里來，這個勢頭很盛，理論依據就是農村的土地利用太粗放，可以把農村的土地拿到城里來用，可以提高效率。問題是，一個村莊的形成，往往都是上百年，血緣地緣關系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，沒有見到任何地方為了建設用地指標去拆農民房子并農民村莊的。所以，我說這種事情史無前例，聞所未聞。”①因此，在打破城鄉二元社會結構實現城鄉統籌發展的背景下，農村集體經濟要不要發展、如何發展就是我們研究農村集體經濟有效實現的法律制度所必須面對的問題。

一、城鄉二元社會結構下的農村集體經濟

城鄉二元結構是指在社會發展過程中城市和鄉村由于其財富積聚功能的不同所表現出的在經濟文化和社會生活的各方面的差別對立狀態。城鄉差別既有經濟的原因，也有制度的原因。城鄉差距是由于分工的不同產生的。城市是工業和商業的聚集地，工業和商業通過要素投入就能夠迅速地提高生產率；而農村經濟主要是農業經濟，農業生產率的提高受到自然力影響和制約，不像工業和商業只要增加要素投入和社會必要勞動時間就能提高效率。例如，農業生產率的提高要求增加土地面積，如果人多地少，生產率就低；農作物的生長要有自然力的作用過程，農民不可能超越自然規律增加勞動時間提高生產率；而且農業還會有不可預測的自然災害風險的影響。同時農業不僅受資源約束，也受需求約束。在需求約束下，糧食多了賣糧難，蔬菜多了賣菜難，農產品的產量越高，農民的收入反而越低。因而，農業是天然的弱勢產業。這樣，城市就具有比鄉村強大得多的財富聚集功能，從而就導致了城鄉收入的差距。因而，自從城市與鄉村分離開來，就有城鄉的收入差距上的對立。只不過在自然經濟狀態下，城市工業主要是手工作坊式的，雖然城鄉收入有差距，但是差距不大。自從工業革命以后，隨著科學技術在工業上的應用，工業生產力極大地提高，因此，城市聚集財富的能力也就迅速擴張，城鄉收入差距也就拉大了。這種由城市與鄉村產業不同決定的二者財富聚集功能不同所表現的二元對立，是自從城市與鄉村分離以來就存在的客觀現實。這在歷史上一直存在，與集體所有制經濟的建立沒有關系。只不過我國的農民集體所有制經濟是處在城鄉對立的一定歷史階段。我國農民集體所有制建立以前我國社會的城鄉二元對立是農村的地主經濟和小農經濟與城市工商業經濟的對立。我國農村的農民集體所有制建立以后，我國的城鄉二元結構就表現為集體所有制的農業經濟與城市工業和商業經濟的對立。我國農民集體所有制經濟制度的建立也是一種城鄉統籌。新中國剛建立時，我國工業基礎薄弱，為了鞏固政權就必須加速實現工業化。我們之所以在農村建立農民集體土地所有制和集體經濟組織，就是為了迅速實現國家的工業化。建立了農村集體所有制和集體經濟組織，組織農民進行集體的農業生產，對農產品實行統購統銷，從而支持城市的工業化。沒有鄉村的集體經濟，就不可能有城市工業化的物質基礎。因此，我們黨和政府實行了農村支援城市、農業支援工業的政策。這種城鄉統籌就是以農業支援工業，以鄉村支援城市，對農村和農業多取少予，以犧牲農村和農業發展加快發展城市和工業。這也加大了城鄉對立。這時候的城鄉對立不僅有歷史的原因，更有制度的因素，多取少予的政策和制度安排，加大了城鄉收入差別。在這一城鄉二元結構下，農村集體經濟的發展受到極大的限制。其表現主要有：（一）在農村實行集體所有制和集體經濟，通過統購統銷強制征收集體經濟的農產品，同時實現工農產品價格的剪刀差，掠奪農業剩余，削弱集體經濟的農業積累。（二）通過農業稅收制度增加農民稅負進行國民收入再分配，剝削農民。（三）通過戶籍制度將農民限定于集體組織，束縛在土地上，限制農民進城。（四）通過土地征收制度將農民集體所有的土地廉價征收為國有土地，滿足城市和工業的需要，限制集體土地直接通過市場配置實現其價值。（五）通過財政和金融制度調整將資金主要投入城市。而在基礎設施和教育、科技、文化、體育、醫療、養老等公共服務等方面則把農村排除在外，基本不向農村投入或者投入很少。正是這種對農村多取少予的城鄉不平等政策，使農村集體經濟的發展受到很大的限制，加劇了歷史性存在的城鄉差別。

二、城鄉統籌發展與農村集體經濟

在改革開放以后雖然對城鄉二元結構的政策也做了一定的改革和調整，但二元結構的基本格局沒有變，而且隨著城市的快速發展，城鄉差距進一步拉大，城鄉居民的收入差別幾乎成為世界第一。不僅農村發展落后，而且這樣一種格局也制約著城市的進一步發展。農村落后，農民收入低下、內需市場就起不來，主要靠外向市場。在世界性金融危機的沖擊下，中國經濟的問題，城鄉不能協調發展的問題，就明顯暴露出來。從政治而言，城鄉差距過大，社會發展不協調，直接危及社會穩定。科學發展觀，就是要實現人的全面發展，人的全面發展就不只是讓一部分人先富起來的問題，而是要讓全體人民都得到發展，就必然要求城鄉統籌發展，而且我國的經濟發展已經處在了工業化中期發展階段，在客觀上也具備了工業反哺農業的條件，因此，中央就提出了城鄉統籌一體化發展的戰略要求，確立了城鄉統籌發展的基本政策。

（一）城鄉統籌

城鄉統籌的內涵和實質是要把城市與農村、農業與工業、農民與市民作為一個整體納入社會經濟發展的統一規劃中，要把農村和城市中存在的問題統一考慮、統籌解決。按照《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》的表述，就是要穩定和完善黨在農村的基本政策，突出強化農業農村的基礎設施，建立健全農業社會化服務的基層體系，大力加強農村以黨組織為核心的基層組織，夯實打牢農業農村發展基礎，協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，努力形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。簡單地說，城鄉統籌就是城鄉經濟社會發展的一體化。重慶市城鄉統籌的做法就是五個一體化：城鄉基礎設施一體化，城鄉經濟發展一體化，城鄉公共服務一體化，城鄉勞動就業一體化，城鄉戶籍管理一體化。

（二）城鄉統籌發展中集體經濟的地位

在城鄉二元對立的格局中，農村集體所有制是農村社會的一個標志性制度，但集體所有制和集體經濟本身并不是城鄉二元對立和形成城鄉居民收入差距的原因。城鄉二元對立既有歷史原因，又有制度原因。從歷史原因講，我們不可能超越社會發展的歷史階段和條件。這種犧牲鄉村和農業以發展工業和城市的發展戰略，是我國新生的人民政權建立之初，我國社會經濟由半殖民地半封建社會走向社會主義的必經的歷史階段，我們不可能在當時就建立城鄉一體化發展的制度，但發展的目標必然由城鄉對立走向城鄉統籌一體化發展。從制度原因講，正是在這樣的歷史條件下，我們建立了集體所有制，把農村社會的生產關系，由私有的小農關系提升為集體大農關系，但是，我們為了城市和城市的工業化，對集體所有制經濟大加限制、從農村集體經濟取之過多，導致了集體所有制之下的農村相對于城市的發展落后了，所以城鄉差距的加大是加在集體所有制上的限制集體經濟發展、掠奪集體資源的制度導致的結果，而不是集體所有制本身必然產生的。集體所有制本身相對于小農私有經濟應當是一種先進的生產關系制度。因此，在城鄉一體化發展中需要否定的是這些限制集體經濟發展的不合理制度，而不是集體所有制和集體經濟本身。發展集體經濟是城鄉經濟一體化發展的應有之義。

城鄉一體化發展就是要解決城鄉經濟的斷裂問題。因此，要將阻礙集體經濟與城市經濟一體發展的制度因素都破除掉，大力發展集體經濟。《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》就提出要“壯大農村集體經濟組織實力，為農民提供多種有效服務。大力發展農民專業合作社，深入推進示范社建設行動，對服務能力強、民主管理好的合作社給予補助。各級政府扶持的貸款擔保公司要把農民專業合作社納入服務范圍，支持有條件的合作社興辦農村資金互助社。扶持農民專業合作社自辦農產品加工企業”。在農村經濟發展中集體經濟是最為重要的，在農村以公有制為主體，就是以集體公有制為主體。集體經濟為農戶家庭經濟提供服務，為農村社會發展提供有力的支撐，城鄉經濟的統籌發展在很大程度上是集體經濟與各種經濟成分、與城市經濟的統籌協調發展。農村集體經濟在傳統意義上是以生產資料的集體所有制和集體勞動以及按勞分配為特點的，而在當前意義上集體經濟不限于集體所有、集體勞動和按勞分配，而是在集體對土地和其他生產資料所有的基礎上，以各種經濟投資形式實現集體財產增值，并在此基礎上實現集體成員利益的經濟活動。例如，集體組織利用集體所有的財產出資設立集體獨資企業，或者集體與其他投資主體共同出資設立公司或者合伙企業，或者集體組織出租、轉讓集體資產獲得集體資產收益；還包括集體成員利用其承包的集體土地或其他集體資產建立農民專業合作社、土地股份合作社等經濟活動。可見無論傳統的集體經濟還是當前意義上的各種新的集體經濟形式，其中最重要的因素就是集體對土地和其他生產資料的所有制，如果沒有集體的所有權就談不上集體經濟，但僅僅有集體土地和其他財產的所有權也不一定就等于是集體經濟。只有在集體財產所有的基礎上，利用集體生產資料進行投入產出，實現經濟效益，才有集體經濟。因此，發展集體經濟必須堅持集體所有制和所有權。農村集體經濟是與農村的私有經濟、家庭的個體經濟以及其他經濟成分并存發展的經濟形式之一。在城鄉統籌的過程中集體經濟必須在農村集體所有制和集體所有權的基礎上發展。城鄉二元結構中的所謂城鄉產權的不統一，是限制集體所有權的各種制度因素對城鄉產權的分割，在城鄉統籌發展的要求下，實現城鄉產權的統一，并不是將集體所有權和集體所有制改為私人產權或者國有產權，而是打破分割城鄉統一的制度，實現集體產權與其他產權的統一發展。因此，在城鄉統籌的條件下，集體經濟必然與其他經濟一樣按照統一的市場規則并存發展。

（三）城鄉統籌為集體經濟的發展提供了機遇

城鄉統籌不僅是縮小差別的過程，而且也為集體經濟的發展提供了機遇，各項統籌政策都為集體經濟的發展孕育著巨大的商機。首先，按照城鄉統籌、一體化發展的要求，破除各種束縛集體經濟發展的制度，為農村集體經濟的發展提供了機遇和條件。例如，推進城鄉基礎設施的一體化，廣大農村實現了村村通公路、通電話，就極大改善了集體經濟發展的基礎條件；推進城鄉經濟發展一體化，就能夠建立統一的城鄉市場，將集體資產要素按照市場原則優化配置；推進城鄉勞動就業一體化，有利于農村剩余勞動力的轉移，有利于為農村集體經濟發展引進專業技術人才；推進城鄉基本公共服務一體化，有利于弱化農村集體資源的保障功能，強化其資產功能，提高資產效率；實現城鄉戶籍一體化管理，有利于農民走入城市，從而減少集體成員，減少農村剩余勞動力，提高集體資產的效益。其次，城鄉統籌中城市對農村的支持，將有力地促進農村集體經濟的發展。城鄉統籌就是要以城帶鄉、以工業反哺農業，要通過政策引導，促進生產要素向農村轉移。《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中首要一條就是健全強農政策體系，推動資源要素向農村配置。其中包括：繼續加大國家對農村的投入力度，按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，不斷增加“三農”投入；完善農業補貼制度和市場調控機制；提高農村金融服務質量和水平，加強財稅政策和農村金融政策的有效銜接，引導更多信貸資金投向“三農”，切實解決農村融資難問題；積極引導社會資源投向農村，各部門各行業要主動服務“三農”，在制定規劃、安排項目、增加資金時切實向農村傾斜，大中城市要發揮對農村的輻射帶動作用，鼓勵各種社會力量開展與鄉村結對幫扶，參與農村產業發展和公共設施建設。這些措施的提出為農村集體經濟的發展提供了商機。如果能夠落實這些措施，在城市的帶動下，農村的農業、工業、服務業都會有較大的發展。例如，通過科技下鄉可以帶動農民科學種田和實現農業的產業化經營；通過工業下鄉可以將不適合城市而適合在農村發展的工業項目規劃在農村，帶動集體工業的發展。再次，在城鄉統籌的條件下，農村集體經濟可以面向城市，參與城市建設和發展尋求商機。例如，農村的建筑企業可以參與城市建筑，發展集體經濟；農村集體經濟組織，可以面向城市發展服務業。又如，農村集體經濟組織和合作社可以與城市單位或個人定向建立無公害糧食、蔬菜、水果等供應基地，可以利用農村獨特的自然風光和農業觀光項目面向城市發展旅游業。最后，城鄉統籌發展，增加農民收入的同時也會促進農民生活觀念和生活方式的現代化，引起農民消費觀念的改變和消費需求的升級，為集體經濟的發展提供農村市場。

三、在城鄉統籌發展中農村集體經濟的有效實現方式

城鄉統籌發展為農村集體經濟的發展提供了商機。農村集體如何在城鄉統籌的條件下抓住商機，有效實現集體經濟發展呢？從各個城鄉統籌的試點城市的經驗看，它們都十分重視農村集體經濟的發展。例如，作為國家發改委和江蘇省城鄉一體化發展綜合配套改革試點城市的蘇州市，通過農村“三大合作”改革，發展集體經濟。所謂“三大合作”改革，是在農村的集體資產、承包土地、生產經營等方面，通過合作或股份合作的形式進行改革，發展新型合作經濟組織，促進富民強村的一系列政策措施的統稱，其改革成果主要包括社區股份合作社、土地股份合作社和農民專業合作社三種基本類型。農村社區股份合作社解決了權利主體分散與集體經營的矛盾，促進了農民身份和收入的多元化，推動了城鄉一體化展。農村社區股份合作社是將原村級集體經營性凈資產折股量化給集體經濟組織成員形成的新型合作組織。它明晰了村級集體資產權屬關系，完善了集體經濟的分配形式，保護了集體經濟組織及其成員的合法權益。這種合作社在明晰產權的基礎上，參照現代合作企業的組織形式，建立以理事會和監事會為核心的合作社治理結構，權責明確，利益與風險共擔，是現代企業制度的初級形式。農村土地股份合作社解決了家庭聯產承包與適度規模經營的矛盾，促進了土地資源的優化整合，推動了城鄉一體化發展。土地股份合作社是在穩定家庭承包經營制度和確保農民土地承包經營權的基礎上，為探索創新農村承包土地流轉機制，由農戶自愿將土地承包經營權入股，組建土地股份合作社，將土地適度集中進行農業產業規模經營，然后，根據土地利用規劃，通過對內或對外公開招標等形式落實經營主體，發展現代農業或從事其他二、三產業。農民專業合作社解決了農民專業與兼業的矛盾，溝通了農村三次產業的聯系，推動了城鄉一體化發展。農民專業合作社是指在明晰農戶私人產權、保持農戶經營主體地位的基礎上，以農技部門、村集體經濟組織、種養能手、經紀人大戶等牽頭，聯結在一個或幾個農業生產領域從事同一農產品的產、銷農戶在生產、流通、技術、資金等某個方面或幾個方面組建的新型農村合作經濟組織。“三大合作”帶來了六大變化：農村市場化、農民組織化、農民收入多元化、集體經濟擴大化、經營規模化、管理民主化。從根本上改變了農村經濟發展方式，優化了城鄉之間資源配置，促進了農民增收和農業增效，縮小了城鄉間發展差距，維護了農村集體經濟組織及其成員的合法權益②。成都市的城鄉統籌發展農村集體經濟的基本模式則有兩種。一種是“農產品龍頭企業加農戶的農業產業化模式”。這種模式就是利用對農村居民點的統一規劃節約的集體建設用地，招商引資，依托當地優勢資源集中土地實現規模化經營，龍頭企業與農戶或集體經濟組織簽約流轉土地使用權到龍頭企業，實現土地資本化，從土地上解放出來的農民與企業簽約安排就業，農民收入包括土地出租和轉讓收入、工資收入，實現農業產業化和農村城鎮化。另一種模式則是合作社加農戶發展第三產業的模式。這種模式將耕地集中起來組織農民專業合作社，統籌規劃，發展生態旅游業，集體原有耕地以人均持股方式入股合作社，經營性承包地由承包人與合作社簽約流轉給合作社，由合作社統一規劃經營，入股和流轉了承包土地的農民與合作社簽訂勞動合同解決就業，農民收入有股金分紅收入和工資收入，還有自營農家樂或其他項目的收入③。可見，在城鄉統籌發展中，集體經濟的有效實現方式主要是新型的集體經濟組織，即各種農民專業合作經濟組織。正是這種新型合作經濟組織，利用了城鄉統籌的條件和政策，將集體所有的資產資本化，實現了集體資產收益，并在此基礎上實現了集體成員的利益。

四、在城鄉統籌發展中促進集體經濟發展的法律制度價值

城鄉統籌是集體經濟發展的社會基礎，也是集體經濟發展的機遇。在這樣的社會基礎上，就必須建立促進集體經濟發展和有效實現的法律制度。促進農村集體經濟發展和有效實現的法律制度的制度價值應當是：消除歧視、實現平等，破除限制、促進公平，減輕負擔、提高效率，優惠扶持、強化保障。

（一）消除對農村集體經濟的歧視，實現集體經濟與其他經濟的平等發展

農村集體經濟在我國農村經濟發展的各個時期都發揮了重要的作用，作出過不可磨滅的貢獻。在改革開放前，農村集體經濟組織大力開展農田基本建設，興修水利，為改善農業生產的自然條件和增加農業基礎設施，提高農業生產率，作出了巨大的貢獻。最為典型的就是山西省的大寨大隊的集體經濟。在改革開放初期，農村的鄉村集體企業異軍突起，為農村經濟發展創造了矚目的業績。但是改革開放和市場經濟的發展，放大了集體經濟不適應市場經濟的弊端，使人們逐漸形成了一種觀念：集體經濟不如個體和私營經濟。由此在改革過程中，集體經濟的發展受到歧視，在農業生產中幾乎普遍地以家庭個體經濟取代了集體農業經濟，鄉村集體企業也都實現了向私有經濟的轉制。然而，30多年來的農村改革發展的實踐證明集體經濟并非不能適應市場經濟的發展，關鍵是要不要它發展的問題。集體經濟只要采取了適應市場經濟的經營機制同樣能夠顯示出它的優越性。例如，筆者調查的河南省漯河市的南街村，在20世紀80年代初，為了貫徹黨的十一屆三中全會實行包產到戶的路線，耕地實行了農戶家庭承包經營，村上的集體企業也承包給了私人。在村集體經濟被取消幾年以后，承包村集體企業的私人不給村上上交承包費，村上的公共事務職能幾乎陷于癱瘓，村民對村委會的不滿引發了村民的上訪告狀。村黨支部就乘勢收回了被私人承包的集體企業，由黨支部和村委會直接經營，取得了明顯的經濟效益。在形成一定的集體積累后，村黨支部和村委會決定將承包給農戶的耕地也收回村上由集體經營。1986年5月，黨支部貼出告示宣布，如果村民愿意將土地交回集體經營的，由村集體每月每人發給40斤標準面粉作為口糧，從1986年5月到1990年10月，在群眾自愿基礎上南街村的土地全部回歸集體。集體對收回的土地進行了方田化建設和園田規劃，重新實現了水利化、機械化，由集體統一經營。南街村工業、農業和第三產業都由集體經營，產值最高的時候達到16億元，為村民提供了全部生活資料由集體供給的高福利的共產主義小社區生活。還有筆者調查的河南省新鄉市的劉莊村，目前為村民提供的福利就有40多項，其基本經驗就是堅持走集體經濟的發展道路不動搖，自從1952年該村走上了集體經濟道路，一直沒有改變過，即使在黨的十一屆三中全會后全國推行承包制的時候，也沒有動搖過。江蘇省蘇州市國土資源局吳中分局蔡興生在總結當地農村經濟發展的經驗時就指出：“實踐證明，大凡集體經濟實力和活力較強的鄉村，商機就多，當地農民的創業就業充分；財力就豐厚，農民分享的公共福利多；公用設施基礎就好，生產生活環境優越。”④由此可見，在市場經濟條件下，農村集體經濟同樣是適合生產力發展的經濟形式，只要能夠促進農村生產力的發展，我們的法律制度上就應當給予其平等的發展保障，在觀念上要消除對集體經濟的歧視，不得硬性地將集體經濟改為個體經濟或者私人經濟。

（二）破除限制，實現公平交易

在城鄉二元社會結構下城鄉資源沒有通過市場自由、公平地交易，而是由政府統購統銷農產品，并且實行工農產品價格的剪刀差政策；對農民集體所有的土地則由政府低價補償征收后倒賣給開發商。在城鄉統籌一體化發展的條件下，則要通過法律制度破除對集體經濟的種種限制，實現公平交易。為此，就要建立城鄉一體的市場機制，使城鄉資源能夠通過市場自由公平地交易。對農產品在已經取消了政府統購統銷制度后要通過各項補貼政策和保護價收購，以及對農業生產資料價格的必要限價，實現公平交易。對農民集體所有的土地進入建設用地市場，要打破國家對建設用地市場的壟斷，要縮小征地范圍，按照市場價格提高征地補償標準，同時要擴大集體土地所有權的權能，允許集體建設用地使用權直接通過市場配置。這樣，集體所有的資產才能在市場經濟的發展中實現集體經濟的效益和目的。

（三）減輕集體經濟的負擔，提高集體經濟效率

農村集體是農村一定范圍的社區集體。農村社區集體的主要資源是社區內的土地，社區內的土地是社區集體成員的生存保障。社區土地資源的有限性和人口的增加是制約社區集體經濟效率的一對矛盾。對社區土地資源的支配首先以保障成員的生存為基本原則。社區有限的土地養活的人口越多，集體經濟效率就越低，集體經濟的負擔就越重。因此，要提高集體經濟效率，就要減輕集體經濟的負擔。減輕集體經濟的負擔就是減輕集體成員對集體土地保障的依賴。這里有三個途徑：一是減少集體成員，鼓勵集體成員中不再依靠集體土地生存的成員脫離集體，成為城市人口。二是轉移農村勞動力，使集體成員的收入多樣化，不再單純依靠土地，從而使農業生產效益提高。三是為集體成員建立養老、醫療、最低生活保障等社會保障，使集體土地的資產功能得以最大發揮。在城鄉統籌發展中，城鄉戶籍管理制度的統籌改革，為農民集體成員脫離農民身份取得市民身份提供了條件；城鄉一體的勞動用工制度的建立，為轉移農業剩余勞動力，擴大農民就業，實現農民收入的多元化提供了保障；覆蓋農村的養老、合作醫療、最低生活困難救助等社會保障制度的建立，為強化農村集體土地的資產效益提供了可能。這些城鄉統籌發展的措施都體現了減輕農村集體經濟負擔、提高集體經濟效益的價值取向。

（四）加大對農村集體經濟的優惠扶持，強化對農村集體經濟的法律保障

國家對農村集體經濟給予優惠扶持的道理在于：一是農村集體經濟是農村一定社區集體成員的公有制經濟，是集體成員共同利益的體現，集體經濟擔負著為集體成員提供基本生存保障和集體福利的任務。農民作為弱勢的社會群體，其利益實現體現了基本的社會公平。因此，國家扶持集體經濟發展，就是促進社會公平的實現，有利于社會的和諧穩定。二是農村集體經濟就是農業經濟或者農村集體工業經濟，是為農業經濟服務的，而農業是國民經濟的基礎，是人們的衣食來源，不僅是農民的生存保障，也關乎城市人的基本生活保障，農村集體經濟就是民生經濟。因此，國家扶持集體經濟就是保障農業基礎地位，滿足人民基本生活需要。三是農村集體經濟曾經為城市經濟和工業經濟的建立和發展作出過巨大的貢獻，在城市工業經濟進入中期發展階段有能力支持鄉村農業經濟發展的條件下理應實施工業反哺農業的政策，通過國家財政轉移支付等多項措施支持農業的發展。因此，在當前的城鄉統籌發展中，國家應當采取措施支持農村集體經濟的有效實現。目前農村集體經濟的實現方式主要是集體土地的資產收益、集體企業的資產收益和新型合作經濟組織的經營收益。對于農民專業合作社經營，《中華人民共和國農民專業合作社法》第七章專章規定了對合作社的扶持政策，其中包括：建設項目支持，即國家支持發展農業和農村經濟的建設項目，可以委托和安排給有條件的農民專業合作社實施；財政資金支持，即中央和地方財政應當分別安排資金支持農民專業合作社開展信息、培訓、農產品質量標準與認證、農業生產基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等服務。對民族地區、邊遠地區和貧困地區的農民專業合作社和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業合作社給予優先扶持。國家政策性金融機構應當采取多種形式，為農民專業合作社提供多渠道的資金支持。具體支持政策由國務院規定。國家鼓勵商業性金融機構采取多種形式，為農民專業合作社提供金融服務。農民專業合作社享受國家規定的對農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動相應的稅收優惠；支持農民專業合作社的其他稅收政策，由國務院規定⑤。農民專業合作社是農村新型集體經濟的一種形式，因此，對農民專業合作社的扶持優惠政策也應當參照適用于農村集體經濟的其他形式。例如，對農村集體獨資企業、集體統一經營的農業、集體出資的合伙企業和集體控股的公司企業，都應當從建設項目支持、財政資金支持、政策性金融機構和商業性金融機構的資金支持、稅收優惠扶持等各個方面給予優惠扶持。強化對農村集體經濟的法律保障，主要包括以下內容：一是為集體經濟的有效實現提供必要的法律組織形式。集體經濟可以采取由集體所有權主體出資參股或控股的公司、合伙企業、農民專業合作社形式，也可以采取集體獨資公司形式。公司法上規定了國有獨資公司，但沒有規定集體獨資公司。其實，集體獨資公司在集體經濟的實現中也是一種獨特的組織形式。由于法律沒有規定集體獨資公司，一些由集體統一經營的企業不能以公司的名義在市場經濟中進行活動。有的集體欲將自己的集體企業變為公司，工商機關要求必須有兩個以上的股東才可以登記為公司，于是集體為了取得公司的登記，就不得不將集體的出資虛假地登記在個人名下，以取得公司名稱⑥。因此，法律既然能夠規定國有獨資公司，也就可以規定集體獨資公司，為集體經濟的實現提供充分的組織形式，使集體經濟能夠按照公司治理模式運行。二是要依法保護集體所有的財產，有效防止集體財產流失。集體經濟實現的先決條件就是集體產權明確、產權受到保護。對侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯農民集體的土地和財產的行為應當堅決予以制止。目前侵害農村集體財產最為嚴重的就是一些地方政府假借城鄉統籌，濫用土地征收權將農民集體土地低價征收為國有土地，有的撤并農民集體村莊，使農民集體消失，有的集體管理者利用職權侵占、貪污集體財產。對于集體財產的維護除了強化集體組織和集體成員的維權意識和方式外，最為重要的就是要加強政府對集體財產的維護。這是集體財產的公有制性質決定的。國家采取主動措施維護集體所有的財產不受侵害，不是對集體經濟和集體所有權行使的干涉，而是政府支持集體經濟發展的重要方面。在城鄉統籌發展中有效實現集體經濟，就必須強化政府維護集體財產的職責，盡快制定集體資產管理法，確保集體資產不受侵犯。

總之，在城鄉統籌發展中，農村集體經濟的發展是鄉村經濟發展的主要形式，在城鄉統籌發展中要把探索農村集體經濟的有效實現方式、壯大農村集體經濟實力放在首要的位置。要按照城鄉統籌發展的要求，以促進農村集體經濟發展為取向，建立和完善農村集體經濟有效實現的各項法律制度，保障農村集體經濟的發展壯大和集體成員利益的實現。

注釋：

①曾偉：《陳錫文：有些地方撤村說白了就是要地》，http：//www.zgxcfx.com/Article_Show.asp？Article ID=32996。

②陳俊梁，陳瑜：《蘇州農村“三大合作”——中國特色城鄉一體化發展之路》，《農業現代化研究》2011年第2期，第149—152頁。

③參見《新形勢下城鄉統籌：路徑、實踐和投資機會——成都市統籌城鄉調研活動研究報告》，http：//wenku.baidu.com/view/43619729647d27284b7 351e9.htm l，2011年7月11日訪問。

④蔡興生：《城鄉統籌讓農民獲得更多分享》，《領導理論與實踐》2008年第6期，第8—10頁。

⑤參見《中華人民共和國農民專業合作社法》第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條。

⑥《中國新聞周刊》記者何忠州在河南省工商行政管理局所看到的南街村集團的登記材料顯示：2004年11月，南街村集團第25次股東會議后，原本由5家集體股東構成的南街村集團股權結構進行了變更：中原工貿40%、王宏斌9%、郭全忠等6人共36%、鄧富山等6人共3%。這些自然人股東全是南街村的相關負責人。南街村確實已經改制。那么2004年登記變更時，法人的變化又是怎么來的？當時的具體經辦人，時任黨委辦副主任、現檔案館館長王洪凱告訴《中國新聞周刊》記者，只是變更時，河南省工商局企業處工作人員說，南街村集團應該有自然人的股東，所以就那么填了。河南省工商行政管理局企業處的工作人員則對記者說，南街村集團登記注冊的是有限責任公司，按照公司法的規定，必須有兩個以上的股東。不過，這個股東其實可以是集體股東也可以是自然人股東。“不過當時不懂，工商局的辦事人員這樣一要求，也就這樣辦了”。在媒體報道后，黃國祥向《中國新聞周刊》記者表示：“這里面確實有些矛盾的地方，我們還不知怎么處理好。”在對南街村的改制調查后記者指出：“傳統集體經濟組織套上了一個現代公司制度的帽子，這是南街村‘改制’的真相。”參見何忠州：《集體精神與市場利益沖突 南街村的吊詭“改制”》，http：//www.chinanews.com/gn/news/2008/02-25/1172373.shtm l，最后訪問：2011年7月9日。

D9

A

1007－905X（2011）06－0055－06

2011-07-08

國家社會科學重大招標項目（09&ZD043）

韓松（1962— ），男，陜西鳳翔人，西北政法大學民商法學院法學研究員。

責任編輯 韓成軍