村民委員會選舉的模式變遷與發展趨勢

趙光元 ，張德元

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.皖西學院 政法系，安徽 六安 237012；3.安徽大學 三農問題研究中心，安徽 合肥 230039）

村民委員會選舉的模式變遷與發展趨勢

趙光元1，2，張德元3

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.皖西學院 政法系，安徽 六安 237012；3.安徽大學 三農問題研究中心，安徽 合肥 230039）

自村民委員會選舉產生以來，其產生方式幾經變遷、創新和發展，形成了多種選舉模式。從總體上看，依據不同的標準，村委會選舉模式可分為：“有候選人”模式和“無候選人”模式，“薦舉提名”模式和“選舉提名”模式，“先人后崗選舉”模式和“定崗選舉”模式，“個體選舉”模式和“組合選舉”模式。總結村委會選舉的變遷歷程，村委會選舉應該或已經朝著競爭性日益加強、設崗定位不斷擴大、彰顯團隊合作等幾個方向發展。

村民委員會；選舉模式；變遷；發展趨勢

自全國第一個村民委員會——廣西宜州市（原為宜山縣）屏南鄉合寨村村委會于1980年經村民代表選舉產生以來，村委會選舉或選舉方式就受到理論界和實踐部門的持續關注。從村委會選舉的形式上看，經過“指選”的過渡，村委會選舉形式不斷變遷、創新和發展，創造出多種選舉模式。本文試圖從不同的角度分類并剖析我國村委會的選舉模式，繼而探討村委會選舉的發展趨勢。

一

自村委會組織誕生以來，其選舉產生形式幾經變遷與發展。從總體上看，以有無候選人為標準，可分為：“有候選人”模式和“無候選人”模式；以候選人產生方式為標準，可分為：“薦舉提名”模式和“選舉提名”模式（通常所說的“海選”模式就屬于“選舉提名”模式的一種）；以“先選人再分崗”還是“直接選崗”為標準，可分為：“先人后崗選舉”模式和“定崗選舉”模式；以各候選人“獨立”還是“協作”參選為標準，可分為：“個體選舉”模式和“組合選舉”模式，等等。這些模式的劃分不是絕對的，不同模式之間可能也有交叉（如“非競爭性”類型和“競爭性”類型）。與此同時，不同模式之間的融合又產生新的類型。

1.“有候選人”模式和“無候選人”模式

多數選舉都有候選人，一定程度上候選人的存在是選舉過程的特征之一。我國村委會選舉也大都有候選人，“有候選人”模式是村委會選舉中的普遍方式。但我國的村委會選舉也有無候選人的存在。所謂“無候選人”模式，就是“指不經過提名確定村委會成員候選人程序，由選民直接投票選舉產生村委會成員的選舉方式”［1］（P67）。這種村委會選舉無候選人模式也有法律的依據，如浙江省村民委員會選舉辦法第二條規定：“直接選舉可以實行有候選人的差額選舉，也可以實行無候選人的選舉。”之所以會有無候選人模式的產生和運行，主要的存在理由是我國農村行政村村域和鄉土民情的特殊性，諸如：“幾乎所有村民都生于斯、長于斯，村民長期在一起生產生活，村民之間相互熟識，相互了解”，有一位或幾位村民“修養較高、能力較強，在群眾中享有很高的威信”，“在這樣一個熟人或半熟人社會中，無候選人模式不但可能，而且可行”［1］。

2.“薦舉提名”模式和“選舉提名”模式

從總體上看，村委會選舉候選人大致有“薦舉提名”模式和“選舉提名”模式。“薦舉提名”模式，就是候選人由他人（自然人或組織）推薦或自薦。如：選民10人以上聯名推薦、村民小組推薦、上屆村委會推薦、村委會選舉領導小組推薦、黨的基層組織與群眾團體聯合或單獨推薦、村民自薦（包括個人自薦、他人附議）、村民代表會議推薦，等等。在這些提名方式中，提名主體千差萬別，但其共同特征是候選人由推薦產生，提名主體不通過選舉方式就能達到“提名”候選人目的。“選舉提名”模式，就是候選人是通過投票，按得票多少確定候選人的選舉模式。就“選舉提名”模式而言，可分為“全體選民選舉提名”和“選民代表選舉提名”。“全體選民選舉提名”這種類型，可按照候選人由全體選民在符合條件的村民中任意選舉，還是由全體選民在指定或推薦候選人中選舉產生，又可分為“海選”和“指定或推薦選舉提名”。“海選”已為人們所熟知。“指定或推薦選舉提名”，就是在“指定或推薦候選人”的基礎上，再由全體選民或選民選舉決定。至于“選民代表選舉提名”類型，也有類似的劃分。

3.“先人后崗選舉”模式和“定崗選舉”模式

“先人后崗選舉”模式①，就是指先選舉產生村委會全體成員，再從村委會成員中產生村委會具體崗位的選舉模式。在實踐中，一般是再從村委會成員中選舉主任、副主任，其他委員則是以委員分工的形式產生。“定位（崗）選舉”模式，就是“指先確定村委會的具體工作崗位，由村民提名確定具體崗位候選人，然后再進行投票選舉的方式”。“定位（崗）選舉模式”先確定村委會要設立的具體職位，一般為村主任、副主任、財經委員（即會計）、治安調解委員、計生委員、婦女委員、文教委員和青年委員。當然實際的崗位不可能設這么多，多數是兼職擔任。［1］

4.“個體選舉”模式和“組合選舉”模式

在廣泛運行的村委會選舉中，多數選舉不是以“一把手”為主導產生領導團體的方式，我們把這種村委會選舉稱為“個體選舉”模式。之所以稱它為“個體選舉”模式，是因為在村委會成員的選舉中，各位候選人的參選或競選都是獨立地、以個體行為進行的，候選的村委會主任與其他村委會成員一樣，在選舉過程中都是“隨機”的。但在村委會選舉模式中，也有一種選舉是“先由村民提名推選村民委員會主任候選人，然后由村民委員會主任候選人在村民推薦的基礎上提名委員組成競選班子，再通過村民兩輪投票選舉產生村委會主任及其他成員”。這種選舉方式開始叫“組閣競選”，后來逐漸改為“組合競選”。在這種選舉模式中，試圖把選民的意愿表達通過“選舉”、“推選”與村委會候選人之間的“組合”結合起來。此外，廣東村委會選舉中也有“競選團隊”現象，這種選舉也屬于“組合選舉”模式。

村委會選舉除了可以分為上述四對模式外，也可把村委會選舉直接分為兩種類型：“非競爭性”類型和“競爭性”類型。顯而易見，這兩種類型的區分就在于選舉中有無競爭性。這兩種類型的劃分也反映了村委會選舉的變遷、發展與進步。

二

上述作為對等的各種村委會選舉模式，在實際的村委會選舉中，都還在不同程度地被采用。至于它們的優劣好壞，可以說各有千秋，很難一概而論。但通過對各種村委會選舉模式的比較，結合村委會選舉的變遷歷程，筆者認為，村委會選舉應該或已經朝著以下幾個方向發展。

1.突出“競選”，競爭性日益加強

改革開放之初，村委會的產生具有自發性、自主性，也有一定的民主性。但稍后一段時間，大部分村委會主任或村委會委員實質上多是由鄉鎮黨委政府任命或指定的，村委會實際上是鄉鎮黨委政府的下屬機構。雖如此，但還是通過“一定的選舉形式”，因此可稱之為“指選”。與“指選”緊密相聯的是“等額選舉”。“指選”和“等額選舉”，在選舉上毫無競爭性而言，基本上是“非競爭性選舉”。如果說有“競爭”，那也只是如何才能“競爭”進入由上級組織與政府圈定的“等額選舉名單”中。

隨著經濟的發展、村民民主意識的提高和相關政策、法律法規的出臺，村委會的選舉漸次轉變為競爭性選舉，或曰“競選”。就全國范圍看，村委會選舉中的競爭主要體現在以下幾個方面：在選舉程序上，存在著候選人提名、正式候選人確定和正式投票選舉的競爭；在選舉崗位上，存在著村委會主任崗位、副主任崗位與其他委員崗位之間的競爭；在選舉過程中，存在著各個競爭對手之間的“民意基礎”、“施政綱領”等方面的競爭。在當今的村委會選舉中，參選者向選民發表演說，介紹自己的治村藍圖，并當場接受選民的質詢，已是常態。

但在村委會實際選舉過程中，關于“競選”主要存在兩個方面的問題：一是競選不充分。由于經濟發展水平、歷史傳統、地區差別和村民的流動范圍、參選意愿、教育程度等多種因素的影響，造成村委會在某些地方的競爭還不充分。二是競選不當或扭曲。由于家族因素、宗教派別等地方勢力的介入，加之利益沖突、權力分配、疏忽的組織引導和籠統的政策法律，致使局部地方的村委會選舉存在不正當競爭或變態競爭。現實中“能人”、“富人”村官現象已不在少數。他們的感召力、對于農村發展和穩定的積極作用不可忽視，但不利方面和消極因素也不能小覷。事實上，部分地區的這種消極影響已開始顯現。特別是因惡性競爭而引發的打架斗毆、黑金勢力賄選、惡勢力操縱選舉，地痞流氓“霸選”，更要引起高度的重視。

2.突出“崗選”，設崗定位不斷擴大

村委會早期并沒有擔當后來承載的過多“使命”，只是后來隨著村務的增多，村委會的“內容”才不斷豐富，于是“崗位”在選舉中的地位也就更加突出。尤其在一些經濟較為發達地區的農村財經管理、文教衛生事務管理，已達到了以前縣甚至是市相應機構的復雜程度。這些地區村主任的“權力涉及面”、“權力影響度”也已遠遠不是以前的“村長”所能及。這樣，對其整體素質和全局觀念的要求也就更高、更全面。

但在村委會實際選舉過程中，由于“選舉的技術手段”等方面的原因，有時被選舉人和選舉人又不得不被動接受。比如：某些人被動地獲選，而自己又毫無參選意愿，只因是“老好人”，或由于“家族、宗族、親戚的血親網”平衡，或是曾經在某一時間的特殊貢獻、個人的一些特殊背景而“被選”。如果村委會中由“這樣的人”當選，其治理思路全無、激情不足，只能是消極怠工，其分管的領域也將毫無起色。正是從這些意義上說，在村委會選舉中，一方面，主動參選、積極競選就理所當然了；另一方面，定崗或定位選舉就顯得勢在必行，過去那種“選舉后簡單分工”的方式也明顯不合時宜。

但不可否認的是，一些貧困地區，村委會委員（成員）“伸張”或“實現”自己意志和范圍的程度較少，也不能得到多少額外的“物質利益”，在這樣的背景下，“主動參選”或“競選”、“定崗選舉”就失去了為“權利”或“利益”而博弈的前提和基礎。鑒于在不富裕地區為當選的“榮譽”而主動參選或競選的刺激比發達地方要弱得多，因此，就“定崗選舉”而言，不能一概而論，而應因地制宜，根據當地的經濟發展狀況、民主政治特點，找到適合地方特色的既能激發村民參選意愿又能選出“崗位”合適人選的實現路徑。

3.突出“團選”，彰顯團隊合作。

在選舉過程中，提名的決定意義毋庸置疑，提名的民主性是選舉民主性的前提，甚至是民主選舉的理念追求。但在民主發展的一定階段（甚至在一般意義）上，提名的“充分、完全民主”難以產生精誠合作的團隊，會使理想中的民主選舉愿望造成現實中的“渙散班子”。就村委會選舉而言，有學者就指出：“在提名上越是充分發揚民主，越是難以形成協調合作的班子。”［2］

但隨著參與意識和合作意識的逐漸增強，我國農村民主政治生態發生了一定變化，團隊合作越來越多地出現在村委會選舉中。主要有兩種形式：一是非團體選舉中的合作，如在“海選”模式中的候選人之間的合作。二是團體選舉中的合作，如村委會“組合競選”、“團隊競選”中的合作。這種合作具有很強的針對性、系統性和穩定性。

事實上，村委會“組合競選”、“團隊競選”的“團隊”選舉制度設計使它與“海選”有了明顯的區別，選舉中能更加強調村委會班子的整體選舉，注重選舉產生村委會的協作。由于這兩種選舉模式是先“組合”或組成“團隊”后再競選，在正式選舉結果確定之前，群眾就有機會看到可能產生的村委會班子的整體情況，減少了村民投票的盲目性。

三

“‘爭水’催生聯防隊”，“屯子那么大，光靠聯防隊不行，得有個正式的組織才好管事”。這是改革開放后一些地方村委會產生之初的真實用意或樸素目的，其樸素性根源于“自發性”，也關聯于“實用性”，更昭示著“變遷性”和規律性。

問題的另一方面是，我們固然不應將西方的概念、理論生搬硬套于當代中國村委會選舉的現實，但過于強調特殊性可能也使我們忽略了一些更本質的東西。“競爭性”、“崗位意識”和“團隊合作”可能是選舉中不能回避的因素和機制。我國村委會誕生30年來，其產生方式幾經變遷、逐漸演進，形成了各種選舉模式，也體現了現代選舉的一些特征。它們都是各地在村委會選舉的實踐中，根據《村民委員會組織法》，針對不同地區的村級選舉政治生態而進行有益探索的結果。有的比較前衛、有的趨向保守、有的僅僅適合階段性過渡，但無論如何，這些選舉模式都是一種積極嘗試，也是我國基層民主乃至國家政治民主發展的重要載體和有益探索。因為基層群眾自治制度是中國特色社會主義政治發展道路的重要內容之一；基層民主是我國社會主義民主最廣泛的形式；村民自治是農村基層民主的核心；民主選舉是村民自治的關鍵；適宜的村委會民主選舉模式是實現村民自治、民主選舉的前提和基礎。

但從根本上說，由于歷史和現實的種種原因，當代中國的村委會選舉還有諸多不盡人意的地方，如：村民對村委選舉的消極態度（參選率低）；種種勢力主導選舉，致使選舉流于形式，村民的意愿難以真實表達，等等。雖然這些問題也不是僅僅通過選舉模式的變遷和改進就能解決的，但如果我們能繼續尊重村民的首創精神，相關職能部門或法律法規制訂機關也能以發展農村基層民主和對現代性選舉的訴求為目的、以更加務實的姿態來設計村委會選舉模式，并且摒棄“超越人類文明發展所提供的現實條件”和“超越自身社會、歷史和文化的規定性”［3］（P466）的不符合當代中國農村客觀實際的村委會選舉模式，那么這些問題可能會得到一定程度的緩解。

注 釋：

① 此分類類似于“整體提名模式”，可參見馬福云：《村委會直接選舉的模式研究》，載《中國農村觀察》2006年第4期，第68頁。

［1］馬福云.村委會直接選舉的模式研究［J］.中國農村觀察，2006，（4）：67-69.

［2］辛秋水.“組合競選制”的實踐與理論［J］.學術界，2001，（5）：48.

［3］林尚立.當代國政治形態研究［M］.天津：天津人民出版社，2000.

Mode Change and development Trend of the Village Elections

ZHAO Guang-yuan1，2，ZHANG De-yuan3
（1.School of Law，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China；2.Department of Politics and Law，West Anhui University，Liuan，Anhui 237012，China；3.Three Agricultural Problems Research Center，Anhui University，Hefei，Anhui，230039，China）

Since the inception of the village committee organization，after several changes，its production methods has been innovated and developed，and many kinds of election modes have been formed.In general，according to different criteria，these election modes can be divided into：“Candidate”mode and“no Candidate”mode，“Recommendation Nomination”mode and “Election Nomination”mode，“first Candidate and then Post”mode and“Placement Election”mode，“Individual Election”mode and“Constitutive Election”mode.Summarizing the history of changes in village committee elections，the village committee election should be or has been toward increasing competition，expanding set post and positioning，Demonstrating teamwork，and so on.

the village committee；election mode；change；trend

D638

A

1000-2529（2011）04-0062-03

2011-01-20

教育部人文社會科學研究項目“農村基層民主發展視野下村委會組合競選的生長與邏輯研究”（09YJA710056）；國家社科基金項目“中國現代進程中農村基本經營制度的穩定和完善研究”（08AJY043）

趙光元（1973-），男，安徽壽縣人，武漢大學法學院博士后，皖西學院政法系教師；張德元（1963-），男，安徽舒城人，安徽大學三農問題研究中心教授。

（責任編校：彭大成）