中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望

劉金程

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的演化：90年的回顧與展望

劉金程

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

紀(jì)律檢查或黨內(nèi)監(jiān)察①是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要內(nèi)容，紀(jì)檢監(jiān)察制度在組織體制與工作機(jī)制等方面具體貫徹落實(shí)黨關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督及黨風(fēng)廉政建設(shè)的基本方針。其中，紀(jì)律檢查的領(lǐng)導(dǎo)體制在事實(shí)上決定著紀(jì)檢機(jī)關(guān)在黨的各項(xiàng)活動(dòng)中的地位，規(guī)定了紀(jì)檢機(jī)關(guān)同黨的其他組織或部門(mén)之間的職能分工以及權(quán)力配置，影響著紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制與工作模式。所以，領(lǐng)導(dǎo)體制在很大程度上表現(xiàn)為紀(jì)檢制度的核心環(huán)節(jié)。

在黨的歷史上，隨著權(quán)力監(jiān)督制約以及黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面理論認(rèn)識(shí)的不斷加深，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制曾經(jīng)幾次發(fā)生變化。回顧中國(guó)共產(chǎn)黨成立90年來(lái)紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展演化歷程，從中發(fā)掘制度變遷與理論演進(jìn)的邏輯脈絡(luò)，對(duì)于更準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)紀(jì)律檢查及黨風(fēng)廉政建設(shè)的深層規(guī)律具有重要意義。

一、理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)備

馬克思主義論證了嚴(yán)明的紀(jì)律以及健全的紀(jì)律檢查制度在建設(shè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨過(guò)程中的重要性。馬克思、恩格斯認(rèn)為，在工人階級(jí)及其政黨取得革命勝利并且獲得執(zhí)政地位后，要警惕共產(chǎn)黨人“由社會(huì)的公仆變?yōu)樯鐣?huì)的主人”的可能。初步的勝利的取得往往會(huì)帶來(lái)放松自我約束的危險(xiǎn)：“一個(gè)政黨寧愿容忍任何一個(gè)蠢貨在黨內(nèi)肆意地作威作福，而不敢公開(kāi)拒絕承認(rèn)他，這樣的黨是沒(méi)有前途的。”[1]進(jìn)而，他們論證了堅(jiān)持民主集中制組織原則是防止這樣的情況出現(xiàn)的重要保證②。民主集中制是解決統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與民主監(jiān)督、組織權(quán)威與權(quán)力制約之間關(guān)系的理想辦法。

馬克思、恩格斯在指導(dǎo)無(wú)產(chǎn)階級(jí)建立自己的政黨的過(guò)程中，限于歷史條件未對(duì)紀(jì)律檢查作系統(tǒng)的論述，但他們提出了民主集中制以及權(quán)力制約的基本思想，這些成為后來(lái)黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的重要理論來(lái)源。

十月革命的勝利第一次為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨提供了執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的實(shí)踐機(jī)會(huì)，也為國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)提供了實(shí)踐紀(jì)律檢查理論設(shè)想的實(shí)踐機(jī)會(huì)。工人階級(jí)政黨從革命的黨變成執(zhí)政的黨之后，黨建工作的重點(diǎn)內(nèi)容將會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。1920年列寧告誡全黨：“我們黨目前可能陷于十分危險(xiǎn)的境地，即陷于驕傲自大的境地。這是十分愚蠢、可恥和可笑的。大家知道，一些政黨在它失敗和衰落之前，往往會(huì)驕傲自大。”[2]列寧認(rèn)為，針對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚主義、驕傲自滿(mǎn)以及腐化變質(zhì)等消極現(xiàn)象，工人階級(jí)政黨在革命勝利之后必須加強(qiáng)執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督。在列寧的提議下，俄共（布）在1920年俄共（布）的第九次代表會(huì)議上開(kāi)始建立黨內(nèi)監(jiān)察制度，并在1921年黨的第十次代表會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)》的決議，確立了黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察的制度的基本框架，其中有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計(jì)影響深遠(yuǎn)。

根據(jù)列寧的建議，俄共（布）中央委員會(huì)與中央監(jiān)察委員會(huì)都由黨的代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，二者共同對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員“像一般中央委員一樣……享有中央委員的一切權(quán)利”[3]。監(jiān)察委員在任期間不得兼任黨委委員或行政職務(wù)，在任期未滿(mǎn)之前不得調(diào)任其他工作。這些主張從制度設(shè)計(jì)與實(shí)際工作機(jī)制等各方面提高了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的建制級(jí)別，確保其在黨組織內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立地位。列寧設(shè)計(jì)的紀(jì)檢監(jiān)察制度同時(shí)體現(xiàn)了權(quán)力分工協(xié)作又相互制約的原則。在分工方面，中央委員會(huì)是黨的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)，其工作不受中央監(jiān)委的約束；中央監(jiān)察委員會(huì)是黨的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，中央監(jiān)委參加中央全會(huì)、政治局、書(shū)記處的會(huì)議時(shí)只有發(fā)言權(quán)③。在制約方面，如果中央委員會(huì)的工作涉及監(jiān)察職責(zé)范圍，中央監(jiān)委可以行使表決權(quán)，可以提請(qǐng)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議或上交黨的全國(guó)代表大會(huì)加以解決。

可以看出，列寧設(shè)計(jì)的紀(jì)檢監(jiān)察制度全面系統(tǒng)地規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的制度架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，在確保黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，科學(xué)地解決了黨內(nèi)權(quán)力制約機(jī)制問(wèn)題。俄共（布）紀(jì)檢監(jiān)察制度建立了一套決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互配合又相互制約的工作模式，為解決紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨內(nèi)的地位及其與黨的其他組織之間關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)。直到今天，列寧的紀(jì)檢監(jiān)察思想以及制度實(shí)踐都深刻地影響著中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察工作。

二、紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制與工作模式的演化

（一）準(zhǔn)備階段：直接監(jiān)督、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)（1921—1927年）

從1921年中共一大正式建黨到1927年中共五大之前，中國(guó)共產(chǎn)黨在創(chuàng)立之初就明確了紀(jì)律檢查思想，并且逐步開(kāi)始完善相關(guān)的紀(jì)律內(nèi)容。“在中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史上，作為黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容開(kāi)始體現(xiàn)于黨成立時(shí)確立的各項(xiàng)紀(jì)律，以及有關(guān)黨的建設(shè)的各項(xiàng)原則規(guī)定中”[4]。在中共五大之前雖然黨內(nèi)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，但是這一時(shí)期新生的中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始根據(jù)馬克思主義黨建理論，特別是有關(guān)紀(jì)律檢查的經(jīng)典學(xué)說(shuō)的指導(dǎo)，摸索黨內(nèi)監(jiān)督與紀(jì)律檢查的客觀規(guī)律，為后來(lái)探索紀(jì)檢監(jiān)察制度框架準(zhǔn)備了充分的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1921年7月黨的第一次全國(guó)代表大會(huì)在討論成立中國(guó)共產(chǎn)黨的基本問(wèn)題時(shí)就已經(jīng)涉及了黨的紀(jì)律與監(jiān)督問(wèn)題。黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》中規(guī)定了黨員政治立場(chǎng)、保守黨的秘密等方面的紀(jì)律要求。關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督，《黨綱》中的制度設(shè)計(jì)思路是由中央和各地方的執(zhí)行委員會(huì)來(lái)直接履行監(jiān)督職能。第九條規(guī)定黨員人數(shù)超過(guò)30人的地方委員會(huì)，應(yīng)從委員會(huì)的委員中選出一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)；第十三條規(guī)定：“委員會(huì)的黨員人數(shù)超過(guò)五百，或同一地方設(shè)有五個(gè)委員會(huì)時(shí)，應(yīng)由全國(guó)代表會(huì)議委派之十人組成執(zhí)行委員會(huì)。如上述要求不能實(shí)現(xiàn)，應(yīng)成立臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)。”黨員活動(dòng)受到地方執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督，比如，第十條規(guī)定，黨員人數(shù)多的地方黨組織可派黨員“到其他地區(qū)去工作，但一定要受到地方執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”，而第十二條則明確規(guī)定：“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受到中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督。”

1922年7月黨的二大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，在第四章單列了“紀(jì)律”一章，開(kāi)創(chuàng)了黨的章程中以單獨(dú)章節(jié)規(guī)定黨的紀(jì)律或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)④。黨的二大通過(guò)的《章程》明確規(guī)定了黨員政治立場(chǎng)方面的紀(jì)律原則，即下級(jí)服從上級(jí)、少數(shù)服從多數(shù)的組織紀(jì)律原則，也繼承了黨綱中有關(guān)保密的紀(jì)律要求。在黨內(nèi)權(quán)力制衡方面，《章程》提出“全國(guó)代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān)；在全國(guó)大會(huì)閉會(huì)期間，中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)”，并且明確了“中央執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行大會(huì)的各種決議，審議及決定本黨政策及一切進(jìn)行方法；區(qū)及地方執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的決議并在其范圍及權(quán)限內(nèi)審議及決定一切進(jìn)行方法”。黨的第一份《章程》突出強(qiáng)調(diào)了黨的紀(jì)律對(duì)黨建工作的重要性，對(duì)于紀(jì)律執(zhí)行情況由黨的執(zhí)行委員會(huì)直接監(jiān)督與檢查，統(tǒng)一進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。1923年黨的三大和1925年黨的四大對(duì)黨的章程進(jìn)行了兩次修正，但沒(méi)有對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行修改。

在這一時(shí)期，黨的紀(jì)律檢查由執(zhí)行委員會(huì)直接負(fù)責(zé)，黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)在很大程度上都集中于執(zhí)行委員會(huì)。一方面，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)履行黨內(nèi)監(jiān)督，反映了黨對(duì)紀(jì)律檢查工作的高度重視；另一方面，權(quán)力集中、直接負(fù)責(zé)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察制度適應(yīng)黨建立初期所面臨的殘酷外部環(huán)境，是黨在內(nèi)外客觀條件下采取的一種過(guò)渡性制度選擇。隨著黨的不斷發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督越來(lái)越需要建立擁有組織獨(dú)立地位的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。

（二）建立階段：黨委領(lǐng)導(dǎo)體制（1927—1956年）

從紀(jì)檢監(jiān)察角度來(lái)看，“中國(guó)共產(chǎn)黨是嚴(yán)格按照列寧的建黨學(xué)說(shuō)來(lái)建立的”[5]，而事實(shí)上黨對(duì)于列寧黨建思想的借鑒主要體現(xiàn)在專(zhuān)門(mén)的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)正式建立之后。從1927年黨的五大到1982年黨的十二大期間，黨參照列寧的建黨學(xué)說(shuō)全面建立紀(jì)檢監(jiān)察制度。這一時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

1927年4月，中國(guó)共產(chǎn)黨第五次全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)作為黨的專(zhuān)門(mén)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。隨后6月份通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，在第八章單列了“監(jiān)察委員會(huì)”的有關(guān)規(guī)定，參照列寧模式全面制定了紀(jì)檢監(jiān)察制度。在機(jī)構(gòu)產(chǎn)生方面，監(jiān)察委員會(huì)同黨的委員會(huì)（原執(zhí)行委員會(huì)）一樣由對(duì)應(yīng)的黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生：中央監(jiān)委由全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，省監(jiān)委由省代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；在決策與監(jiān)督的制衡方面，“中央及省監(jiān)察委員得參加中央及省委員會(huì)會(huì)議，有發(fā)言權(quán)但無(wú)表決權(quán)。中央及省委員會(huì)，不得取消中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議；但中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議，必須得中央和省委員會(huì)之同意，方能生效與執(zhí)行”。在任職條件上，各級(jí)監(jiān)察委員不得由中央委員及省委員兼任。在權(quán)責(zé)關(guān)系方面，黨的全國(guó)代表大會(huì)討論與批準(zhǔn)中央委員會(huì)和中央監(jiān)察委員會(huì)工作的報(bào)告，改選中央委員會(huì)及監(jiān)察委員會(huì)，決定黨委和監(jiān)委的人員組成。

黨的五大第一次建立專(zhuān)門(mén)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，最初的制度設(shè)計(jì)在很多地方借鑒了列寧在俄共（布）的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，黨的最初探索準(zhǔn)備賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以高度的獨(dú)立地位，監(jiān)委與黨委都由黨代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)，任命專(zhuān)職人員以及制衡機(jī)制設(shè)計(jì)在事實(shí)上都決定了一個(gè)共同的結(jié)果，獨(dú)立的監(jiān)委完全不同于黨委下設(shè)的其他職能部門(mén)，而是更接近于一個(gè)跟黨委平行設(shè)置的機(jī)構(gòu)。遺憾的是，中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察制度探索還沒(méi)來(lái)得及沿著列寧的道路走得更遠(yuǎn)，在嚴(yán)峻殘酷的革命現(xiàn)實(shí)面前設(shè)計(jì)初衷就不得不作出改變。

黨的五大后，黨根據(jù)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的需要設(shè)立“黨內(nèi)審查委員會(huì)”、“審查委員會(huì)”、“中央黨務(wù)委員會(huì)”作為黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察的任務(wù)不斷被調(diào)整，直到1938年黨的六屆六中全會(huì)，黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)才重新統(tǒng)一為“監(jiān)察委員會(huì)”。其間，黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作明顯弱化，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制沒(méi)有機(jī)會(huì)得以深入研究。

1945年4月，黨的七大通過(guò)新黨章，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行重大調(diào)整。黨的七大重新確認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)作為“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，但其中的制度內(nèi)容卻與黨的五大時(shí)期有了很大的變化。在選舉方面，監(jiān)察委員會(huì)從由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，變成了由黨的中央委員會(huì)認(rèn)為有必要時(shí)成立，由本級(jí)黨委會(huì)的全體會(huì)議選舉產(chǎn)生。與之相對(duì)應(yīng)，黨的七大在黨章中規(guī)定，“黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作”。領(lǐng)導(dǎo)體制的變化帶來(lái)黨的整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察制度的重大改變，進(jìn)而影響到紀(jì)檢機(jī)關(guān)的黨內(nèi)組織地位與工作方式。

1949年新中國(guó)成立后，黨中央決定成立紀(jì)律檢查委員會(huì)，并且明確規(guī)定紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)，直接在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。上下級(jí)紀(jì)委之間僅保留工作上、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。

1956年黨的八大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，上下級(jí)監(jiān)委之間可就業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)或報(bào)告。“文革”期間紀(jì)檢監(jiān)察制度再度遭到破壞，黨的九大、十大通過(guò)的黨章都取消了黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度的內(nèi)容。黨的十一大開(kāi)始為恢復(fù)紀(jì)檢監(jiān)察做準(zhǔn)備，黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，1979年1月中央紀(jì)委召開(kāi)第一次全會(huì)，通過(guò)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》，規(guī)定“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”。

在探索階段，黨雖然已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)該在黨內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察委員會(huì)或紀(jì)律檢查委員會(huì)始終處于同級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)之下。雖然其間也有短暫的加強(qiáng)縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的嘗試，比如1955年3月黨的全國(guó)代表會(huì)議通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“上級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)黨委指導(dǎo)”；1962年黨的八屆十中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，建立了“監(jiān)察組（員）派駐制度”，同時(shí)規(guī)定地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，有權(quán)不通過(guò)同級(jí)黨委，向上級(jí)黨委和監(jiān)察委員會(huì)直到中央反映情況。但這些不過(guò)是在當(dāng)時(shí)特殊歷史背景下采取的帶有權(quán)宜性質(zhì)的嘗試，并沒(méi)有從整體上改變“黨委領(lǐng)導(dǎo)制”的大趨勢(shì)。

黨委領(lǐng)導(dǎo)可以確保黨組織權(quán)力與資源的統(tǒng)一使用，維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，但是從屬于同級(jí)黨委的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺少獨(dú)立性，在實(shí)踐上無(wú)法對(duì)同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有效的監(jiān)督。由于缺少縱向系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)配合機(jī)制，紀(jì)律檢查工作無(wú)法切實(shí)提高業(yè)務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)性與統(tǒng)一性，由此帶來(lái)的弊端很快在實(shí)際工作中顯現(xiàn)出來(lái)。

（三）發(fā)展階段：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制（1982—2002年）

1982年黨的十二大到2002年黨的十六大，是紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展階段。黨在經(jīng)過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)與縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)的長(zhǎng)期探索之后發(fā)現(xiàn)：縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)時(shí)機(jī)不成熟，社會(huì)政治文化各方面條件還不具備；而黨委領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致的紀(jì)檢監(jiān)察工作軟弱的問(wèn)題又無(wú)法回避。在這樣的背景下，黨的十二大之后的20年中，紀(jì)檢監(jiān)察開(kāi)始沿著“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”這一總體方向向前推進(jìn)。

1980年黨中央根據(jù)工作形勢(shì)需要，批準(zhǔn)中央紀(jì)委的建議：將中央紀(jì)委以下的各級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。黨的十二大通過(guò)黨章把這種領(lǐng)導(dǎo)體制正式確定下來(lái)：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。”紀(jì)委協(xié)助黨委整頓黨風(fēng)，上下級(jí)紀(jì)委之間保留業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。如果上級(jí)紀(jì)委要改變下級(jí)紀(jì)委做出的、經(jīng)由它的同級(jí)黨委批準(zhǔn)的決定，那么該紀(jì)委還需要經(jīng)過(guò)自己的同級(jí)黨委批準(zhǔn)。這樣的規(guī)定在此后的黨的十三大、黨的十四大以及黨的十五大通過(guò)的黨章中沒(méi)有發(fā)生變化。這一時(shí)期紀(jì)檢派駐制逐步確立，同樣也是采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

黨的十二大通過(guò)的黨章中規(guī)定中央紀(jì)委第一書(shū)記必須從中央政治局中產(chǎn)生，以此提高紀(jì)委的組織地位⑤。1983年中央紀(jì)委下發(fā)《關(guān)于印發(fā)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)組織建設(shè)的文件的通知》，規(guī)定“各級(jí)紀(jì)委的書(shū)記一般應(yīng)由同級(jí)黨委常委擔(dān)任”。相比黨委領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)期，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨內(nèi)的地位有了明顯提高。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使紀(jì)委所從事的監(jiān)督一方面能夠與黨委的中心工作密切地融合在一起，成為黨委工作中不可缺少的一個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分，另一方面又接受上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與支持，從而在行使監(jiān)督職權(quán)方面具有一定的相對(duì)獨(dú)立性，可以較少地受各種非正常因素的干擾，對(duì)黨內(nèi)各種違法亂紀(jì)行為揭露、處理更為超脫，更為客觀。1998年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門(mén)各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，其中的制度核心正是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。

但是，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制所設(shè)計(jì)的制度平衡是很不穩(wěn)定的，因?yàn)槿∠穗p重領(lǐng)導(dǎo)中以誰(shuí)為主的明確規(guī)定，所以它為實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分配留下了很大的彈性空間。經(jīng)驗(yàn)證明，多數(shù)實(shí)際情況下紀(jì)檢監(jiān)察仍然是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要是業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)。所以，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的紀(jì)檢工作依然難以保證紀(jì)律檢查與黨內(nèi)監(jiān)督的獨(dú)立性，同體監(jiān)督以及監(jiān)督難、難監(jiān)督等問(wèn)題依然普遍。在20世紀(jì)90年代，一些部門(mén)或地方針對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革探索又提出了新型雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)調(diào)上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔。但是這種體制只是一個(gè)過(guò)渡階段，它試圖改變紀(jì)檢部門(mén)獨(dú)立性不足的狀況，但并未真正成型，而相關(guān)問(wèn)題也未得到有效解決。

（四）創(chuàng)新階段：直接領(lǐng)導(dǎo)體制的改革趨勢(shì)（2002年之后）

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)入創(chuàng)新階段。針對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)弊端，黨繼續(xù)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，努力提高紀(jì)檢機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中的獨(dú)立性，加強(qiáng)縱向垂直管理，改進(jìn)紀(jì)委檢查工作的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化水平。在這一時(shí)期，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制由雙重領(lǐng)導(dǎo)向上級(jí)紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制深化改革的突破點(diǎn)是派駐制度上的創(chuàng)新。早期的紀(jì)檢派駐實(shí)行典型的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，派駐紀(jì)檢以及各部門(mén)黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）受中央紀(jì)委和所在部門(mén)黨組（黨委）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事安排與后勤保障由駐在部門(mén)黨組（黨委）負(fù)責(zé)。中央紀(jì)委從2000年開(kāi)始加強(qiáng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的管理，領(lǐng)導(dǎo)體制在原來(lái)的雙重領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上增加了“以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”，而且派駐紀(jì)檢組的領(lǐng)導(dǎo)干部的任命也變成中央紀(jì)委、監(jiān)察部主要負(fù)責(zé)。2001年中國(guó)共產(chǎn)黨十五屆六中全會(huì)提出了“紀(jì)委檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”的思路。在接下來(lái)的兩年中，中央紀(jì)委、監(jiān)察部先后兩次在衛(wèi)生部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等八個(gè)部門(mén)進(jìn)行了派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作。各試點(diǎn)單位的派駐機(jī)構(gòu)不再受同級(jí)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，而受中央紀(jì)委和監(jiān)察部的直接領(lǐng)導(dǎo)，派駐紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部由中央紀(jì)委、監(jiān)察部管理。

與雙重領(lǐng)導(dǎo)體制相比，統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)的派駐制為紀(jì)檢監(jiān)察創(chuàng)造了更大的獨(dú)立性，垂直管理成分進(jìn)一步增強(qiáng)。直接領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部資源整合，有效提高了紀(jì)律檢查工作的業(yè)務(wù)水平。但是紀(jì)檢人員直接參與決策導(dǎo)致職能重疊，嚴(yán)重地制約了監(jiān)督作用獨(dú)立性。另外，派駐制帶來(lái)的客觀結(jié)果是紀(jì)律檢查人力分散到各個(gè)單位，在面對(duì)重大工作任務(wù)時(shí)難以形成合力或集中資源。事實(shí)上，派駐制并沒(méi)能把紀(jì)律監(jiān)督工作真正統(tǒng)一管理起來(lái)。

針對(duì)派駐制留存的問(wèn)題，一些地方（或行業(yè)單位）開(kāi)始探索派駐制的深化改革，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)。從2008年9月開(kāi)始，河南省三門(mén)峽市成立“大紀(jì)檢組”，對(duì)市直單位的紀(jì)檢監(jiān)察派駐管理體制進(jìn)行改革。“大紀(jì)檢組”的人員編制、行政關(guān)系、組織關(guān)系及后勤保障全部由市紀(jì)委統(tǒng)一管理，以確保派駐紀(jì)檢機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。“大紀(jì)檢組”改變了“一對(duì)一”的派駐方式，實(shí)行“一對(duì)多”的分片派駐，派駐大紀(jì)檢組的規(guī)格提高，使人力資源實(shí)現(xiàn)了有效統(tǒng)籌使用[6]。

紀(jì)檢派駐制的改革所取得的進(jìn)展正在帶動(dòng)巡視制度、效能監(jiān)察制度等一系列紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。整體上，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制從直接管理到黨委領(lǐng)導(dǎo)、雙重領(lǐng)導(dǎo)再到直接領(lǐng)導(dǎo)，其變遷脈絡(luò)印證了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督思想不斷成熟與完善的歷史趨勢(shì)。

三、結(jié)論與展望

通過(guò)以上回顧可以看出，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革思路相對(duì)明確，即根據(jù)社會(huì)發(fā)展變革的形勢(shì)需要，建立并改進(jìn)黨內(nèi)紀(jì)律檢查專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)黨員和組織的監(jiān)督，加強(qiáng)黨的建設(shè)。總體上表現(xiàn)出來(lái)的模式演進(jìn)的趨勢(shì)是：

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)的地位不斷提高，決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系趨向平行；

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性越來(lái)越大，從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、人事任命到后勤保障都有獨(dú)立運(yùn)行的傾向；

紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)縱向垂直管理增強(qiáng)，業(yè)務(wù)資源統(tǒng)籌使用的程度越來(lái)越高，紀(jì)檢隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展路徑日漸清晰。

紀(jì)律檢查的理論思考與實(shí)踐探索伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨建黨90年來(lái)的所有歷史，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制演進(jìn)的趨勢(shì)佐證了中國(guó)共產(chǎn)黨在自身建設(shè)與發(fā)展歷程中的內(nèi)在邏輯脈絡(luò)：其一，學(xué)習(xí)并應(yīng)用馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督思想以及列寧建黨學(xué)說(shuō)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，特別是在1979年紀(jì)檢監(jiān)察體制全面恢復(fù)重建以來(lái)，黨的建設(shè)在理論上進(jìn)一步明確了發(fā)展方向；其二，結(jié)合中國(guó)革命、建設(shè)與發(fā)展的實(shí)際情況，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革與工作機(jī)制創(chuàng)新，近年派駐制領(lǐng)域進(jìn)行的“大紀(jì)檢組”改革探索正在釋放領(lǐng)導(dǎo)體制改革的信號(hào)。從領(lǐng)導(dǎo)體制演進(jìn)軌跡概括出來(lái)的改革邏輯將為整體上紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷路徑提供有力的解釋?zhuān)瑥亩谷藗兛梢詫?duì)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基本方向作出更可靠的預(yù)期。

概括紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)方案，大體包括以下幾種[7]：一是“平行式”，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)都與同級(jí)黨委平行設(shè)置，都由對(duì)應(yīng)的黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，這一思路與歷史上列寧設(shè)計(jì)的蘇聯(lián)黨建模式比較類(lèi)似。二是“垂直領(lǐng)導(dǎo)式”，在黨的中央層面，中央紀(jì)委受中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；除此之外，各級(jí)地方的紀(jì)檢機(jī)關(guān)由上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，近年的派駐制創(chuàng)新在某種程度上驗(yàn)證了這一設(shè)想。三是“簡(jiǎn)單復(fù)合式”，發(fā)揮各級(jí)黨代會(huì)的監(jiān)督功能，理順黨委與紀(jì)委的關(guān)系。四是“多重復(fù)合式”，縣級(jí)以上的黨代會(huì)設(shè)立常委會(huì)、黨的執(zhí)行委員會(huì)以及黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)三個(gè)黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)，分別對(duì)應(yīng)黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)。

從實(shí)際操作層面來(lái)看，垂直領(lǐng)導(dǎo)（直接領(lǐng)導(dǎo)）的相關(guān)探索已經(jīng)取得初步成效，進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)理論研究開(kāi)始呼吁設(shè)計(jì)“平行式”的組織結(jié)構(gòu)[8]。如果根據(jù)歷史的梳理對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展框架作以預(yù)期，那么它應(yīng)該涵蓋以下幾個(gè)要點(diǎn)：紀(jì)檢機(jī)關(guān)與黨的委員會(huì)之間平行式的組織設(shè)計(jì)；平等地位上的對(duì)稱(chēng)分工，黨委決策、紀(jì)委監(jiān)督，決策行為也要納入監(jiān)督之內(nèi)；紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)縱向垂直管理的工作機(jī)制，職業(yè)化干部隊(duì)伍與專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)水平，獨(dú)立完整的后勤保障體系。

在以上制度設(shè)計(jì)方案背后，紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的根本動(dòng)機(jī)在于平衡黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)委專(zhuān)業(yè)監(jiān)督雙重目標(biāo)，合理界定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力邊界。除了應(yīng)然預(yù)期，黨風(fēng)廉政建設(shè)的客觀實(shí)際還要求紀(jì)檢監(jiān)察制度設(shè)計(jì)必須能夠規(guī)避現(xiàn)有體制中的潛在矛盾。

第一，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)的地位，要注意避免黨委與紀(jì)委之間的權(quán)力交叉及其沖突。近年紀(jì)檢監(jiān)察人員涉及腐敗案件的事實(shí)證明，不是黨委領(lǐng)導(dǎo)體制下存在的所有問(wèn)題都可以在紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)下得以解決的。

第二，強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部垂直管理、直接領(lǐng)導(dǎo)，要注意紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、反貪污賄賂局、預(yù)防腐敗局、審計(jì)機(jī)關(guān)以及公安系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查機(jī)關(guān)之間的合作，合理設(shè)計(jì)黨內(nèi)紀(jì)律檢查與司法及行政部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，構(gòu)建全面的廉政建設(shè)制度系統(tǒng)。

紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制以及更廣義范圍內(nèi)的紀(jì)律檢查制度設(shè)計(jì)，注定是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程，黨內(nèi)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)以及權(quán)力資源的配置將隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)的客觀實(shí)際加以調(diào)整，而黨對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督的普遍共識(shí)將成為制度變遷的價(jià)值基礎(chǔ)。

注釋?zhuān)?/p>

①在黨的歷史上，領(lǐng)導(dǎo)人的著作中有時(shí)使用“紀(jì)律檢查”，有時(shí)使用“監(jiān)察”；在不同的歷史時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)有時(shí)叫做“監(jiān)察委員會(huì)”，有時(shí)叫做“紀(jì)律檢察委員會(huì)”。在本文研究范圍內(nèi)，黨的紀(jì)律檢查與黨內(nèi)的監(jiān)察作為同一概念來(lái)使用，但這里的監(jiān)察與行政監(jiān)察并不相同。

②馬克思、恩格斯的著作中并沒(méi)有直接使用民主集中制這一概念，但是在他們?yōu)楣と穗A級(jí)政黨制定的章程與其他綱領(lǐng)性文件中，有關(guān)民主選舉、權(quán)力歸屬、工作作風(fēng)、民主批評(píng)等問(wèn)題的建議都明確地貫徹著民主集中的基本思想。

③根據(jù)列寧的主張，黨的所有權(quán)力歸黨代表大會(huì)，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。在代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)代行決策，中央監(jiān)察委員會(huì)以監(jiān)督形式參與決策。

④這一傳統(tǒng)自黨的二大通過(guò)的第一部《黨章》開(kāi)始一直延續(xù)到現(xiàn)在，只是在“文革”期間通過(guò)的《黨章》中有間斷，到1982年黨的十二大之后又恢復(fù)了這一傳統(tǒng)。

⑤黨的十三大通過(guò)的黨章中取消了該款規(guī)定，此后的黨章中也沒(méi)有再做這一規(guī)定。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第34卷）[M].北京：人民出版社，1979.

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集（第30卷）[M].北京：人民出版社，1985.

[3]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[4]王韶興.黨的監(jiān)督：理論·經(jīng)驗(yàn)·思考[M].濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2001.

[5]曾繁茂.中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查概論[M].北京：中國(guó)方正出版社，1995.

[6]趙力文，劉飛.一對(duì)多派駐 三門(mén)峽“大紀(jì)檢組”模式探索[N].河南日?qǐng)?bào)，2010-05-20（7）.

[7]徐能毅.無(wú)產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題研究[M].北京：黨建讀物出版社，2000.

[8]李成言，莊德水.紀(jì)檢制度的發(fā)展邏輯：30年的回顧與未來(lái)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（6）：59—64.

2011-06-13

劉金程（1977— ），男，吉林白城人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理研究員，廉政與治理研究中心博士后。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

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