檢察機關職務犯罪偵查優先權述評

韓成軍

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

檢察機關職務犯罪偵查優先權述評

韓成軍

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

檢察機關職務犯罪偵查優先權是指基于檢察機關法律監督的特殊地位，而賦予其在職務犯罪以及其他相關犯罪的偵查中優先于其他機關的權力。現代社會中職務犯罪的高發態勢及其復雜性、牽連性等特點決定了檢察機關職務犯罪偵查優先權的重要價值。確立檢察機關職務犯罪偵查優先權要處理好檢察機關職務犯罪偵查行為與紀檢部門辦案之間的權限劃分問題、檢察機關與公安機關之間的牽連管轄問題以及檢察機關的機動偵查權等問題。作為法定的職務犯罪偵查機關，對事實清楚、證據確實充分的職務犯罪案件，檢察機關對犯罪嫌疑人直接采取強制措施，既適應了反腐敗斗爭的實際需要，又能促進法制化與民主化進程。對于檢察機關與公安機關的牽連管轄案件，應明確以檢察機關管轄為主，公安機關予以配合。同時，為強化憲法賦予的檢察機關的法律監督機關地位，本次《刑事訴訟法》修改應賦予檢察機關更全面的機動偵查權，即檢察機關對自偵案件范圍以外的刑事案件有決定自行立案偵查的權力。上述改革既保持與其他國家和地區立法接軌，又符合國際公約所規定的內容，同時，也能與國際司法改革發展趨勢相一致。

檢察機關；職務犯罪偵查；優先權；管轄權

職務犯罪是一類比較復雜的犯罪形態。從犯罪行為本身來看，該類犯罪的犯罪主體（共同犯罪居多）、犯罪行為、犯罪危害對象等極為復雜，給定罪量刑帶來了重重困難；從職務犯罪的偵查程序來看，由于犯罪主體的特殊性，決定了該類犯罪的偵查主體、偵查行為、偵查中的強制措施等必須嚴格規定并慎重采取，同時要考慮該犯罪對社會帶來的負面影響的程度以及民意的承受范圍。在我國，檢察機關肩負著查處國家機關工作人員職務犯罪的重要使命，職務犯罪偵查是檢察機關法定的重要職能之一，行使這一職能的主要是各級檢察機關的反貪污賄賂、瀆職侵權檢察、職務犯罪預防等部門。例如，最高人民檢察院反貪污賄賂總局的主要職責為：“負責對全國檢察機關辦理貪污賄賂、挪用公款、巨額財產來源不明、隱瞞境外存款、私分國有資產、私分罰沒財物等犯罪案件偵查、預審工作的指導；參與重大貪污賄賂等犯罪案件的偵查；直接立案偵查全國性重大貪污賄賂等犯罪案件；組織、協調、指揮重特大貪污賄賂等犯罪案件的偵查；負責重特大貪污賄賂等犯罪案件的偵查協作；研究分析全國貪污賄賂等犯罪的特點、規律，提出懲治對策；承辦下級人民檢察院反貪污賄賂工作中疑難問題的請示；研究、制定貪污賄賂檢察業務工作細則、規定。”最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳的主要職責為：“負責對全國檢察機關辦理國家機關工作人員瀆職犯罪和國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪等案件的偵查、預審工作的指導；參與重大瀆職侵權犯罪案件的偵查；直接立案偵查全國性重大瀆職侵權犯罪案件；組織、協調、指揮跨省市的重特大瀆職侵權犯罪案件的偵查以及個案協查工作；研究分析全國瀆職侵權犯罪的特點和規律，提出懲治對策；承辦下級人民檢察院瀆職侵權檢察部門工作中重大、疑難問題的請示；研究、制定瀆職侵權檢察業務工作細則、規定。”除此之外，檢察機關的控申部門、監所檢察部門、鐵路運輸檢察部門等也肩負著部分職務犯罪偵查職能。

1996年實施的新的《刑事訴訟法》，在完善訴訟程序、落實保障人權以及刑事審判程序的科學性方面都取得了長足的進步，與世界刑事訴訟法治的發展趨于同步。但毋庸否認，本次修改仍存在不盡人意之處，有些地方的修改反而不利于司法程序的合理性以及社會治安形勢發展的需要。一個突出的表現是，新的《刑事訴訟法》剝奪了檢察機關的偵查優先權，原來（1979年《刑事訴訟法》）規定的“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他刑事案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴”不復存在。這一修改不利于檢察機關對國家機關工作人員職務犯罪的偵查，不適應反腐敗斗爭的嚴峻形勢需要。同時，自2009年起，檢察機關職務犯罪批捕權上提一級，這一做法對檢察機關的職務犯罪偵查權也帶來了一些制約（研究內容所限，該做法的優越性本文不復贅述）。因此，目前關于職務犯罪偵查管轄的規定已不適應社會政治、經濟發展需要，賦予檢察機關職務犯罪偵查優先權是司法改革的必要措施，唯如此，才能消除實踐中檢察機關與公安機關、紀檢監察部門管轄問題的爭議，提高刑事偵查的效率，確保國家打擊職務犯罪的活動不留死角。

一、檢察機關偵查優先權概述

（一）檢察機關職務犯罪偵查優先權的內涵

對于職務犯罪偵查優先權的概念，一般被認為是指檢察機關作為國家法律監督機關和法定的職務犯罪偵查機關，基于憲法賦予其維護公共利益、促進公務行為廉潔與正當的主要職責以及在職務犯罪處置法治化進程中不可或缺的特殊角色，而擁有的對職務犯罪實施偵查行為，同時，其他單位、個人不得在法律上僭越或者損害檢察權的相對優勢地位，并對與職務犯罪存在某種牽連的其他類型犯罪，而享有的依法排他性效果的管轄與處理權力。在特定情況下，檢察機關出于偵查需要可以臨時要求其他主體進行體讓，從而確保偵查效果的公權①。具體而言，檢察機關職務犯罪偵查優先權主要應包含以下幾方面的內容：（1）檢察機關偵查專屬管轄的貪污賄賂、瀆職侵權罪時，與紀檢監察、海關、軍隊等擁有偵查權部門之間的協調問題；（2）檢察機關相對于公安機關的機動偵查權，這一權力主要體現在辦理與職務犯罪有牽連的案件過程中；（3）檢察機關在履行查辦職務犯罪職責之時，由于基于認識、證據等因素所產生的與公安機關不盡一致的觀點，將本屬于公安機關立案管轄的案件直接予以偵查終結，從而引起兩機關之間的職能管轄沖突時，該如何處理的問題；（4）特定情況下，檢察機關因偵查需要而臨時對公民個人或單位等組織實施排它性措施以及如何救濟等問題②。

（二）檢察機關職務犯罪偵查優先權的價值

職務犯罪案件本來就具有與普通刑事案件不同的特點。在主體上，職務犯罪的主體往往都具有一定的職權，不少人位高權重。這些人除自身具有一定的國家賦予的權力外，其自身的高素質及豐富的閱歷客觀上也增強了其抗偵查能力。同時，這類犯罪的犯罪方式和社會危害也比較隱蔽，一旦案發線索不是很清晰，相關證據也往往難以尋找和固定。此外，有的職務犯罪涉及領域和部門廣泛，金融、財稅、外貿等無所不包，加大了偵破難度。而且，在現代社會中，職務犯罪的形成、生長和“發酵”模式已經發生了很大變化。“隨機性”的權錢交易模式和“臉譜式”的職務犯罪主體現象已日益轉型，職務犯罪主體和其他受益主體之間也呈現“長期經營”、互相滲透等特征，職務犯罪也常常隱藏在普通犯罪或有關的行政違法背后，或與上述情形呈犬牙交錯特征，職務犯罪嫌疑人的反偵查意識及能力亦不斷得到強化。在這種情況下，檢察機關如果局限于對職務犯罪本身的偵查，案件偵破的進度勢必會舉步維艱。而與此相對應的是，通過對某些與職務犯罪有潛在聯系的普通刑事犯罪進行偵查，往往能夠獲得必要的線索，甚至是成為發現和查處職務犯罪的捷徑③。此外，從反腐敗的國際視野和長遠需要來看，積極推進依法預防與懲治職務犯罪的工作是時代大趨勢，而這一過程中相關司法機關的作用是無可比擬的。“賦予專職司法機關相對完善的偵查權并充分發揮其作用，有利于在保持政治穩定和經濟發展的情況下，凸顯職務犯罪查處和預防效果，有效促進社會和諧和增強我國反腐敗事業公信力。”④

二、比較法上的參考

國際化是當今國際社會的一大特征。從一般意義上講，全球化是國家面向世界，謀求更有利發展條件的歷史進程。全球化以經濟跨出國界，向結成一體方向發展為先導，但它帶給人類社會的不僅是對經濟生活的根本性改變，還深刻地觸及和改變著世界法律文化的格局。就檢察體制而言，西方發達國家的法律制度也為我們的司法改革特別是此輪《刑事訴訟法》修改提供了難得的參考樣本。

（一）大陸法系

西方國家的檢察機關，大多享有職務犯罪的偵查優先權。在大陸法系國家或地區，采取“偵訴結合模式”，即在開始偵查時，偵查權一般歸于警察機關，而終結偵查權則往往屬于檢察官。檢察官是偵查活動的主導者，可以親自偵查，也可以領導偵查，為此，有權利用警察的力量。因此在管轄方面和警察機關大多并無明確的職能分工，偵查優先權事實上已經天然地包含在這種“偵訴結合”的檢警關系中了。因而，大陸法系國家原則上沒有單獨也沒有必要為檢察機關再劃定特定范圍內案件的獨占偵查權⑤。

例如在俄羅斯，偵查機關為檢察院、內務機關和國家保安機關。《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》規定，檢察機關對于國家公務人員實施的濫用職權、玩忽職守、受賄、違反公正審判等涉嫌犯罪的案件，有權直接啟動偵查程序。這實際上便是偵查管轄的內容。具體地說，俄羅斯聯邦總檢察院偵查局和各級檢察院的偵查處負責偵查包括貪污賄賂和行賄受賄案件在內的任何一個犯罪案件⑥。根據《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》的規定，其權限有：1.調查；2.詢問；3.拘留⑦。

在法國，根據《法國刑事訴訟法典》之規定，檢察官有權采取一切必要的行動，對觸犯刑法的罪行進行追查、起訴，既可自己完成，也可指令警察。職務犯罪的偵查程序是：“一、立案偵查階段。巡邏警察或治安警察接到有關職務犯罪的舉報后，按照有關管轄的規定，通知相關司法警察，司法警察決定立案偵查之后，就通知檢察官并開始偵查。二、初步偵查階段。初步偵查由檢察官主持，檢察官在初步偵查階段除了有權親自或指揮司法警察實施偵查措施外，還有權簽發拘票和拘留證，拘傳或拘留犯罪嫌疑人并進行訊問。三、預審階段。在偵查過程中，屬于重罪的職務犯罪必須經過預審，移送預審由檢察官決定，預審法官接受案件以后，初步偵查結束，預審階段開始⑧。

在德國，刑事案件的偵查程序均由檢察官負責。《德國刑事訴訟法典》第160條規定，通過告發或其他途徑，檢察院一旦了解到有犯罪行為的嫌疑，就應當對事實情況進行審查，以決定是否提起公訴。檢察院的偵查行為可以延伸到對確定法律行為以及對該行為的處分有決定性的情節的認定與收集。此外，該法典第161條還規定，檢察官可以基于偵查需要，向一切公共機關收集相關情報，除了宣誓下的訊問外，還可以親自進行各種偵查，或者交由警察及其他人員進行進一步偵查。對檢察官的委托或者命令警察機關或其他人員必須執行⑨。德、法兩國的相關規定，表明歐洲大陸國家的檢察機關在辦理包括職務犯罪在內的各類案件時，是主導偵查工作的。

在日本，檢察官對任何犯罪都可以進行偵查。檢察官被賦予較大的偵查權，包括自行偵查權、補充偵查權、指揮偵查權和監督偵查權。其中自行偵查權的范圍包括：經濟與公司犯罪案件、大規模偷稅與漏稅犯罪案件、公務員貪污賄賂犯罪案件等。在日本的刑事訴訟中，警察通常作為第一線偵查機關，負責案件的事實調查和證據收集工作。檢察機關作為第二線偵查機關，除對政府官員貪污受賄以及其他智能型犯罪親自偵查外，一般只對警察偵查案件進行法律上的指導，或者為正確實行公訴直接實施偵查⑩。為了檢舉、揭發隱藏在政治、經濟領域的黑惡勢力，促進社會各界的廉潔自律，檢察機關直接立案偵查一些涉及政治家、高級政府官員的重大政治案件，以及一些涉及大公司首席執行官的重大經濟犯罪案件?。

韓國在1993年3月設置了不正腐敗事犯特別搜查本部和特別搜查部（班），該機構內設于大檢察廳及地方檢察廳內，其職責為搜查、起訴國家公務人員貪污賄賂等職務犯罪案件。韓國檢察機關直接偵查的案件主要是四級以上公務員利用職務犯罪的案件，其他案件如重大的毒品犯罪、偷稅犯罪、警察瀆職犯罪等案件，只要檢察機關認為有必要直接受理，都可以立案偵查。警察和其他機關開展偵查（調查）時，必須在檢察機關的指揮和監督下進行，沒有檢察官的許可，任何偵查部門不能開展偵查或停止偵查。對于認定為案件性質嚴重，損失巨大的案件，如官員貪污、經濟犯罪、有組織犯罪、環境污染、司法人員徇私舞弊等，檢察官可以直接進行偵查?。

（二）英美法系

隨著英美法系和大陸法系的逐步融合，一些英美法系國家也借鑒大陸法系的成功經驗，在政府官員的職務犯罪偵查的問題上，賦予檢察機關更多的偵查權力。

英國早在1997年就出臺了《嚴重欺詐局法》，并成立了嚴重欺詐局，該局有權直接立案偵查涉嫌案值500萬英鎊以上的重大犯罪案件。該局與檢察機關合署辦公，有權要求任何與商業欺詐案件有關的公民、法人提供必要的相關信息，也有權力進入相關機構開展調查?。此外，在蘇格蘭的檢察官除了可以直接對警察的偵查活動進行指導外，也可以直接行使許多重要的偵查權，其中就包括了偵查貪污犯罪和警察犯罪的案件?。

在美國，檢察機關有權直接偵查特別重大的貪污、行賄受賄、警察腐敗、白領犯罪、智能犯罪等案件。在偵查中檢察官既可以依靠自己的調查力量，也可以借助聯邦警察或者地方警察對職務犯罪案件進行相關偵查。各級檢察機構在貪污賄賂案件的調查和起訴中發揮著非常重要的作用，因而被認為是美國最主要的反貪污機構。包括聯邦檢察機構、州檢察機構、市鎮檢察機構和獨立檢察官?。

（三）法律制約

許多國家和地區對包括檢察機關在內的偵查機關的偵查行為作出了明確的制約性規定，對立案、拘捕、訊問、勘驗、搜查、扣押、鑒定等偵查行為，都規定了嚴格的操作程序和行為準則。如《德國刑事訴訟法典》第163條規定：“禁止對被告人施加壓力。”?為保障檢察官偵查權的正確行使，日本設立了強制處分的令狀主義、羈押的法定主義、自白排除規則和違法證據排除法則來防止檢察官偵查權的惡性膨脹?。

（四）國際潮流

聯合國《關于檢察官作用準則》（聯合國大會1990年批準）規定，檢察官應當適當注意對公務人員所犯罪行，特別是對貪污腐化、濫用權力、嚴重侵犯人權以及國家公認的其他罪行的起訴和依照法律授權或當地慣例對這種罪行的相關調查。1998年聯合國《國際刑事法院羅馬規約》第54條規定，檢察官應當為查明真相，調查一切有關的事實和證據，以評估是否存在本規約規定的刑事責任。《聯合國反腐敗公約》第36條規定，各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則采取必要措施，確保設有一個或多個機構或者安排人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在受任何不正當影響的情況下有效履行職能。這類人員或者這類機構的工作人員應當受到適當培訓，并且應當有適當資源，以便執行任務。

從國外的立法和司法實踐看，許多國家和地區不僅把職務犯罪偵查權賦予了檢察機關，還對這種偵查權給予了相當寬泛的靈活性與便捷性。而反觀我國，檢察機關不僅承擔著與多數國家相同的公訴職能，還行使著憲法所賦予的法律監督權，其擁有著一定范圍的偵查權不僅符合國際偵檢制度的立法體例和發展趨勢，而且也是與我國的憲政體制與中國檢察機關的性質和基本職能相適應的。在這樣的制度背景下，檢察機關職務犯罪偵查權的行使理應擁有與之相匹配的優先性。

三、職務犯罪偵查優先權涉及的幾個關系

（一）檢察機關與公安機關的牽連管轄問題

《刑事訴訟法》第十八條明確了法、檢、公三機關的職能管轄范圍，該條規定：“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外。貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。自訴案件，由人民法院直接受理。”而從立法角度分析，《刑事訴訟法》中有關職能管轄與《刑法》的規定互不兼容，法律規范的規定過于原則、內容模糊，都使得檢、公兩機關面臨職能管轄上的法律問題。不同的檢察、公安機關對有關職能管轄的規定有不同的理解和認識，并在自己認知的基礎上對案件作出職能管轄與否的決定。認識上的差異往往在客觀上造成法律適用上的不確定性，進而導致職能管轄權的沖突與矛盾。當前職務犯罪日益與非職務犯罪混為一體，現行的管轄制度則客觀上人為地增大了偵查難度。其突出表現如：一是貪污賄賂的“串案”管轄分離影響辦案；二是瀆職犯罪的“前案”偵查割裂難究本案；三是職務犯罪的“后案”管轄離析妨礙破案?。

對于目前檢察機關的偵查管轄范圍，學界和司法實務界的爭論比較大。有學者提出應擴大檢察機關偵查管轄的范圍，以便對國家機關工作人員的職務行為實施更加有效的法律監督。但也有人持反對意見，認為應當適當縮小檢察機關偵查管轄的范圍，以使其能夠更專心地履行法律監督職能，就要把那些與訴訟監督無關的偵查權剝離。還有人認為，檢察機關對職務犯罪的偵查管轄范圍，應當根據形勢的變化作出相應的調整?。對此，目前學界與檢察機關比較一致的看法是：第一，公安、檢察機關管轄中互涉的案件，應統一歸口檢察機關偵查；二是與職務犯罪緊密相關的其他刑事犯罪應當由檢察機關管轄；三是應適當擴大檢察機關補充管轄權的范圍；四是完善職務犯罪偵查中的級別管轄和指定管轄制度?。在筆者看來，檢察機關對更多的案件享有偵查管轄權，并不意味著對所有案件都親自去偵查，只是說追訴的責任同意由其承擔。這樣可以保證所有的案件都有適合和有相應偵查能力的偵查主體來負責。此外，偵查管轄中的漏洞和爭執也應由檢察機關來統一協調統籌。這是符合國際慣例的，也是解決檢察機關與公安機關目前互涉案件偵查管轄中矛盾的根本舉措。

另外，事后性職能管轄權沖突的問題也引起了廣泛的關注。如公安機關以職務侵占罪對嫌疑人立案偵查，移送審查起訴后檢察人員發現嫌疑人系國家工作人員，應構成貪污罪，但貪污罪不屬于公安機關管轄，這就涉及起訴部門如何對待公安機關偵查與取證的問題，從而引發管轄權沖突。又如檢察機關以受賄罪對國有企業人員立案偵查，在起訴環節卻發現其不屬于國家工作人員，應構成非國家工作人員受賄罪，如此一來是繼續提起公訴，還是退回交由公安機關重新立案偵查，又成為無法回避的問題?。為解決這一沖突，目前有很多建議，比如在法律規范層面明確界定一些涉及罪否的法律術語，像“國家工作人員”、“利用職務之便”這樣的論述究竟該作何理解；同時對那些比較容易造成理解上爭議的刑法分論的條款作出適當調整?。也有人主張，職務犯罪偵查工作具有特殊性，管轄變更的情形如果出現過多，必然容易造成不應有的泄密，而偵查秘密原則是偵查程序中的一項基本原則。基于這一點，法律應賦予檢察機關對已偵查終結但發現不屬自己偵查管轄的案件以必要的偵查管轄選擇權，以確保不妨害職務犯罪治理目標的實現?。

（二）檢察機關與紀檢監察機關辦理職務犯罪的關系

在我國的反腐敗體制的框架中，從組織協調上看，反腐敗工作由“紀委組織協調”，包括檢察機關在內的其他部門要在“紀委組織協調”下“各負其責”。根據《聯合國反腐敗公約》的要求，“各締約國均應當指定一個中央機關”作為“主管機關”，以主導本國的預防和打擊腐敗，而該機關只能是中央級的國家機關。黨中央已經明確最高人民檢察院是我國承擔《聯合國反腐敗公約》的中央“主管機關”，黨的紀律檢查部門是反腐敗斗爭中的組織協調者?。不可否認，長期以來紀檢監察部門在反腐敗中發揮著主導性作用，但從法律層面分析，其具體職能對司法偵查領域存在千絲萬縷的關聯，不可避免地會產生一些矛盾和問題。其中比較突出的有，紀檢監察人員大多是黨務、行政干部出身，缺乏法律專業的系統培訓，偵查業務知識相對薄弱，這給某些案件的查辦效果帶來了諸多的不利影響。此外，按照《立法法》的規定，限制人身自由只有全國人大出臺的法律才能予以規范，然而“兩規”?作為一種黨內的措施，還是會限制住被調查者的人身自由，而且，其與檢察機關的批捕有著本質區別：首先，性質不同。前者是黨內的一種紀律行為，后者是《刑事訴訟法》所規定的一種法定強制措施，由司法機關實施。其次，處理結果不同。雙規一般是對案件掌握一定線索和情況，雙規對象在期限內仍保留職務，但不能主持工作，待案件調查清楚再行處。而逮捕則意味著剝奪犯罪嫌疑人的人身自由權，案件進入司法程序，犯罪嫌疑人面臨刑事指控。再綜合考慮到偵查的秘密性原則及錯案救濟上的缺陷等問題，紀檢監察辦案在辦案中所引起的爭議頗多，也容易造成國內外不必要的誤解?。

其實，中央紀檢監察機關及最高司法機關很早就達成了關于涉嫌犯罪案件“移送司法”的基本原則。在1979年9月9日，中共中央就頒布了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，其中明確規定：“黨委與司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。”而其后的黨內文件也不斷重申該項原則?，強調在案件移送工作中，紀檢機關和檢察機關、公安機關要認真履行各自職責，加強協作配合，紀檢機關要及時移送，檢察機關、公安機關要依法受理。對于司法機關與黨內紀律監察機關的關系問題，鄧小平同志也曾有一段精辟的論述：“糾正不正之風、打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題。”?然而遺憾的是，目前在大多數職務犯罪案件中，紀檢監察部門一般要先行接觸并處理，占了事實上的“先手”，這就形成了一種實質意義上的“優先權”。而這種“事實優先”難免會與憲法賦予檢察機關的職務犯罪偵查權發生抵牾，迫切地需要引起關注并施以對策。

對于紀委與檢察機關的案件管轄關系問題，學界的觀點總體上是趨向司法化的。按照中央的規定，各級紀律檢查委員會的主任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，協助黨的委員會加強黨風建設，檢查黨的路線方針政策和決議的執行情況；對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中黨員的處分；受理黨員的控告和申訴等。有觀點認為，紀委受理并查處明確的犯罪線索或者檢察機關將明確的犯罪線索主動移送給紀委先查并派員介入，于法無據，必然導致檢察機關職務犯罪偵查職能的弱化、萎縮。此外我國“入世”后，一切非法制化的或者法制化程度較低的辦理犯罪案件的工作方式都應當調整到法制化的軌道上來。因而，在政治體制上，繼續保留紀委的組織協調功能，紀委的主要職能應當轉到重點監督同級黨委的層面上來，對職務犯罪線索進行初查、立案和偵查，紀委則應處于配合檢察機關的地位?。筆者同意一種相對細化的處理方式，即：第一，如果檢察機關先于紀檢監察部門獲取了案件線索，并且做了立案偵查的處理，應確保偵查過程的延續性，不能被其他部門的介入所中斷。如果需要對涉案人員進行黨紀政紀處分，那也要順延至偵查終結后，由檢察機關將相關材料移送至紀檢監察部門。如果案件的情況比較特殊，需要在偵結之前進行移送的，檢察機關的偵查工作也不應因此而受到任何影響，無論是中止還是撤銷。第二，如果是紀檢監察部門先于檢察機關開展違紀調查，應當確保一旦構成涉嫌職務犯罪，就應毫不遲疑地移送給檢察機關。第三，當檢察機關和紀檢監察部門同時掌握了涉嫌職務犯罪案件的具體情況，檢察機關應當享有調取紀委卷宗材料的權限。一旦檢察機關啟動立案程序，紀檢監察部門就不能適用作為限制人身自由手段的“兩規”，而對于那些之前已經適用了“兩規”措施的嫌疑人，檢察機關需要審察其是否符合拘留、逮捕的條件，如果符合條件，則由檢察機關加以拘留或逮捕措施；反之，則需要考慮是否應當采取取保候審或監視居住等措施。當然，從更為宏觀的視野，應對監視居住制度予以適當地調整，主要是擴大對職務犯罪嫌疑人監視居住的地點和范圍?。無論怎樣，改革的導向都應當是明確檢察機關與紀檢監察部門的職責范圍，避免檢察機關與紀檢監察部門聯合辦案或者檢察機關附屬于紀檢監察部門的辦案現象。

（三）檢察機關的機動偵查權問題

機動偵查權，是指人民檢察院在履行法律監督的過程中，在特殊情況下的一種特殊程序，即對本院自偵案件范圍以外的刑事案件決定自行立案偵查的權力。1979年的《刑事訴訟法》第十三條第二款的規定為檢察機關機動偵查權提供了直接的法律依據，并廣泛地運用于人民檢察院實施法律監督的各個環節中。然而，1996年我國修訂《刑事訴訟法》時對檢察機關的機動偵查權作了重新規定。將偵查對象由普遍主體縮小為“國家機關工作人員”，在程序上，由自行決定立案限定為“省級以上人民檢察院決定”，并且，還必須滿足“利用職權實施的重大犯罪案件”的條件時，檢察機關的機動偵查權才能夠啟動?。為此，有人認為縮小檢察機關機動偵查權存在諸多弊端：一是對檢察機關職能管轄限制過窄與其法律監督權不相適應，限制了檢察機關在執法過程中必要的自主性和相應的靈活性?。二是造成了在瀆職犯罪中原案與本案被割裂偵查，將導致本案難以定案。三是加大了查辦職務犯罪的難度。職務犯罪主體反偵查能力普遍較強，可能引發一些與此相關聯的妨害司法罪等刑事犯罪案件。但這些與職務犯罪相關聯的案件卻往往由公安機關進行偵查，容易造成案件泄密，妨害對職務犯罪的偵破?。因此，很多人建議擴大檢察機關的機動偵查權，但對擴大的范圍大家意見不一致。有人認為，應當恢復1979年《刑事訴訟法》的規定，同時增加“檢察機關對偵查管轄有異議的，有權進行協調，并指定偵查管轄機關。檢察機關對偵查管轄實施監督，對認為管轄不當的，應當糾正，通知偵查機關執行。”?還有人認為，檢察機關對與職務犯罪密切相關的刑事案件享有偵查優先權。概括起來這類案件主要包括：一是瀆職犯罪中的相關原案；二是妨害司法類犯罪；三是基于嚴重不作為或者違法的代位偵查；四是在民事、行政公訴案件的調查、審查中發現的非屬檢察機關固定管轄的犯罪案件?。

（四）檢察機關職務犯罪偵查中對其他機關、單位、個人的優先權

我國《刑事訴訟法》雖然對偵查主體已有相應規定，但是，基于非檢察機關調查職務犯罪的非法制化現象普遍存在，需要明確規定對于職務犯罪線索一律由檢察機關進行初查、立案和偵查，其他單位或者個人不得擅自進行立案和調查。同時也需要明確行政監察、審計等執法部門配合檢察機關偵查的法定義務，以及明確公安機關輔助檢察機關的法定義務。要通過立法解決的主要問題還有：檢察機關在偵查中能夠并且及時和充分獲取有助于偵查職務犯罪的公開的、半公開的、內部的各類政務信息?。對此，可借鑒《聯合國反腐敗公約》第38條的規定：“各締約國均應當采取必要的措施，根據本國法律鼓勵公共機關及其公職人員與負責偵查和起訴犯罪的機關之間的合作。這種合作可以包括：（1）在有合理的理由相信發生了根據本公約第15條、第21條和第23條確立的任何犯罪時，主動向上述機關舉報；（2）根據請求向上述機關提供一切必要的信息。”?

此外，對于其他單位、個人，檢察機關如果因緝捕、查證等特殊需求，其在交通上應該享有一定的優先權：在缺失交通工具的情形下，如果經合法方式亮明身份，則有權征用其他單位或個人之交通工具，甚至公共交通工具，但用后必須保證及時歸還并且補償合理費用，如果造成了財產損失應當給予充分賠償；如果遇到交通事故可以基于辦案需要優先通行，交通管理部門應予以體讓。為了辦案需要可以安裝監控設施，在采取蹲守、設伏、監視、偵聽等技術性偵查手段時，可以優先使用相關的地點及硬件設備，如果影響到權利所有人或使用人的既得或可預期之收益，必須要依照相應法律法規給予民事補償，并應視需要為權利人提供事后的安全保障。

四、結語

古人說：“明君治吏不治民”、“以官治官”。中國古代建立了一整套完備的御史監察制度，并賦予其一些特殊的權力和手段來糾察百官、整肅綱紀。時至今日，以檢察機關這一在國家政治生活中有較高和一定獨立地位的專門法律機關來偵查、懲處、預防職務犯罪與我國的歷史傳統和當前的憲政體制與法律規定是完全一致的?。縱觀國際社會，檢察機關在各國的反腐大業中也扮演著不可或缺的角色。因此，強化檢察機關的職務犯罪偵查權是一種不可逆轉的趨勢，而檢察機關職務犯罪偵查優先權的實現必將成為檢察機關打擊腐敗能力不斷提升從而更好的為黨和人民服務的一大里程碑。

（注：本文系本文是筆者主持的2011年度國家社會科學基金項目《憲法學視野下行政權的檢察監督》（11BFX 087）、2010年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題《檢察權配置問題研究》（GJ2010B05）、2011年河南省政府決策研究招標課題《偵查監督工作機制改革問題研究》（2011B277）和2010年河南省軟科學研究計劃項目《檢察權基本理論研究》（102400420012）以及鄭州大學“211工程”三期建設子項目招標課題《檢察權及其配置問題研究》（LC—B020）的階段性成果之一。）

注釋：

①②章國田：《刑事訴訟的法律與政策問題》，中國人民公安大學出版社2009年版，第4、6頁。

③朱孝清：《職務犯罪偵查措施研究》，《中國法學》2006年第1期；向澤選：《職務犯罪關聯案件偵查管轄的完善》，《河南社會科學》2011年第4期。

④?張利兆：《應確認檢察機關職務犯罪偵查優先權》，《檢察日報》2010年1月11日。

⑤甄貞：《檢察制度比較研究》，法律出版社2010年版，第520頁。

⑥??梁國慶主編：《國際反貪污賄賂理論與司法實踐》，人民法院出版社2000年版，第368、369、600頁。

⑦蘇方遒等譯：《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》，中國政法大學出版社1999年版。

⑧趙永紅：《法國對職務犯罪的預防與懲罰》，來源：http：//china.z4.cn。

⑨?《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，中國政法大學出版社1995年版，第80、81頁。

⑩楊磊、張仁等譯：《日本檢察講義》，中國檢察出版社1990年版，第14頁。

?張志杰：《韓國檢察機關及檢察官職權簡介》，《人民檢察》2000年第8期。

?晏向華：《檢察機關擁有偵查權符合國際趨勢》，《檢察日報》2004年7月13日。

?何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第34—46頁。

?宋高初：《日本檢察官職權行使制約機制研究》，《法學評論》2003年第3期。

?文盛堂：《論職務犯罪偵查權配置及體制匹配的利弊與改革要略》，載張智輝主編：《中國檢察（第16卷）》，北京大學出版社2008年版，第337—338頁。

?孫謙：《檢察理論研究綜述（1989—1999）》，中國檢察出版社2000年版，第187—188、250頁。

?龔培華：《當代檢察理論與實踐熱點問題研究》，上海交通大學出版社2009年版，第154頁。

?劉建國：《刑事公訴的實踐探索與制度構建》，中國檢察出版社2003年版，第88—117頁。

?唐小琳：《罪名變更與管轄錯位的立法析疑》，《人民檢察》2002年第6期。

???尹吉、倪培興：《當代中國檢察監督體制研究》，中國檢察出版社2008年版，第208、209、215頁。

?《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第二十八條規定：“凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據的義務。調查組有權按照規定程序，采取以下措施調查取證，有關組織和個人必須如實提供證據，不得拒絕和阻撓……（三）要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明……”這就是著名的“雙規”，該措施的實施對象是行政機關工作人員和黨員干部。

??張利兆：《職務犯罪偵查優先權探析》，《人民檢察》2009年第4期。

?例如《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第三十七條就規定：“調查中，若發現違紀黨員同時又觸犯刑律，應適時將案件材料移送有關司法機關處理。”此外，《中央紀委關于完善查辦案件協調機制，進一步改進和規范“兩規”措施的意見》規定：“紀檢機關經初核或立案調查，認為被審查人員涉嫌犯罪需要移送檢察機關或公安機關的，經批準可直接移送檢察機關或公安機關審查、立案偵查。”

?馬方、周鴻廣：《紀檢監察機關與檢察機關互相移送案件機制若干理論問題分析》，《廣西師范大學學報》2010年第3期。

?孫謙：《檢察理論研究綜述（1999—2009）》，中國檢察出版社2009年版，第250頁。

?關英彥：《檢察偵查權若干問題探討》，《中國檢察官》2006年第1期。

?黃俊林：《重構檢察機關機動偵查權》，《人民檢察》2008年第19期。

?王德光：《我國刑事偵查管轄權制度的立法缺陷及完善》，《中國刑事法雜志》2007年第4期。

?羅高軍、潘為：《建議賦予檢察機關對妨害職務犯罪偵查案件的并案偵查權》，《人民檢察》2008年第20期。

?檢察業務熱點問題研究課題組：《檢察業務熱點問題研究》，中國檢察出版社2009年版，第13頁。

?卞建林：《職務犯罪偵查權的配置與規制》，《河南社會科學》2011年第4期。

D9

A

1007－905X（2011）05－0050－07

2011-05-10

2011年度國家社會科學基金項目（11BFX087）；2010年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題（GJ2010B05）；2011年度河南省政府決策研究招標課題（2011B277）；2010年度河南省軟科學研究計劃項目（102400420012）；鄭州大學“211工程”三期建設子項目招標課題（LC-B020）

韓成軍，男，河南新鄉人，鄭州大學法學院博士研究生，河南社會科學編輯部主任，副編審，主要從事憲法與行政法學，檢察制度和職務犯罪偵查研究。

責任編輯 姚佐軍