西部地區農村義務教育階段經費保障機制探究

劉燦江，丁 勝

（1.貴州大學，貴州 貴陽 550025；2.貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

西部地區農村義務教育階段經費保障機制探究

劉燦江1，丁 勝2

（1.貴州大學，貴州 貴陽 550025；2.貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

農村義務教育是整個國民基礎教育的重中之重,也是社會主義新農村建設的重要組成部分。2006年農村義務教育經費保障機制改革施行以來，隨著重視程度與經費投入的不斷提升，農村義務教育呈現巨大變化，校舍修葺一新，輟學的農村家庭子女重又回到了課堂，教師待遇水平提高，教師的滿意度提高，歸屬感不斷增強。然而，預算管理薄弱、教育資源分散、地方財力吃緊等問題也日益明顯。隨著義務教育事業的深化發展，科學合理的經費保障機制亟待探討。

西部地區；義務教育階段；經費保障

一、問題與成因

2006年義務教育法修訂在我國義務教育普及史上具有里程碑意義，它使農村義務教育經費保障新機制在法律層面得以確認并迅速付諸實施。幾年來，國家不斷加大對西部地區農村義務教育的投入力度，西部地區“兩基”攻堅得以圓滿完成。然而，在取得一系列成果的同時，問題也日益凸顯①。

（一）預算力量薄弱，財務管理不規范

專職財會人員缺乏，現有人員業務素質不高。以貴陽市為例，相當部分財務工作人員是“半路出家”或由教師兼職的，對財務會計法規不熟悉，有的根本不懂，這就導致了學校預算管理薄弱、財務管理工作混亂，難以達到現行機制對預算編制的要求。貴陽市實行“校財局管”，但由于農村學校點多面廣，教育局財務管理人員不足，對學校財務管理多數是通過教育局劃撥到鄉（鎮）教育室或鄉鎮中心完小（中），學校設報賬員，對經費實行“集中管理、分校核算”的管理辦法，財務管理人員素質參差不齊。此外，由于學校主要是以教學為主，財務人員不能評教育職稱，所以財務人員積極性不高，隊伍不穩定。此處，對預算編制重視不夠，制度執行力度仍需加強。當前一部分中小學校把編制預算當做一種行政任務來完成，沒有組建預算編制領導小組，沒有安排專業人員對實際支出和實際需求情況進行匯總調查，沒有認真學習學校編制預算文件的精神和要求，只是由報賬員進行數字分割，隨意性較大，造成預算支出與實際支出存在差距。加上部分報賬員對科目不了解，報賬時不記現金賬，有的甚至不做任何記錄等，這就導致學校審計監管中問題重重，預算沒有科學依據，財務管理混亂。此外，農村中小學財務由鄉鎮財政所代為記賬，而預決算由中小學編制，導致預算編制不合理，預算執行不能有效控制。這些直接導致預算編制粗糙，預算收支不全，預算科目使用不當等。

（二）民辦學校學生流動性大，公用經費調撥與監管困難

針對義務教育階段外來務工人員子女入學問題，政策上是以當地政府為主、以公辦學校為主加以解決，但事實上流入地公辦學校不能滿足外來務工人員子女入學的問題相當突出，而民辦學校則由于數量及質量等方面的問題不能有效承擔“替補”功能。民辦學校學生流動性大，公用經費核算困難。民辦學校作為公辦學校的補充，接收了大量的外來務工人員子女。然而，外來務工人員流動性大，這就造成實際撥付人數與核算來源人數有出入。而在政府投入當中，學生人數的核算往往是以上學期數據為準，流動學生的人數難以有效核算。同時，民辦學校公有資產監管乏力，制度規定尚未形成。隨著義務教育經費保障機制的健全，民辦學校接納義務教育階段學生的功能將得到進一步的提升，而給予民辦學校的扶持力度也會進一步加大，目前關于民辦學校公有資產監管制度的缺失顯然不能適應今后發展的需要。

（三）財政投入力度逐年加大，部分地方財政壓力較大

財政體制不能反映地方財力，供給決定需求狀況較為普遍。在西部地區義務教育資金保障中，平均分配的事實在很大程度上存在。這種平均分配轉移支付資金的原則體現為供給決定需求，實際需求不能得到有效反饋和得以有效配置，地方配額資金標準不盡合理，義務教育“供需脫節”等情況。實現教育均等化的目標，只有通過非均等化的投入，加大對西部貧困地區的傾斜力度，才有可能實現。然而，由于各地區情況千差萬別，信息難以把握，加上各學校預算編制缺乏科學合理性，因此，轉移支付實際上缺乏科學合理的標準，在一定程度上是憑印象和感覺，地方義務教育資源需求與供給不匹配，地方匹配資金不盡合理①。公用經費承擔比例缺乏彈性，部分地方財政壓力較大。從農村義務教育經費各級財政投入結構看，人員經費由縣級財政全額承擔，公用經費由中央、省、市、縣級財政共同承擔。2008年起，中央要求農村義務教育階段中小學公用經費基準定額分兩年落實到位。中央與地方仍然按照8∶2執行。中央為減輕西部地方負擔，提高了公用經費比例，負擔了絕大部分公用經費。然而，西部地區由于經濟發展速度跟不上投入速度，因此很多地方財力緊張，僅能保吃飯、保運轉、保法定增長，除了籌集公用經費補助外，校舍維修改造，再加上推行績效工資等，各級可支配財力尤其困難。

（四）激勵資金安排欠缺，再教育經費總體不足

義務教育在資源配置達標的情況下，學生綜合素質的達標更為關鍵。其中，教師作為最大的情景變量，素質提升尤為關鍵。教師再教育理應成為新機制中給予關注的焦點。由于缺少績效管理激勵資金，教師競爭意識不強。績效工資與績效管理相對應，如果只單純強調績效工資的保障與激勵作用，而忽視績效管理的內化功能，則教學工作中很容易產生“一致性壓力”，即由于缺少自我激勵而形成的工作行為趨同化，其最終可能導致學校教學工作出現一潭死水的狀況，沒有活力與激情。當前績效管理中激勵資金的缺失，從長遠來看，勢必會造成農村中小學校教師安于現狀，滋生“銀飯碗”思想，甚至產生優越感等現象，進而引發教學質量不高、效率低下等新的農村教育問題。此外，再教育經費雖有所增長，但保障缺乏長效機制。根據筆者在開陽調研資料，當地普遍反映教師再教育經費比例過低，再教育主要集中于專業技能提升、新課程培訓等“短線”式再教育，而對于學歷提升、交流、深造等公用經費沒有安排，沒有安排報銷比例②。

二、調研與思考

筆者對貴陽市部分區縣農村進行實地調研，調研對象為教育及財政部門負責人、一般工作人員，部分中小學校負責人及教職員工，調研采取座談及問卷填答方式，共發放問卷150份，收回150份，回收率100%。

（一）封閉式問題統計信息

關于工資滿意度的調查，目的在于了解績效工資推行后教職員工的收入心態。150名受訪人中，90人表示滿意，占60%；45人表示較滿意，占30%；15人不滿意，占10%。關于期望更高的是工資還是更多的培訓機會的調查，目的在于了解教職員工的職業發展心態。150位受訪者中，80人期望更多的工資與更多的培訓提升機會，約占53%；35人期望更多的工資，約占23.5%；35人期望更多的培訓提升機會，占23.5%。關于如果培訓需要自籌一部分資金，是否愿意的問題的調查，目的在于了解教職員工提升專業技能的心態。137人表示愿意，占91%。關于是否知曉學校收支及校務公開的調查，目的在于了解預算編制管理、資金使用效用性以及校務公開監管執行方面情況。150位受訪人員中，132人表示學校有校務公開，115人表示知曉學校的經費收支情況，約占76.7%；20人表示知道情況一般，占13.3%；15人表示不清楚，占10%。

（二）基于對受訪行政主管人員座談及問卷調查的思考

新機制實施后，民辦學校生源逐年減少，運轉困難。建議民辦學校接收外來務工人員子女應同公辦學校學生一樣享受農村義務教育經費保障的政策，以緩解大量民辦學校學生擁入公辦學校就讀而引起的公辦學校教學資源緊缺的狀況。而對于民辦學校的經費補助，在縣實行專賬核算，由教育局集中統一管理和監督，資金不再直接下撥到民辦學校。

學校資產管理是整個國有資產管理的重要組成部分。學校在平日使用中，基本上能做到有制度可循，有專人管理，有領用手續。但也存在一些問題，如只注重購置國有資產，而忽視國有資產的管理和有機整合利用，造成資產重置、浪費等現象。對于閑置學校及學校閑置資產（設備）的處理，應成立專門的組織協調委員會，一是對產權進行明晰分割，二是對再利用進行專題調研，三是對不能再利用的進行公開拍賣轉讓或捐贈，四是制定切實可行的“閑置學校或學校閑置資產（設備）處理辦法”以保護閑置學校產權或集體的權益，以及防止國有資產流失或濫用。

西部地區縣域經濟多為“吃飯財政”，政策制定與推行應循序漸進、統籌兼顧，如果超過本地財政承載能力，中央應加大財政投入力度，否則地方經濟社會的發展勢必會受影響。同時，應加強義務教育經費的審計監管。

三、構建西部地區農村義務教育經費保障機制

（一）合理確定投入標準，加強預算編制管理

1.加大經費保障力度，科學確定出資比例

義務教育屬于典型的純公共產品，公共財政供給是各國政府的共識。2006年新機制施行以后，我國義務教育經費保障得以根本改觀。然而，西部地區經濟社會發展較為落后，使得各級財政在保障義務教育經費投入之余，陷入“吃飯財政”困境，加上2010年事業單位實行績效工資，財政對于教育的投入更是力不從心。因此，農村義務教育經費保障應考慮地方政府財力情況，遵循循序漸進、效益兼顧公平的原則合理劃分出資比例。具體而言，一是經費的撥付不能僅依據在校生數這單一指標，要考慮學校規模、原有條件、地理位置等辦學成本的差異性。二是參照小學和初中的生均預算內教育事業費、生均預算內公用經費、生均校舍建筑面積、生均教學儀器設備值、教師學歷合格率、中級以及以上職稱教師比例等6個指標，制定出資源配置標準，并以此標準作為轉移支付的撥付原則。三是改變義務教育經費投入供給決定需求的局面，樹立配置意識取代分配意識的觀念。

2.加強預算編制管理，提升財會人員素質

預算編制力量薄弱是調研中反映較為集中的問題。對此，一是要嚴格堅持專款專用原則，推行賬務公開，對擠占、挪用專項資金的問題，依法查處。二是堅持部門預算，將農村中小學各項收支統一納入部門預算，細化支出內容。三是堅持公開透明，教務、財務和老師代表共同參與，民主理財。四是堅持收支平衡。部門預算數據要實，安排要細，標準要符合國家規定，收支平衡，不留缺口。五是堅持國庫集中支付，由財政部門國庫支付中心負責直接支付。此外，必須改變當前財會人員素質不高的局面。一是加強對相關人員的業務培訓，提升業務素質與責任感。二是采用多渠道選聘稱職的財務人員。三是注重預算編制的參與性，編制出切實可行的預算。四是財會人員參與職稱評定，享受相應待遇。五是加強財務人員國有資產管理意識。

（二）加強師資隊伍建設，確保資金使用效用性

1.加強師資隊伍建設經費保障，多渠道提升教師素質

教師是農村義務教育服務的直接生產者和提供者。在教育資源特別是經費有限而需求量大的情況下，農村義務教育辦學的重點應適當從硬件建設轉向軟件開發，其中，師資問題是核心和根本。對此，義務教育經費安排與用途規劃，對教師隊伍建設應多做安排與考慮。在師資隊伍建設過程中，一是根據農村生源分布和學校的實際特點，科學合理地核定教師編制標準，改革教師聘任制度，拓寬農村師資來源渠道。與此同時，在經費使用中對教師再教育經費作一定安排，如學歷教育等可以參照高校按照一定比例共同出資，以鼓勵更多教師學習深造。二是在績效工資全面推行的基礎上，發揮好績效管理資金的激勵作用，以形成良性競爭機制，與此同時，設立教師培訓與發展專項經費，提高教師素質。三是嚴格執行農村教師的準入制度，實施義務教育階段教師資格證書制度，以此確保農村師資隊伍的素質，對于取得教師資格證書的給予一定的經費補助。

2.加強經費使用監管，確保資金使用的效用性

通過事前預算編制，事中審計公示，以及事后評估獎懲及經驗總結，有效地保障資金使用的安全性。同時，要進一步提高資金使用的效用性：一是電子政務的建立健全。實時監控學校學生的變更，避免學校虛報學生數。二是加大國庫集中支付力度。對校舍維修改造資金和符合直接支付條件的公用經費資金，由財政部門直接支付到收款單位或供應商。無法直接支付的公用經費資金和貧困寄宿生生活補助費，將資金支付到學校賬戶或縣級財政和教育部門確定的有關賬戶。三是建立健全審計監督和統計公告制度。縣級以上人民政府向同級人民代表大會報告落實義務教育經費保障責任與投入情況，各級審計、監察等部門把義務教育經費安排使用、中小學收費等情況作為監督檢查的重點，同時，接受社會監督。

（三）不斷完善財政體制，加大法規執行力度

“兩免一補”的推行，“兩基”攻堅的圓滿落幕，與制度構建及保障息息相關。然而，就當前財政體制中地方運行情況來看，體制機制的健全完善仍需加強③。

1.構建合理化的財政分擔機制

2008年起，中央出臺全國農村義務教育階段中小學公用經費基準定額，要求分兩年將基準定額落實到位。中央與地方仍然按照8∶2執行。中央為減輕西部地區負擔，提高了公用經費比例，負擔了絕大部分公用經費。然而，以貴陽市為例，由于貴州“欠發達、欠開發”的省情，財政收入不理想，地方承擔的20%由貴陽市和縣（市、區）兩級財政共同承擔。這就形成了國家出臺的政策不僅沒有減輕地方負擔，反而增加各區市縣財政負擔的情況。基于這一實情，在堅持政府優先投資的前提下，應該構建合理的財政分擔機制。一是一般轉移支付與專項轉移支付相結合。一般轉移支付用于平衡各地的教育發展，使不同地區之間的基礎教育服務水平相當；而專項轉移支付應主要針對地方財政收入偏低，甚至義務教育投入會影響其他社會事務建設的區市縣。省級財政可以在進行教育成本核算與地方財力對比的基礎上，對財力薄弱的區縣合理分擔一定量的教育經費。二是多渠道籌措教育經費，對于農村地區的基礎教育經費，政府的主體地位不能動搖，但是也可以多途徑籌措農村地區教育專款，比如發行國債和教育彩票、征收教育稅等，還可以建立對農村基礎教育捐贈的激勵機制，以補充教育經費的不足。三是財政性的教育投資戰略必須與社會經濟發展水平相適應，不能脫離地方實際搞超前教育。

2.建立健全責任追究制度

新機制對于資金的撥付、使用與管理有嚴格的規定。然而，西部地區，尤其西部落后地區多為“吃飯財政”，人員經費缺失、無業務費安排、對學校經費開銷不清楚等情況普遍存在，而這些問題的解決又不會在短期內完成，因此違規違紀行為似有端倪。加上新機制運行時間不長，各項配套機制還沒有完善，或者是已有規定存在執行盲點，因此，責任追究制度的建立健全很關鍵。具體而言，一是建立健全約束反饋機制，及時快捷反映預算執行進度，確保資金支付的安全、高效和快捷。二是完善教育投入公示制度，以保證資金使用的效用性。三是防止學校產生新的債務。四是加強問責制。“兩免一補”后，部分學校仍然存在亂收費的現象，擠占、挪用、截留義務教育經費的行為也時有發生。對此，應建立監督審計機制，對出現亂收費及挪用經費等違規行為的單位和部門，追究有關部門和領導的責任，對違法使用資金的可比照相關法律進行重處。

注釋：

①司曉宏：《優化教育資源配置,促進西部農村義務教育優質發展》，《教育研究》2009年第6期。

②張本波：《直擊農村義務教育經費保障機制》，《西部論叢》2009年第4期。

③楊見潮：《淺談西部農村教育公平問題》，《中國校外教育》2010年第11期。

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A

1007－905X（2011）05－0159－03

2011-06-01

1.劉燦江（1954— ），男，山東新泰人，貴州大學藝術學院副教授，主要從事哲學與政治經濟學研究；2.丁勝（1976— ），男，貴州織金人，貴州省社會科學院助理研究員，主要從事公共政策研究。

責任編輯 韓成軍